Vu la procédure suivante :

Par une requête et des mémoires, enregistrés les 22 juin 2022, 19 juin 2023, 23 novembre 2023, 27 novembre 2023 et 24 janvier 2024, la société en nom collectif PCE, représentée par la société Adden Avocats, demande au tribunal :

1°) d’annuler la décision du 25 février 2022 de la commune de Plaisance-du-Touch rejetant sa demande de résiliation du contrat du 7 mai 2007 et de lui rembourser les sommes engagées, en application des articles 13 et 14 de ce contrat ;

2°) de prononcer la résiliation du contrat de concession d’aménagement du 7 mai 2007 portant sur la zone d’aménagement concerté (ZAC) « Les Portes de Gascogne », notamment en application de l’article 13.1.3 de ce contrat ;

3°) de condamner la commune de Plaisance-du-Touch à lui verser la somme de 15 700 000 euros en indemnisation des coûts qu’elle a engagés en qualité d’aménageur de la ZAC « Les Portes de Gascogne », y compris les frais de portage y afférents, en application de l’article 14 du contrat du 7 mai 2007 ;

4°) de condamner cette commune à lui verser la somme de 15 700 000 euros en réparation du préjudice subi du fait du refus de la commune de faire application des articles 13 et 14 du contrat du 7 mai 2007 ;

5°) à défaut, de condamner cette commune à lui verser la somme de 15 700 000 euros en réparation de l’enrichissement sans cause dont elle a bénéficié ;

6°) de condamner cette commune à lui verser les intérêts sur la somme due, à compter de la date de réception de sa demande indemnitaire préalable, et ordonner la capitalisation des intérêts dus au moins pour l’année entière et à nouveau à l’expiration de chaque échéance annuelle ultérieure ;

7°) de mettre à la charge de la commune de Plaisance-du-Touch la somme de 10 000 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

Sur la recevabilité de la requête :

— le contentieux est lié ;

— la requête n’est pas tardive ;

— les relations contractuelles avec la commune de Plaisance-du-Touch n’ont pas pris fin au 7 mai 2015 dès lors qu’elles ont été tacitement prorogées ;

— la circonstance qu’elle ait préalablement introduit, sous le n° 2202208, un recours en indemnisation des mêmes chefs de préjudice n’est pas de nature à rendre cette requête irrecevable dès lors qu’elle y invoque une cause juridique différente et que l’instance précitée est toujours pendante devant le tribunal administratif de Toulouse ;

— elle est recevable à demander l’annulation de la décision par laquelle sa cocontractante publique a refusé de résilier le contrat qui les lie ;

— il est toujours loisible à un cocontractant de saisir le juge du contrat d’une demande tendant à la résiliation des relations contractuelles même sans une décision préalable de la personne publique de rejet d’une telle demande et ceci alors même qu’elle a la faculté de s’en dispenser ;

— à supposer même que le contrat serait déclaré nul et son application écartée par le juge du contrat, elle demeure recevable à rechercher la responsabilité quais-contractuelle de la commune de Plaisance-du-Touch sur le fondement de la théorie de l’enrichissement sans cause ;

Sur la demande de résiliation des relations contractuelles :

— les relations contractuelles avec la commune de Plaisance-du-Touch doivent être résiliées en application de l’article 13.1.3 du contrat du 7 mai 2007 ;

— le moyen présenté en défense tiré de ce que ces stipulations doivent être déclarées nulles et leur application écartée par le juge du contrat est contraire au principe de loyauté des relations contractuelles ;

— en tout état de cause, cette clause est licite ;

— le contrat qui la lie à la commune n’a pas pour objet de lui confier l’exécution même du service public de l’aménagement qu’assume la personne publique concédante ;

— l’application de cette clause ne vise pas à sanctionner une inexécution de ses obligations contractuelles par la commune mais à tirer les conséquences de l’impossibilité de réaliser l’opération d’aménagement projetée et un tel motif n’est pas exclu le Conseil d’Etat ;

— la commune de Plaisance-du-Touch a été mise à même, dans des délais suffisants, de s’opposer à la rupture des relations contractuelles ;

— elle ne s’est prévalu d’aucun motif d’intérêt général pour s’opposer à sa demande de résiliation des relations contractuelles ;

— la commune ne saurait utilement invoquer l’application de la théorie de la force majeure dès lors que la rupture des liens contractuels n’a pas été demandée sur ce fondement ;

— à défaut d’application de l’article 13.1.3 du contrat du 7 mai 2007, la résiliation des relations contractuelles peut être prononcée au regard de l’impossibilité pour l’administration de satisfaire à ses obligations contractuelles ou compte tenu du nombre suffisant d’évènements ayant transformé les conditions essentielles du marché ;

Sur l’indemnisation des dépenses qu’elle a engagées :

— en application de l’article 14 du contrat du 7 mai 2007, la résiliation des relations contractuelles lui ouvre droit à indemnisation de l’intégralité des frais exposés en vue de la réalisation de l’opération d’aménagement, quelle que soit l’hypothèse de résiliation ;

— elle justifie de l’ensemble des dépenses dont le remboursement est demandé, y compris les frais de portage, qu’elle a arrondi à la somme de 15 700 000 euros ;

— à titre subsidiaire, elle a droit à être indemnisée sur le fondement de la théorie de l’enrichissement sans cause de la commune.

