Vu la procédure suivante :

Par une requête et des mémoires enregistrés le 18 avril 2025, le 10 septembre 2025, la société Reden Investments France, représentée par M^e Elfassi, demande au tribunal :

1°) d’annuler l’arrêté du 18 février 2025 par lequel le préfet de Tarn-et-Garonne a refusé de lui délivrer un permis de construire un parc agrivoltaïque sur le territoire de la commune de Montaigu-de-Quercy ;

2°) d’enjoindre au préfet de Tarn-et-Garonne de reprendre l’instruction de son dossier dans un délai de deux mois à compter de la notification du jugement ;

3°) de mettre à la charge de l’Etat une somme de 2 000 euros sur le fondement de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

- le préfet n’a pas procédé à l’instruction de la demande de permis de construire, et a entaché son refus de vices de procédure ;

- l’arrêté est insuffisamment motivé ;

- le préfet n’était pas tenu par l’avis conforme défavorable de la commission départementale de préservation des espaces naturels, agricoles et forestiers (CDPENAF) en raison de l’illégalité de celui-ci, qui résulte de la méconnaissance des dispositions de l’article L. 314-36 du code de l’énergie, dès lors qu’elle a ajouté des conditions à la loi et que l’installation doit être qualifiée d’agrivoltaïque ;

- l’arrêté est entaché d’une erreur d’appréciation quant à la qualification de l’installation, qui est une installation agrivoltaïque au sens de l’article L. 314-36 du code de l’énergie ;

- l’arrêté méconnaît les dispositions de l’article L. 111-27 du code de l’urbanisme dès lors que, s’agissant d’une installation agrivoltaïque, elle est nécessaire à l’exploitation agricole qui peut être autorisée en zone naturelle au sens de ces dispositions.

Par des mémoires en défense, enregistrés les 17 juillet 2025 et 30 septembre 2025 le préfet de Tarn-et-Garonne, conclut au rejet de la requête.

Il soutient que :

- il se trouve en situation de compétence liée au regard de l’avis défavorable de la CDPENAF ;

- la CDPENAF aurait pu fonder légalement son avis sur le motif tiré de ce que, apprécié au regard du taux de rendement et du taux de charge, le caractère significatif de l’activité agricole n’est pas établi ;

- aucun de autres moyens de la requête n’est fondé.

Par ordonnance du 14 octobre 2025, la clôture de l’instruction a été fixée, en dernier lieu, au 31 octobre 2025.

Un mémoire présenté pour la société Reden Investments France a été enregistré le 29 octobre 2025 et n’a pas été communiqué.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- le code de l’énergie ;

- le code de l’urbanisme ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience.

Ont été entendus au cours de l’audience publique :

- le rapport de M^me Lequeux, rapporteure,

- les conclusions de M^me Lucas, rapporteure publique,

- et les observations de M^e Maestlé substituant M^e Elfassi, représentant la société requérante.

Une note en délibéré présentée par la société Reden Investment France a été enregistrée le 27 janvier 2026 et n’a pas été communiquée.

Considérant ce qui suit :

1. La société Reden Investments France a déposé le 28 août 2024 un dossier de permis de construire pour la réalisation d’une centrale photovoltaïque sur les parcelles cadastrées sous les n°s G1, G2, G3, G4, G5, G10, G11, G275, P247, P248 et P260, d’une surface totale de plus de 19 hectares situées au lieu-dit Contresti, sur le territoire de la commune de Montaigu-de-Quercy (Tarn-et-Garonne), propriété de M. B… et données à bail à M. A…, exploitant agricole, dans le cadre d’une co-activité d’élevage ovin. La ferme solaire d’une surface clôturée de 13,6 hectares doit accueillir 16 560 panneaux mono-pieux d’une hauteur minimale d’un mètre dix et d’une puissance totale de 9.8 MWc. Par arrêté du 18 février 2025, le préfet de Tarn-et-Garonne a refusé de délivrer le permis de construire sollicité.

