Vu la procédure suivante :

Par une requête enregistrée le 1er octobre 2025, la Section française de l’Observatoire international des prisons (OIP-SF), représentée par M^e Brandely, M^e Brel, M^e Bachelet, M^e Chotel, M^e Delorge, M^e Cambon, M^e Ramognino, M^e Dalloz, M^e Rucel et M^e Faugère, demande au juge des référés, sur le fondement des dispositions de l’article L. 521-1 du code de justice administrative :

1) de suspendre l’exécution de la décision implicite par laquelle le directeur du centre pénitentiaire de Toulouse-Seysses a refusé de lui communiquer les documents attestant de l’exécution des injonctions de l’ordonnance n° 2505053 du 25 juillet 2025 par laquelle le juge des référés du tribunal administratif de Toulouse lui a prescrit différentes mesures afin d’améliorer les conditions de détention de l’établissement ;

2) d’enjoindre à l’administration de procéder à la communication des documents sollicités ou, à défaut, de procéder au réexamen de cette demande dans un délai de trois jours à compter de la notification de l’ordonnance à intervenir et ce, sous astreinte de 500 euros par jour de retard ;

3) de mettre à la charge de l’État une somme de 2 000 euros sur le fondement des dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Ils soutiennent que :

- ils disposent d’un intérêt à agir ;

- la présente requête en référé suspension est recevable dès lors que la saisine de la Commission d’accès aux documents administratifs (CADA) est un préalable obligatoire à l’exercice d’un recours contentieux, en application de l’article L. 342-1 du code des relations entre le public et l’administration ;

- la condition d’urgence est satisfaite, dès lors que le refus de communiquer les documents demandés constitue une atteinte manifeste au droit à l’exécution des décisions de justice et, par suite, une atteinte grave et immédiate à la situation de l’OIP-SF ainsi qu’aux intérêts que celle-ci entend défendre ; l’urgence est donc présumée dès lors que les documents dont il est demandé la communication sont de nature à attester de l’exécution de mesures prescrites par une ordonnance de référé-liberté dans le but d’assurer la protection et la sécurité d’un grand nombre de personnes détenues dans un délai très bref et qu’elle ne dispose pas d’un libre accès à l’établissement pénitentiaire ; il y a urgence à suspendre l’exécution de la décision par laquelle l’administration refuse de communiquer les documents sollicités permettant de s’assurer qu’elle a bien pris les mesures nécessaires pour faire cesser un risque grave pour la vie ou l’intégrité des personnes incarcérées protégées par l’article 3 de la Convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales ; en outre, le taux d’occupation des quartiers de la maison d’arrêt pour hommes est passé de 215 % au 1er août 2025 à 219,5 % au 1er septembre 2025 ; aucun intérêt général ne saurait s’opposer au caractère urgent de cette demande, pas plus qu’à la communication des documents sollicités, trois mois après le prononcé de l’injonction du juge du référé-liberté ;

- sont propres à créer un doute sérieux quant à la légalité de la décision litigieuse, les moyens tirés de la méconnaissance de l’article L. 311-1 du code des relations entre le public et l’administration, de la méconnaissance du droit au recours effectif protégé par les articles 6 et 13 de la Convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales et du droit à l’exécution des décisions de justice.

Par un mémoire en défense enregistré le 20 octobre 2025, le garde des sceaux, ministre de la justice conclut au non-lieu à statuer.

Il soutient que :

- la condition d’urgence n’est pas remplie ; en l’espèce, l’OIP-SF demande au chef d’établissement du centre pénitentiaire de Toulouse-Seysses de lui apporter des réponses sur des injonctions conséquentes qui demandent du temps pour leur mise en œuvre ;

- en tout état de cause, une réponse a été apportée le 17 octobre 2025 par laquelle il informe le demandeur que :

- il a été procédé au recensement des personnes vulnérables et notamment celles dormant au sol ; une commande de quatre-vingt lits a été passée le 7 octobre 2025 et seront prochainement installés ; un recensement mensuel des personnes vulnérables et de leur modalité de couchage a été instauré par note de service du 8 octobre 2025 ; des transferts vers des établissements pour peines sont envisagés et deux sont décidés ;