Par des mémoires en défense, enregistrés les 13 septembre et 24 novembre 2023 et 24 janvier 2024, la commune de Plaisance-du-Touch, représentée par la société Seban et Associés, conclut, en premier lieu, à ce que l’article 13.1.3 du contrat du 7 mai 2007 soit déclaré nul et son application écartée, en deuxième lieu, au rejet de la requête et, en dernier lieu, à ce que la somme de 9 000 euros soit mise à la charge de la société PCE au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle fait valoir que :

— la requête est tardive ;

— les conclusions à fin d’annulation du refus de résiliation sont irrecevables dès lors qu’elles sont dirigées contre une mesure d’exécution du contrat ;

— elles sont également irrecevables dès lors qu’elles portent sur un contrat déjà expiré ;

— les conclusions à fin d’indemnisation d’un préjudice sont irrecevables dès lors qu’elles ont pour objet d’obtenir, à nouveau, la réparation d’un dommage issu de chefs de préjudices identiques à ceux soulevés par la société PCE dans sa requête portant le n° 2202208 introduite devant ce tribunal administratif et à l’encontre de la même personne publique ;

— l’article 13.1.3 du contrat du 7 mai 2007 est entaché de nullité dès lors que, d’une part, il permet la résiliation sans formalité autre que l’envoi d’un courrier recommandé avec accusé de réception à la personne publique cocontractante alors que ce contrat porte sur l’exécution même d’un service public ce qui implique que l’administration soit mise à même de s’opposer à la rupture des relations contractuelles en invoquant un motif d’intérêt général et, d’autre part, une stipulation contractuelle ne saurait permettre au cocontractant privé de rompre les relations contractuelles indépendamment de toute défaillance de la part de l’administration ;

— en tout état de cause, l’article 13.1.3 ne saurait être mis en œuvre en l’absence de défaillance de sa part ;

— elle ne s’est pas prononcée de manière expresse sur la demande de résiliation, de sorte que la société PCE ne saurait soutenir que la commune n’a opposé aucun motif d’intérêt général pour refuser la résiliation ;

— un tel motif existe quoi qu’il en soit ;

— le préjudice invoqué n’est pas certain dès lors que la société PCE ne rapporte pas la réalité et les justifications des dépenses qu’elle prétend avoir engagées ;

— les autres moyens de la requête ne sont pas fondés.

Par une ordonnance du 25 janvier 2024, la clôture de l’instruction a été fixée au 26 février 2024 à 12 heures.

Par courrier du 18 décembre 2024, les parties ont été informées de ce que le jugement était susceptible d’être fondé sur le moyen relevé d’office, tiré de l’irrecevabilité des conclusions présentées par la société PCE tendant à l’annulation de la décision du 25 février 2022 par laquelle la commune de Plaisance-du-Touch a rejeté sa demande indemnitaire préalable, qui a eu pour seul effet de lier le contentieux à l’égard des conclusions aux fins d’indemnisation.

Les parties ont été invitées, en application de l’article R. 613-1 du code de justice administrative, à produire des éléments ou des pièces en vue de compléter l’instruction. Ces pièces ont été réceptionnées le 27 décembre 2024 et communiquées sur le fondement des mêmes dispositions.

Par un mémoire, enregistré le 6 janvier 2025, la société PCE a présenté des observations en réponse au moyen relevé d’office.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

— le code de l’environnement ;

— le code des relations entre le public et l’administration ;

— le code de l’urbanisme ;

— le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience.

Ont été entendus au cours de l’audience publique :

— le rapport de M^me Lejeune,

— les conclusions de M. Déderen, rapporteur public,

— et les observations de M^e Nahmias, représentant de la société PCE, et de M^e Laffitte, représentant de la commune de Plaisance-du-Touch.

Une note en délibéré présentée par la société PCE a été enregistrée le 16 janvier 2025.

Une note en délibéré présentée par la commune de Plaisance-du-Touch a été enregistrée le 23 janvier 2025.