- le kit d’hygiène qui a été distribué comprend trente sacs poubelles et est renouvelé mensuellement ;

- concernant la lutte contre les nuisibles, une notice de sensibilisation a été distribuée et des affiches vont être apposées sur les portes des cellules, commandées le 29 septembre 2025 ;

- un premier état des lieux de l’insalubrité des cellules a été réalisé le 10 août 2025 en ce qui concerne les traces de moisissures ; deux sociétés ont été mandatées pour traiter cette problématique et les produits de traitement ont été commandés ;

- l’état des lieux des chasses d’eau et des douches a été réalisé dans les bâtiments MAH1 et MAH2 le 10 août 2025 ; un registre par étage sera créé et consigné par une entreprise avec photographies avant et après travaux, ainsi que l’établit la synthèse du 5 août 2025 ; des signalements ont été faits et les réparations nécessaires ont été effectuées ;

- en ce qui concerne les activités proposées aux personnes détenues, un suivi a été mis en place afin de vérifier leur effectivité ; différentes activités ont été proposées en septembre 2025 ; des activités spécifiques sont prévues pour le quartier des femmes ; une réunion du 7 août 2025 a acté la mise en place d’un planning d’activité ;

- des travaux sont planifiés et budgétisés pour la réhabilitation des salles d’activités et leur réaffectation à des activités culturelles et sportives ; un espace de rayonnage pour les ouvrages a été créé et la réutilisation des terrains de sport a été prévue pour fin septembre ;

- pour l’accès à la bibliothèque nomade, la convention a été renouvelée pour trois ans ; le renouvellement des fonds documentaires est assuré par des dons et prêts des bibliothèques de Toulouse ; un budget de 3000 euros est consacré à ce renouvellement ; une opération « Goncourt des détenus » a été mis en place entre le 15 septembre et le 5 décembre 2025 ;

- les procédures d’intervention des surveillants en cas d’agression dans la cour de promenade ont été clarifiées par des notes récentes en application de la note de la direction de l’administration pénitentiaire du 19 juin 2025 ;

- en ce qui concerne le service médico-psychologique régional (SMPR), des créneaux ont été ouverts un jour par semaine à l’ensemble des détenus concernés pour des entretiens qui se déroulent soit en cabinet soit en salle d’audience en zone de détention ; un point est fait mensuellement avec le SMPR afin d’identifier les situations spécifiques et les besoins particuliers et un protocole de fonctionnement est en cours d’élaboration.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- le code des relations entre le public et l’administration ;

- le code de justice administrative.

La présidente du tribunal a désigné M. Alain Daguerre de Hureaux, vice-président, pour statuer sur les demandes de référé.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience.

Ont été entendus au cours de l’audience publique du 21 octobre 2025 à 14 heures en présence de M^me Fontan, greffière d’audience :

- le rapport de M. C… ;

- les observations de M^e Faugère, représentant l’OIP-SF, qui persiste dans ses écritures et soutient en outre qu’il y a urgence à faire respecter la décision du 25 juillet 2025, que l’urgence ne peut être sérieusement débattue, que l’injonction faite de recenser les personnes vulnérables n’a pas été intégralement exécutée, que les pièces produites ne concernent que la maison d’arrêt Hommes n° 1 (MAH1) et la maison d’arrêt Hommes n° 2 (MAH2), que la maison des femmes (MAF), le quartier disciplinaire (QD) et le quartier d’isolement (QI) ne sont pas concernés par les éléments produits ;

- les observations de M^e Cambon, représentant l’OIP-SF, qui indique que, en ce qui concerne l’injonction liée aux travaux de nettoyage, les pièces 5 et 6 ne montrent pas de registre sur la MAF, le QD ou le quartier Arrivants, que rien ne répond à l’injonction relative aux mesures en cas d’agression entre détenus dans la cour de promenade sauf une circulaire antérieure à vocation nationale ;