Considérant ce qui suit :

1. Pour la réalisation d’un projet portant sur la zone d’aménagement concerté (ZAC) des Portes de Gascogne située sur le plateau de la Ménude à Plaisance-du-Touch (Haute-Garonne), nommé « Val Tolosa », le syndicat intercommunal de développement et d’expansion économique (SIDEXE) a, le 7 mai 2007, conclu un contrat de concession d’aménagement avec la société PCE, en la désignant comme aménageur de cette ZAC. Par arrêté du 19 mars 2013, le préfet de la Haute-Garonne a prononcé la dissolution et la liquidation du SIDEXE et transféré tous ses terrains bâtis et non bâtis à la commune de Plaisance-du-Touch. Cette dernière s’est substituée au SIDEXE pour la poursuite des opérations d’aménagement de la ZAC des Portes de Gascogne. Par courrier du 27 décembre 2021, la société PCE a demandé à la commune de Plaisance-du-Touch la résiliation de leurs relations contractuelles et l’indemnisation des dépenses qu’elles a engagées à ce titre. Par courrier du 25 février 2022, la commune a refusé de faire droit à cette demande.

Sur les fins de non-recevoir opposée en défense :

En ce qui concerne la date à laquelle le contrat du 7 mai 2007 a pris fin :

2. Aux termes de l’article 11 du contrat du 7 mai 2007 : « La présente Concession d’aménagement entre en vigueur ce jour et prendra fin, sous réserve de l’application des stipulations de l’article 13 ci-après, à l’achèvement des Travaux et Equipements, sans pouvoir excéder une durée de 8 ans à compter des présentes ».

3. La commune de Plaisance-du-Touch fait valoir que l’exécution du contrat du 7 mai 2007 a pris fin au mois de mai 2015, en application de l’article 11 précité de ce contrat.

4. En l’espèce, il résulte des stipulations précitées que l’exécution du contrat ne pouvait excéder huit années suivant sa signature, de sorte que les relations contractuelles au titre du contrat du 7 mai 2007 ont pris fin le 8 mai 2015. Contrairement à ce que soutient la requérante, ces stipulations font par elles-mêmes obstacle à ce que le contrat en cause ait fait l’objet d’une prolongation tacite.

5. Toutefois, il résulte de l’instruction que, malgré les délais prévisionnels de la concession d’aménagement du 7 mai 2007, le projet « Val Tolosa » n’était pas réalisé avant le 8 mai 2015, date à laquelle la concession est arrivée à échéance. Néanmoins, il résulte de l’instruction que la société PCE et la commune de Plaisance-du-Touch ont poursuivi leurs échanges après cette date. En particulier, par un courrier du 20 mai 2021, adressé à la société PCE au sujet du projet « Val Tolosa », le maire de la commune de Plaisance-du-Touch a accusé réception du rapport d’activité de la société PCE en tant qu’aménageur de la ZAC des Portes de Gascogne, tout en l’informant de la nécessité de compléter ce rapport. Ainsi, le document transmis, n’était « pas de nature à renseigner pleinement la collectivité quant à l’état d’avancement de l’opération d’aménagement en question », alors que ce rapport avait vocation à être présenté devant le conseil municipal de la commune en tant qu'« assemblée délibérante de l’autorité concédante ». Le maire de la commune a, par ce même courrier, sollicité auprès de la société PCE des pièces complémentaires, à savoir « le détail exact des dépenses exposées dans le cadre de l’exécution du traité de concession, ainsi que les pièces justificatives », « le bilan des recettes perçues dans le cadre de l’exécution du traité de concession », « le bilan des opérations foncières », « le relevé des propriétés actuelles de la Société PCE » et « une présentation exhaustive des travaux réalisés ». Enfin, le maire de la commune a informé la société PCE de ce que la commune a relevé appel du jugement du tribunal administratif de Toulouse du 5 février 2021 annulant le dernier permis de construire qu’il lui avait été délivré pour la réalisation du projet d’aménagement.

6. Ainsi, le comportement de la commune de Plaisance-du-Touch postérieurement au 8 mai 2015 révèle l’existence, même non formalisée, d’une décision de poursuivre la collaboration avec la société PCE pour réaliser le projet « Val Tolosa » dans la ZAC des Portes de Gascogne. Par suite, la société PCE est recevable à saisir le juge du contrat aux fins de résiliation des relations contractuelles qui la lient avec la commune de Plaisance-du-Touch.

En ce qui concerne la tardiveté de la requête :

7. Aux termes de l’article R. 421-1 du code de justice administrative : « La juridiction ne peut être saisie que par voie de recours formé contre une décision, et ce, dans les deux mois à partir de la notification ou de la publication de la décision attaquée. / Lorsque la requête tend au paiement d’une somme d’argent, elle n’est recevable qu’auprès l’intervention de la décision prise par l’administration sur une demande préalablement formée devant elle. » Selon l’article R. 421-5 du même code : « Les délais de recours contre une décision administrative ne sont opposables qu’à la condition d’avoir été mentionnés, ainsi que les voies de recours, dans la notification de la décision. »

8. Il résulte de l’instruction que par lettre recommandée avec accusé de réception du 27 décembre 2021, la société PCE a demandé à la commune de l’indemniser des dépenses qu’elle a exposées pour l’aménagement de la ZAC des Portes de Gascogne. La commune de Plaisance-du-Touch a réceptionné ce courrier le 29 décembre 2021. Toutefois, il n’apparaît pas qu’elle aurait émis à l’attention de la demanderesse un accusé de réception dans des conditions conformes aux exigences des dispositions précitées du code des relations entre le public et l’administration. Dans ces conditions, le délai de recours contentieux n’a pas commencé à courir et la présente requête n’est pas tardive. Cette fin de non-recevoir opposée en défense doit donc être écartée.

En ce qui concerne les conclusions à fin d’annulation dirigées contre le rejet de la demande de résiliation du contrat :

9. Le juge du contrat ne peut, en principe, lorsqu’il est saisi par une partie d’un litige relatif à une mesure d’exécution d’un contrat, que rechercher si cette mesure est intervenue dans des conditions de nature à ouvrir droit à indemnité. Par exception, le juge du contrat ne peut être saisi de conclusions à fin d’annulation d’une telle mesure que, d’une part, lorsqu’elle a été prise dans le cadre d’un contrat portant sur l’exécution d’un service public conclu entre deux personnes morales de droit public ou, d’autre part, lorsqu’il s’agit de la décision par laquelle une partie résilie le contrat et que la demande tend à ce que le juge du contrat ordonne la reprise des relations contractuelles.

10. En l’espèce, par un courrier du 27 décembre 2021, la société PCE a demandé à la commune de Plaisance-du-Touch de mettre en œuvre les stipulations de l’article 13 du contrat du 7 mai 2007 afin que soit prononcée d’un commun accord la résiliation de leurs relations contractuelles. Par courrier du 25 février 2022, la commune a refusé de faire droit à cette demande. Or, cette décision constitue une mesure d’exécution du contrat qui lie la commune à la société PCE et ne peut, dès lors, être déférée au juge du contrat pour qu’il en prononce l’annulation. Par suite, la société requérante n’est pas recevable à demander l’annulation de la décision de la commune de Plaisance-du-Touch du 25 février 2022 portant refus de résiliation de leurs relations contractuelles.

En ce qui concerne les conclusions à fin d’annulation dirigées contre le rejet de la demande d’indemnisation :

11. Il résulte des dispositions de l’article R. 421-1 précité du code de justice administrative que, lorsque le juge est saisi d’un contentieux indemnitaire, l’objet de la demande n’est pas l’annulation de la décision de rejet de la réclamation préalable présentée à la personne publique mise en cause, laquelle n’est intervenue que pour lier le contentieux, mais la condamnation du défendeur à indemniser le demandeur. Il suit de là que les conclusions de la requête tendant à l’annulation de la décision du 25 février 2022 par laquelle la commune de Plaisance-du-Touch a refusé d’indemniser la société PCE des dommages qu’elle estime avoir subis sont dénuées de portée et doivent être rejetées.

En ce qui concerne les conclusions à fin d’indemnisation :

12. La commune de Plaisance-du-Touch fait valoir que la société PCE n’est pas recevable à présenter un recours tendant à l’indemnisation du même chef de préjudice que celui qu’elle invoque dans une requête antérieure, enregistrée au tribunal administratif de Toulouse sous le n° 2202208. Toutefois, aucune décision juridictionnelle n’est intervenue à ce jour pour résoudre le litige relatif à cette précédente requête, qui par ailleurs concerne d’autres fondements et d’autres parties au procès. La société PCE n’a pas été indemnisée des chefs de préjudice du présent litige, ce qui n’est pas sérieusement discuté. Dès lors, la société PCE est recevable, dans la présente requête, à présenter des conclusions indemnitaires en tant que concessionnaire aménageur de la ZAC des « Portes de Gascogne ». Par suite, la fin de non-recevoir opposée en défense à ces conclusions indemnitaires ne peut être accueillie.

Sur les conclusions reconventionnelles en nullité du contrat présentées par la commune :

13. Il résulte de ses écritures que la commune de Plaisance-du-Touch entend se prévaloir de l’illicéité de l’article 13 du contrat du 7 mai 2007 et demande que le juge du contrat déclare cette clause de résiliation unilatérale nulle.

14. Les parties à un contrat administratif peuvent saisir le juge d’un recours de plein contentieux contestant la validité du contrat qui les lie. Il appartient alors au juge, lorsqu’il constate l’existence d’irrégularités, d’en apprécier l’importance et les conséquences, après avoir vérifié que les irrégularités dont se prévalent les parties sont de celles qu’elles peuvent, eu égard à l’exigence de loyauté des relations contractuelles, invoquer devant lui. Il lui revient, après avoir pris en considération la nature de l’illégalité commise et en tenant compte de l’objectif de stabilité des relations contractuelles, soit de décider que la poursuite de l’exécution du contrat est possible, éventuellement sous réserve de mesures de régularisation prises par la personne publique ou convenues entre les parties, soit de prononcer le cas échéant avec un effet différé, après avoir vérifié que sa décision ne portera pas une atteinte excessive à l’intérêt général, la résiliation du contrat ou, en raison seulement d’une irrégularité invoquée par une partie ou relevée d’office par lui, tenant au caractère illicite du contenu du contrat ou à un vice d’une particulière gravité relatif notamment aux conditions dans lesquelles les parties ont donné leur consentement, son annulation. Cette action est ouverte aux parties au contrat pendant toute la durée d’exécution de celui-ci.