- les observations de M^e Bachelet, représentant l’OIP-SF, qui rappelle que rien n’est transmis sur certains quartiers déjà évoqués, que les injonctions relatives à la santé et celles à la définition d’un protocole au sein du SMPR n’ont donné lieu à la production d’aucune pièce, que le compte rendu de réunion est trop lacunaire pour répondre aux injonctions, que des pièces sont manquantes pour montrer l’exécution, que la demande de frais est maintenue ;

- les observations de M^me A…, pour le garde des sceaux, ministre de la justice, qui indique qu’une réponse était en cours, que l’envoi de la demande au mois d’août par voie postale, alors qu’un changement de direction était en cours au sein du centre pénitentiaire, a différé l’envoi de la réponse, que les quartiers MAH1 et MAH2 ont fait l’objet d’un traitement, qu’il n’y a pas de volonté de cacher quoi que ce soit à l’OIP, que certains documents sont préparatoires, que d’autres ne sont pas communicables ;

- les observations de M^me B… pour le centre pénitentiaire de Toulouse-Seysses, qui précise que les injonctions ont été mises en œuvre, que les documents sur l’ensemble du centre pénitentiaire existent, qu’en ce qui concerne les personnes vulnérables, une femme enceinte dispose seule d’une cellule, que les normes d’intervention pour les violences en cours de promenade sont en cours et font l’objet d’une remontée systématique au procureur, que des créneaux sanitaires sont réservés pour les personnes en isolement, et que des créneaux ont été réservés le mardi matin, que les créneaux avec le SMPR sont définis en cas par cas, qu’une réunion mensuelle de suivi a été mise en place.

La clôture de l’instruction a été différée une première fois au 23 octobre 2025 à 17 h.

Par un mémoire enregistré le 22 octobre 2025, le garde des sceaux, ministre de la justice persiste dans ses écritures et soutient en outre que :

- sont produits les états des lieux de l’ensemble des quartiers réalisés le 12 octobre 2025 ainsi qu’un état des couchages des personnes vulnérables au sein de la maison d’arrêt pour femmes ;

- que les notes d’intervention en cours de promenade ne sont pas communicables en vertu de l’article L. 311-7 du code des relations entre le public et l’administration.

Par un mémoire enregistré le 23 octobre 2025 à 16 h 40, l’OIP-SF soutient que :

- il prend acte des documents transmis ;

- aucune pièce n’est produite en ce qui concerne le quartier Arrivants pour ce qui concerne les chasses d’eau, fuites, interphones et moisissures et aucun état des lieux des moisissures n’est produit pour le QI, la MAF, le QD et le quartier de semi-liberté (QSL) ;

- la note du 19 juin 2025 de l’administration pénitentiaire ne saurait être regardée comme non communicable ; certaines notes ont été regardées comme communicables par la Commission d’accès aux documents administratifs ;

- aucune pièce n’est produite concernant les mesures d’utilisation des produits anti-moisissures ; il devra être enjoint à l’administration de communiquer les éléments en justifiant ;

- en ce qui concerne l’accès au SMPR, aucun document probant concernant l’existence de créneaux de consultation réservés aux personnes détenues dont le déplacement est soumis à des règles d’accès et de sécurité spécifiques n’est produit dans l’attente de la finalisation du protocole en cours.

La clôture de l’instruction a été différée au 24 octobre 2025 à 17 heures.

Considérant ce qui suit :