15. Il résulte de ce qui précède que le juge du contrat ne peut faire droit aux conclusions d’une partie au contrat dirigées contre la validité de ce contrat ou de certaines de ses clauses qu’à la condition que cette demande n’intervienne pas en méconnaissance de l’exigence de loyauté des relations contractuelles.

16. Or, en l’espèce, la commune de Plaisance-du-Touch, qui a librement décidé de conclure le contrat de concession d’aménagement du 7 mai 2007 et, au-delà du 8 mai 2015, de poursuivre une collaboration de fait avec la société PCE portant sur la réalisation du programme de la ZAC des Portes de Gascogne, ne saurait sans méconnaître l’exigence de loyauté des relations contractuelles invoquer l’illicéité du contrat du 7 mai 2007 pour demander au juge de le déclarer nul et donc d’en écarter l’application au présent litige. Par suite, cette demande reconventionnelle présentée par la commune de Plaisance-du-Touch doit être rejetée.

Sur les conclusions tendant à ce que le juge du contrat prononce la résiliation des relations contractuelles :

17. Aux termes de l’article 3.1 de la concession du 7 mai 2007 : « D’une façon générale, l’Aménageur devra procéder aux opérations foncières nécessitées par l’aménagement de la ZAC des Portes de Gascogne et, selon les besoins du programme des constructions ou des Travaux et Equipements, acquérir éventuellement les terrains localisés dans la ZAC. Il devra aussi, si besoin, administrer la vente des terrains équipés ou non, les céder, les concéder ou les louer à leurs différents utilisateurs et convenir des conventions de participation avec les propriétaires de terrains situés dans le périmètre de la ZAC. » Aux termes de l’article 4.1 de ce contrat : « L’Aménageur a, à sa charge, l’ensemble des équipements et travaux de la ZAC des Portes de Gascogne () / Le SIDEXE et le Conseil Général de la Haute-Garonne notamment sont convenus de la réalisation de la RD 924 initialement prévue et financée en 2x1 voie. / La taille du programme envisagé sur la ZAC des Portes de Gascogne nécessite le doublement de la 2x2 voies de la RD 924 entre la RN 124 déviée, la réalisation du rond-point sud-est et la réalisation du demi-échangeur reliant la RD 924 et la RN 124 complétant ainsi le demi-échangeur d’ores et déjà prévu. L’Aménageur devra donc s’assurer du doublement de cette partie de la RD 924 et négocier les termes et conditions de tels travaux avec le Conseil Général de la Haute-Garonne, l’Aménageur en ayant la charge financière ». Aux termes de l’article 4.2 de cette concession : « L’Aménageur devra s’assurer de la réalisation des Travaux et Equipements et de leur parfait achèvement dans les délais prévus. / Il lui appartient d’établir ou de faire établir sous son contrôle le calendrier d’exécution des divers Travaux et Equipements dont il aura la maîtrise d’ouvrage et de s’assurer que le calendrier soit respecté. / Il est expressément convenu que l’Aménageur aura le rôle de maître d’ouvrage. En conséquence, il est précisé que la mission de l’Aménageur ne constitue pas, même partiellement, une mission de maître d’œuvre, et que cette dernière sera assurée par des bureaux d’études spécialisés qui en assumeront toutes les attributions et responsabilités. » Aux termes de l’article 4.3 de cette concession : « Jusqu’à la remise des ouvrages réalisés, ceux-ci seront entretenus en bon état par les soins de l’Aménageur et les dépenses correspondantes prises en compte au bilan de l’opération d’aménagement. » En vertu de l’article 6 du contrat, la société PCE s’est engagée à informer le SIDEXE, à sa demande, sur l’état d’avancement de ses missions et, par ailleurs, s’est chargée de la communication avec les propriétaires et riverains concernés quant au type et à la durée des travaux. Enfin, aux termes de l’article 7 de la concession : « Outre les différents engagements souscrits au titre des présentes, le SIDEXE s’engage à fournir à l’Aménageur toute documentation et information en sa possession nécessaire à la réalisation de ses missions. / Il s’engage ainsi à valider tous les documents fournis par l’Aménageur sous réserve que ces derniers ne soient pas en contradiction avec les documents d’urbanisme applicables et les présentes, et à apporter son concours dans le cadre des différentes autorisations à obtenir du Conseil général et notamment pour le déclassement de la portion de voirie définie à l’article 4.1 ci-avant conformément au planning prévisionnel de l’opération visé à l’article 8 ci-après. / Le Concédant s’engage plus généralement à aider l’Aménageur dans le cadre de ses relations avec les entités publiques concernées. »

18. Aux termes de l’article 13.1.1 de la concession du 7 mai 2007 : « Les présentes pourront être résiliées de plein droit à la demande de l’Aménageur dans les cas suivants : / – dans l’hypothèse d’une modification au sens de l’article 2 des Travaux et Equipements ou du programme de construction par le SIDEXE dans le cadre de l’approbation du dossier de résiliation sans l’accord préalable de l’Aménageur qui entrainerait un déséquilibre du budget prévisionnel de la ZAC devant être établi conformément à l’article 9 ci-avant, / absence d’obtention par les constructeurs du secteur 1AUfa de leur permis de construire autorisant la construction du Pôle Multifonctionnel purgé de tous recours et de retrait de l’autorisation d’exploiter de la CDEC/CNEC purgée de tous recours au plus tard dans un délai de deux (2) ans à compter des présentes, / et / absence de la DROC du Pôle Multifonctionnel au plus tard dans les 3 ans à compter des présentes. / En cas de survenance de l’un des évènements ci-avant, le Concédant et l’Aménageur se réuniront afin de déterminer les suites à donner à la présente Concession. A défaut d’accord dans un délai de 60 jours, les présentes pourront être résiliées de plein droit sans indemnisation et sans autre formalité que l’envoi par l’Aménageur d’un courrier recommandé avec accusé de réception au SIDEXE. » Aux termes de l’article 13.1.2 : « La présente Concession pourra par ailleurs être résiliée à la demande du SIDEXE en cas de manquement avéré de l’Aménageur dans le cadre de l’exécution de ses missions au titre des présentes et ce malgré l’envoi par le SIDEXE à l’Aménageur d’une mise en demeure de 60 jours indiquant l’objet du manquement demeurée sans effets ». Aux termes de l’article 13.1.3 : « Les présentes pourront enfin être résiliées de plein droit et sans formalités autre que l’envoi par l’Aménageur d’un courrier recommandé avec accusé de réception au SIDEXE en cas d’annulation de la décision de création ou de réalisation de la ZAC ou d’annulation du permis de construire du Pôle Multifonctionnel ».

19. En premier lieu, la société PCE sollicite la résiliation des relations contractuelles qui la lient à la commune de Plaisance-du-Touch sur le fondement de l’article 13.1.3 de la concession du 7 mai 2007.

20. Le cocontractant lié à une personne publique par un contrat administratif est tenu d’en assurer l’exécution, sauf en cas de force majeure, et ne peut notamment pas se prévaloir des manquements ou défaillances de l’administration pour se soustraire à ses propres obligations contractuelles ou prendre l’initiative de résilier unilatéralement le contrat. Il est toutefois loisible aux parties de prévoir dans un contrat qui n’a pas pour objet l’exécution même du service public les conditions auxquelles le cocontractant de la personne publique peut résilier le contrat en cas de méconnaissance par cette dernière de ses obligations contractuelles. Cependant, le cocontractant ne peut procéder à la résiliation sans avoir mis à même, au préalable, la personne publique de s’opposer à la rupture des relations contractuelles pour un motif d’intérêt général, tiré notamment des exigences du service public. Lorsqu’un motif d’intérêt général lui est opposé, le cocontractant doit poursuivre l’exécution du contrat. Un manquement de sa part à cette obligation est de nature à entraîner la résiliation du contrat à ses torts exclusifs. Il est toutefois loisible au cocontractant de contester devant le juge le motif d’intérêt général qui lui est opposé afin d’obtenir la résiliation du contrat.

21. En défense, la commune de Plaisance-du-Touch fait valoir que la concession d’aménagement du 7 mai 2007 avait pour objet de confier à la société PCE l’exécution même d’une mission de service public, ce qui ferait obstacle à l’application de la clause de résiliation prévue à l’article 13.1.3 de la concession.

22. Il résulte de ce qui précède, et en particulier des stipulations citées au point 17 du présent jugement, que la concession du 7 mai 2007 sur le fondement duquel perdurent les relations contractuelles entre la société PCE et la commune de Plaisance-du-Touch avait pour objet de transférer à la société PCE la maîtrise d’ouvrage du projet d’aménagement de la ZAC des Portes de Gascogne. Or, un contrat conclut entre une personne publique et une personne privée en vue de réaliser une opération d’aménagement porte sur l’exécution même d’une mission de service public. Par suite, la société PCE n’est pas fondée à demander au juge du contrat de faire application des stipulations de l’article 13.1.3 de la concession du 7 mai 2007 et de prononcer la résiliation des relations contractuelles.