1. Par une ordonnance du 25 juillet 2025, le juge des référés du tribunal administratif de Toulouse a prononcé, à la demande notamment de l’OIP-SF, douze injonctions au garde des sceaux, ministre de la justice, et au ministre en charge de la santé tendant à ce que différentes mesures soient prises dans les meilleurs délais afin de protéger des libertés fondamentales dont la sauvegarde était menacée pour les détenus du centre pénitentiaire de Toulouse-Seysses. Afin de s’assurer de la bonne exécution de ces injonctions, l’OIP-SF a demandé au chef d’établissement, par un courrier du 13 août 2025, réceptionné le 18 août suivant, de l’informer des mesures prises pour exécuter ces injonctions ainsi que de lui communiquer les documents en attestant. En l’absence de réponse dans le délai d’un mois à compter de la réception de ce courrier, une décision implicite de rejet est donc née du silence gardé par le chef d’établissement concernant ces demandes de communication le 19 septembre 2025. Le 29 septembre suivant, l’OIP-SF a saisi la Commission d’accès aux documents administratifs (CADA) de la décision de refus de communication des documents sollicités. Par la présente requête, l’OIP-SF demande au juge des référés, sur le fondement des dispositions de l’article L. 521-1 du code de justice administrative, de suspendre l’exécution de la décision implicite par laquelle sa demande de communication a été rejetée.

Sur les conclusions présentées au titre de l’article L. 521-1 du code de justice administrative :

2. Aux termes de l’article L. 521-1 du code de justice administrative : « Quand une décision administrative, même de rejet, fait l’objet d’une requête en annulation ou en réformation, le juge des référés, saisi d’une demande en ce sens, peut ordonner la suspension de l’exécution de cette décision, ou de certains de ses effets, lorsque l’urgence le justifie et qu’il est fait état d’un moyen propre à créer, en l’état de l’instruction, un doute sérieux quant à la légalité de la décision ».

3. En vertu des dispositions des articles R. 311-12 et R. 311-13 du code des relations entre le public et l’administration, le silence gardé par l’administration dans le délai d’un mois à compter de la réception d’une demande de communication de documents administratifs vaut décision de refus. L’article L. 342-1 de ce code subordonne la recevabilité du recours contentieux à la saisine pour avis de la CADA. Selon les dispositions des articles R. 343-4 et R. 343-5 du même code, le silence gardé par l’administration pendant un délai de deux mois à compter de l’enregistrement de la saisine de la CADA fait naître une décision implicite de confirmation de refus.

4. L’objet même du référé organisé par les dispositions précitées de l’article L. 521-1 du code de justice administrative est de permettre, dans tous les cas où l’urgence le justifie, la suspension dans les meilleurs délais d’une décision administrative contestée par le demandeur. Une telle possibilité est ouverte y compris dans le cas où un texte législatif ou réglementaire impose l’exercice d’un recours administratif préalable avant de saisir le juge de l’excès de pouvoir, sans donner un caractère suspensif à ce recours obligatoire. Dans une telle hypothèse, la suspension peut être demandée au juge des référés sans attendre que l’administration ait statué sur le recours préalable, dès lors que l’intéressé a justifié, en produisant une copie de ce recours, qu’il a engagé les démarches nécessaires auprès de l’administration pour obtenir l’annulation ou la réformation de la décision contestée. Saisi d’une telle demande de suspension, le juge des référés peut y faire droit si l’urgence justifie la suspension avant même que l’administration ait statué sur le recours préalable et s’il est fait état d’un moyen propre à créer, en l’état de l’instruction, un doute sérieux quant à la légalité de la décision. Sauf s’il en décide autrement, la mesure qu’il ordonne en ce sens vaut, au plus tard, jusqu’à l’intervention de la décision administrative prise sur le recours présenté par l’intéressé. Enfin, si une décision implicite ou explicite de rejet de ce recours préalable obligatoire intervient avant qu’il n’ait statué, le juge des référés reste néanmoins saisi si le requérant présente une requête tendant à l’annulation de cette dernière décision et s’il lui en adresse une copie ou si le juge constate qu’elle a été adressée au greffe et la verse au dossier.

En ce qui concerne l’étendue du litige :

5. Il résulte de l’instruction, qu’en cours d’instance, le directeur interrégional des services pénitentiaires de Toulouse a répondu par un courrier du 13 octobre 2025, reçu le 17 octobre suivant par l’OIP-SF, à sa demande de communication du 13 août 2025 et a produit en cours d’instance des éléments complémentaires le 22 octobre 2025.

6. En ce qui concerne la première injonction du juge des référés, par laquelle a été demandé, dans les meilleurs délais, de procéder à un recensement des détenus présentant une vulnérabilité liée à l’âge, au handicap ou à un état pathologique ou de grossesse actuellement présents au sein de l’établissement et de prendre toute mesure de nature à éviter que ces détenus dorment sur un matelas posé à même le sol, l’administration a produit d’une part, une liste des personnes détenues dormant sur un matelas au sol en secteur protégé au 6 octobre 2025 et une liste des personnes vulnérables dans la MAF et précisant que toutes dorment sur des lits, au 22 octobre 2025. Elle produit également une note de service instaurant un point de situation mensuel sur les conditions d’hébergement des personnes détenues vulnérables sur le secteur protégé de la MAH1 ainsi qu’un bon de commande du 7 octobre 2025 de 80 lits. L’OIP-SF a pris acte de la communication de ces documents.

7. L’administration a également répondu à la deuxième injonction du juge des référés relative à la nécessité de procéder à un réapprovisionnement généralisé des cellules dépourvues de sacs poubelles par la distribution d’un kit d’hygiène renouvelé mensuellement comportant 30 sacs poubelles.

8. En ce qui concerne la troisième injonction consistant à vérifier l’affichage systématique dans les cellules de l’affiche de sensibilisation des détenus aux gestes permettant de lutter contre la prolifération des nuisibles, l’administration a produit le modèle d’affiches autocollantes à apposer dans les cellules et le bon de commande des dites affiches en date du 29 septembre 2025.

9. En ce qui concerne les quatrième, cinquième et neuvième injonctions, respectivement relatives à la l’urgence de prendre toutes mesures pour garantir la propreté des espaces sanitaires, notamment en faisant nettoyer les traces de moisissures présentes sur les murs, sols et plafonds dans les cellules qui le nécessitent, de procéder à un contrôle des éventuels dysfonctionnements des chasses d’eau et des fuites d’eaux et de faire procéder aux réparations nécessaires dans les cellules où ces problèmes se manifestent et enfin de contrôler les interphones, l’administration a produit successivement un compte rendu de réunion du 5 août 2025 et les registres de contrôles de la MAH1 et de la MAH2 en ce qui concerne les interphones, les chasses d’eau, les grilles d’aération et les moisissures datés du 10 août 2025 et une série d’états des lieux du 12 octobre 2025 relatifs aux dysfonctionnements des interphones, chasses d’eau, éclairage, œilletons et caillebottis au sein de la MAF, des MAH1 et MAH2, du QD, du QI, du QSL, du quartier d’accompagnement à la sortie (SAS), du SMPR et de l’unité pour détenus violents (UDV), toutes pièces communiquées les 20 et 22 octobre 2025 à l’OIP-SF.

10. En ce qui concerne les sixième, septième et huitième injonctions, respectivement relatives à la nécessité de proposer effectivement aux détenus les activités inscrites dans le plan d’activités pour 2025 validé le 14 mai 2025 selon le calendrier prévu, de prendre toute mesure pour permettre à l’une au moins des deux salles d’activités, actuellement utilisées comme salles d’attente, de retrouver leur destination d’origine et enfin de prendre toute mesure pour permettre la réouverture, même réduite, des bibliothèques des quartiers MAH ou, à défaut, de prendre toute mesure pour permettre le prêt d’ouvrages directement en cellule, l’administration, dans sa réponse, a exposé de manière détaillée les actions envisagées, accompagnées des justificatifs de leur mise en œuvre et d’un calendrier.

11. En ce qui concerne la dixième injonction tendant à ce que soit précisée la procédure d’intervention des surveillants en cas d’agression dans la cour de promenade, dans sa réponse à l’OIP-SF du 13 octobre 2025, l’administration fait valoir que la direction de l’administration pénitentiaire a publié une note en date du 19 juin 2025 rappelant les règles de surveillance et d’intervention du personnel pénitentiaire en cours de promenade rigoureusement appliquée au sein du centre pénitentiaire de Toulouse Seysses. Elle indique en défense que les notes internes prises en application de la note du 19 juin 2025 ne sont pas communicables, sur le fondement du d) du 2° des articles L. 311-5 et L. 311-7 du code des relations entre le public et l’administration.