23. En deuxième lieu, la société PCE demande au juge du contrat de prononcer la résiliation des relations contractuelles au motif que le comportement de la commune de Plaisance-du-Touch aurait modifié les conditions essentielles du marché. Toutefois, la requérante ne démontre pas que la commune de Plaisance-du-Touch aurait présenté des demandes de modifications des termes du contrat au point d’en réformer les conditions essentielles. Par suite, ce moyen ne peut qu’être écarté.

24. En dernier lieu, la société PCE demande au juge du contrat de prononcer la résiliation des relations contractuelles au motif que la commune de Plaisance-du-Touch est dans l’impossibilité de satisfaire ses engagements.

25. Aux termes de l’article L. 600-12 du code de l’urbanisme : « Sous réserve de l’application des articles L. 600-12-1 et L. 442-14, l’annulation ou la déclaration d’illégalité d’un schéma de cohérence territoriale, d’un plan local d’urbanisme, d’un document d’urbanisme en tenant lieu ou d’une carte communale a pour effet de remettre en vigueur le schéma de cohérence territoriale, le plan local d’urbanisme, le document d’urbanisme en tenant lieu ou la carte communale immédiatement antérieur. »

26. Il résulte des stipulations citées aux points 17 et 18 du présent jugement que la réalisation de l’opération d’aménagement de la ZAC des Portes de Gascogne concerne la société PCE, la commune de Plaisance-du-Touch et le département de la Haute-Garonne. La société PCE est chargée de la maîtrise d’ouvrage du centre commercial et de loisirs. Le département et la commune sont chargés d’accomplir les opérations nécessaires à assurer la desserte routière du projet, en particulier le doublement de la portion de la route départementale (RD) 924 y attenante. Cependant, aux termes du contrat de concession d’aménagement du 7 mai 2007 sur le fondement duquel perdurent les relations contractuelles entre la société PCE et la commune de Plaisance-du-Touch, cette dernière est seulement tenue de ne pas faire elle-même obstacle à la réalisation des opérations et d’aider la société PCE dans ses rapports avec les autres entités publiques concernées par le projet « Val Tolosa ».

27. S’agissant tout particulièrement de la mise en œuvre du projet d’aménagement de la ZAC des Portes de Gascogne, il résulte de l’instruction qu’un premier permis de construire a été délivré à la société PCE par arrêté du maire de la commune du 10 septembre 2009. Cet arrêté a cependant été annulé par un arrêt du 14 juin 2016 de la cour administrative d’appel de Bordeaux au motif notamment de l’insuffisante desserte routière du projet à la date de délivrance du permis de construire pour répondre au trafic que devrait générer la réalisation du complexe commercial et de loisirs sur le plateau de la Ménude. Par décisions nos 402326, 402429 du 28 décembre 2017, le Conseil d’Etat a rejeté le pourvoi en cassation introduit contre cet arrêt. Ensuite, par arrêté du 5 août 2016, le maire de Plaisance-du-Touch a délivré à la société un nouveau permis de construire. Ce nouveau permis a également été annulé par un jugement du 5 février 2021 du tribunal administratif de Toulouse, au motif que la desserte routière du projet demeurait insuffisante à la date de l’arrêté contesté, qui a été, en dernier lieu, confirmé par une décision n° 466055 du 6 décembre 2023 du Conseil d’Etat. Ainsi il est constant qu’aucun nouvel arrêté portant permis de construire n’a été délivré depuis lors par le maire de la commune de Plaisance-du-Touch.

28. Par ailleurs, il résulte des termes du jugement du 5 février 2021 du tribunal administratif de Toulouse que le permis de construire du 5 août 2016 a été annulé au motif qu’il a été pris sur le fondement d’un plan local d’urbanisme (PLU) lui-même entaché d’illégalité au motif que les auteurs du PLU avaient commis une erreur manifeste d’appréciation en classant les parcelles concernées en zone constructible alors que les voies ouvertes au public dans cette zone ou à sa périphérie immédiate n’avaient pas une capacité suffisante pour desservir les constructions futures. La déclaration d’illégalité de ce zonage a eu pour effet de remettre en vigueur le PLU immédiatement antérieur en application de l’article L. 600-12 du code de l’urbanisme. Or, ainsi que l’a constaté la cour administrative d’appel de Toulouse dans son arrêt du 25 mai 2022, la majeure partie des parcelles d’implantation du projet autorisé est désormais située dans un secteur qui n’est pas ouvert à l’urbanisation. Dès lors, l’assiette du projet de complexe commercial et de loisirs de la société PCE se situe à présent dans une zone impropre à une telle urbanisation.