12. En ce qui concerne les onzième et douzième injonctions, imposant, pour la première, de prendre dans les meilleurs délais toute mesure permettant de réserver une partie des créneaux de consultation du SMPR aux détenus dont le déplacement dans l’établissement et la présence au sein du service obéissent à des règles d’accès ou de sécurité spécifiques et, pour la seconde, au ministre en charge de la santé et au ministre de la justice de définir un protocole de coordination des prises en charge psychiatriques et psychologiques permettant que ces soins et consultations soient assurés dans un délai raisonnable soit au sein du SMPR, soit au sein d’une structure de soins extérieure, la réponse apportée à l’OIP-SF précise que des créneaux ont été ouverts à l’ensemble des personnes détenues concernées le mardi pour l’unité de soins au sein du SMPR, qu’une réunion mensuelle a été instaurée pour mieux identifier les situations spécifiques et les besoins particuliers et qu’un protocole de fonctionnement est en cours d’élaboration. Dans ces conditions, contrairement à ce que soutient l’OIP-SF dans son mémoire du 23 octobre 2025, l’administration a répondu à sa demande et produit les justificatifs correspondants.

13. Il n’y a donc plus lieu de statuer sur les conclusions de l’OIP-SF en tant qu’elles concernent les éléments mentionnés aux points 6 à 12 de la présente ordonnance.

Sur les autres conclusions :

14. Aux termes du second alinéa de l’article R. 522-1 du code de justice administrative : « A peine d’irrecevabilité, les conclusions tendant à la suspension d’une décision administrative ou de certains de ses effets doivent être présentées par requête distincte de la requête à fin d’annulation ou de réformation et accompagnées d’une copie de cette dernière ». Enfin, selon l’article R. 522-2 du même code, les dispositions de l’article R. 612-1 de ce code qui imposent au juge d’inviter l’auteur de conclusions entachées d’une irrecevabilité susceptible d’être couverte après l’expiration du délai de recours à les régulariser, ne sont pas applicables au juge des référés statuant en urgence.

15. L’administration s’est prononcée de façon expresse sur le recours préalable formé par l’OIP-SF devant la CADA par son courrier du 13 octobre 2025 qui s’est substitué à la décision implicite dont la suspension est recherchée. L’OIP-SF n’a pas produit, avant l’édiction de la présente ordonnance, la requête par laquelle elle sollicite l’annulation de cette décision du 13 octobre 2025. Par suite, les conclusions de la requête de l’OIP-SF, dirigées contre la décision implicite de rejet de sa demande du 13 août 2025, en tant qu’il n’aurait pas été répondu à ses demandes en cours d’instance, sont désormais dépourvues d’objet et il n’y a plus lieu d’y statuer.

16. Il résulte de tout ce qui précède, sans qu’il soit besoin d’examiner les conditions imposées par l’article L. 521-1 du code de justice administrative, qu’il n’y a plus lieu de statuer sur les conclusions de l’OIP-SF à fin de suspension et d’injonction.

Sur les frais du litige :

17. Dans les circonstances de l’espèce, il y a lieu de mettre à la charge de l’État une somme de 1 000 (mille) euros par application des dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

O R D O N N E :

Article 1er : Il n’y a plus lieu de statuer sur les conclusions à fin de suspension et d’injonction de la requête de la Section française de l’Observatoire international des prisons.

Article 2 : L’État versera à la Section française de l’Observatoire international des prisons une somme de 1 000 euros en application des dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Article 3 : La présente ordonnance sera notifiée à la Section française de l’Observatoire international des prisons, au directeur du centre pénitentiaire de Toulouse-Seysses et au garde des sceaux, ministre de la justice.

Fait à Toulouse le 27 octobre 2025.

Le juge des référés,

Alain C…

La greffière,

Maud Fontan

La République mande et ordonne au garde des sceaux, ministre de la justice, en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l’exécution de la présente ordonnance.

Pour expédition conforme,

la greffière en chef,

ou par délégation, la greffière,