29. Enfin, il est constant que les travaux de doublement envisagé de la portion concernée de la RD 924 n’ont pas été réalisés, en l’absence des dérogations prévues au 4° de l’article L. 411-2 du code de l’environnement pour ce faire. Aussi, les travaux de doublement de la RD 924 nécessaires à la desserte du futur complexe et indispensables à la viabilité du projet d’aménagement n’ont, à ce jour, pas été réalisés.

30. Il est ainsi établi que le projet de la ZAC des Portes de Gascogne n’a pas été réalisé alors, en outre, qu’aucune reprise de l’opération ne semble être envisagée. Toutefois, il ne résulte pas de l’instruction que l’impasse dans laquelle se trouve le projet « Val Tolosa » aurait son origine dans une méconnaissance par la commune de la législation ou de la réglementation lorsqu’elle a décidé de s’engager avec la société PCE. Par ailleurs, il ne résulte pas davantage de l’instruction que cette circonstance serait le résultat d’une méconnaissance par la commune de Plaisance-du-Touch de ses propres obligations contractuelles envers la société PCE telles que formulées par le contrat du 7 mai 2007.

31. Il résulte de tout ce qui précède que les conclusions de la société PCE tendant à ce que le juge du contrat prononce la résiliation des relations contractuelles la liant avec la commune de Plaisance-du-Touch ne peuvent qu’être rejetées.

Sur les conclusions à fin d’indemnisation de la société PCE :

32. En premier lieu, aux termes de l’article 14 du contrat du 7 mai 2007 : " Dans l’hypothèse d’une résiliation ou du rachat de la présent[e] Concession conformément à l’article 13 ci-avant, le SIDEXE sera automatiquement subrogé de plein droit dans les droits et obligations de l’Aménageur à compter de la date de versement des sommes visées ci-après. / Dans tous les cas de résiliation ou de rachat, le SIDEXE devra rembourser à l’Aménageur tous les coûts engagés déduction faite de toute recette perçue par l’Aménageur, sans préjudice du droit pour le SIDEXE de demander des dommages et intérêts en cas de résiliation des présentes dans le cas visé au 13.1.2. / () / Dans l’hypothèse d’une résiliation conformément aux articles 13.1.1 et 13.1.3 ci-avant ou du rachat de la présente Concession conformément à l’article 13.2 ci-avant, le SIDEXE s’engage enfin à indemniser l’Aménageur contre tout préjudice ou recours intenté contre ce dernier par ses cocontractants, tout propriétaire de la ZAC des Portes de Gascogne et plus généralement tout tiers du fait du rachat ou de la résiliation de la Concession. "

33. Les conclusions tendant à la résiliation des relations contractuelles entre la société PCE et la commune de Plaisance-du-Touch ayant été rejetées, la requérante n’est pas fondée à demander l’application des stipulations de l’article 14 précité du contrat du 7 mai 2007.

34. En deuxième lieu, il ne résulte pas de l’instruction que la commune de Plaisance-du-Touch aurait illégalement refusé de résilier les relations contractuelles la liant à la société PCE. Cette dernière n’est donc pas fondée à demander une indemnisation tirée de ce chef de préjudice.

35. En dernier lieu, et dès lors que les parties demeurent liées par de relations contractuelles, la société PCE n’est pas fondée à demander l’indemnisation des coûts qu’elle a exposés sur le fondement du régime quasi-contractuel de la théorie de l’enrichissement sans cause.

36. Il résulte de ce qui précède que les conclusions de la requérante tendant à ce que la commune de Plaisance-du-Touch soit condamnée à l’indemniser du préjudice financier qu’elle estime avoir subi doivent être rejetées.

Sur les conclusions tendant à l’application de dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative :

37. La commune de Plaisance-du-Touch n’étant pas la partie perdante dans la présente affaire, il n’y a pas lieu de faire droit à la demande de la société PCE tendant à ce qu’une somme d’argent soit mise à sa charge sur le fondement de l’article L. 761-1 du code de justice administrative. En revanche, il y a lieu, dans les circonstances de l’espèce, de mettre à la charge de la société PCE la somme de 1 500 euros à verser à la commune de Plaisance-du-Touch sur le fondement de ces dispositions.

D E C I D E :

Article 1er : La requête de la société PCE est rejetée.

Article 2 : La société PCE versera à la commune de Plaisance-du-Touch la somme de 1 500 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Article 3 : Le présent jugement sera notifié à la société PCE et à la commune de Plaisance-du-Touch.

Délibéré après l’audience du 16 janvier 2025, à laquelle siégeaient :

M. Clen, président,

M. Quessette, premier conseiller,

M^me Lejeune, conseillère,

Rendu public par mise à disposition au greffe le 30 janvier 2025.

La rapporteure,

A. LEJEUNE

Le président,

H. CLEN

La greffière,

F. LE GUIELLAN

La République mande et ordonne au préfet de la Haute-Garonne en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun, contre les parties privées, de pourvoir à l’exécution de la présente décision.

Pour expédition conforme,

La greffière en chef,