Sur les conclusions à fin d’annulation :

2. D’une part, aux termes de l’article L. 111-27 du code de l’urbanisme : « Sont considérées comme nécessaires à l’exploitation agricole, pour l’application des articles L. 111-4, L. 151-11 et L. 161-4 du présent code, les installations agrivoltaïques au sens de l’article L. 314-36 du code de l’énergie ». Aux termes de l’article L. 111-31 du même code : « Les ouvrages de production d’électricité à partir de l’énergie solaire mentionnés aux articles L. 111-27 à L. 111-29 implantés sur les sols des espaces naturels, agricoles et forestiers sont autorisés sur avis conforme de la commission départementale de la préservation des espaces naturels, agricoles et forestiers prévue à l’article L. 112-1-1 du code rural et de la pêche maritime, à l’exception des ouvrages mentionnés au deuxième alinéa de l’article L. 111-29 du présent code, qui font l’objet d’un avis simple. Cet avis vaut pour toutes les procédures administratives nécessaires aux projets d’installations agrivoltaïques au sens de l’article L. 314-36 du code de l’énergie. Avant de rendre son avis, la commission départementale de préservation des espaces naturels, agricoles et forestiers prévu à l’article L. 112-1-1 du code rural et de la pêche maritime auditionne le pétitionnaire ».

3. Aux termes de l’article L. 100-4 du code de l’énergie : « I.- Pour répondre à l’urgence écologique et climatique, la politique énergétique nationale a pour objectifs : (…) / 4° quater D’encourager la production d’électricité issue d’installations agrivoltaïques, au sens de l’article L. 314-36, en conciliant cette production avec l’activité agricole, en gardant la priorité donnée à la production alimentaire et en s’assurant de l’absence d’effets négatifs sur le foncier et les prix agricoles ». Selon l’article L. 314-36 de ce code : « I.- Une installation agrivoltaïque est une installation de production d’électricité utilisant l’énergie radiative du soleil et dont les modules sont situés sur une parcelle agricole où ils contribuent durablement à l’installation, au maintien ou au développement d’une production agricole. / II.- Est considérée comme agrivoltaïque une installation qui apporte directement à la parcelle agricole au moins l’un des services suivants, en garantissant à un agriculteur actif ou à une exploitation agricole à vocation pédagogique gérée par un établissement relevant du titre Ier du livre VIII du code rural et de la pêche maritime une production agricole significative et un revenu durable en étant issu : / 1° L’amélioration du potentiel et de l’impact agronomiques ; / 2° L’adaptation au changement climatique ; / 3° La protection contre les aléas ; / 4° L’amélioration du bien-être animal. / III.- Ne peut pas être considérée comme agrivoltaïque une installation qui porte une atteinte substantielle à l’un des services mentionnés aux 1° à 4° du II ou une atteinte limitée à deux de ces services. / IV.- Ne peut pas être considérée comme agrivoltaïque une installation qui présente au moins l’une des caractéristiques suivantes : / 1° Elle ne permet pas à la production agricole d’être l’activité principale de la parcelle agricole ; / 2° Elle n’est pas réversible. / V.- Un décret en Conseil d’Etat détermine les modalités d’application du présent article. Il précise les services mentionnés aux 1° à 4° du II ainsi qu’une méthodologie définissant la production agricole significative et le revenu durable en étant issu. Le fait pour la production agricole d’être considérée comme l’activité principale mentionnée au 1° du IV peut s’apprécier au regard du volume de production, du niveau de revenu ou de l’emprise au sol. Il détermine par ailleurs les conditions de déploiement et d’encadrement de l’agrivoltaïsme, en s’appuyant sur le strict respect des règles qui régissent le marché du foncier agricole, notamment le statut du fermage et la mission des sociétés d’aménagement foncier et d’établissement rural, la politique de renouvellement des générations et le maintien du potentiel agronomique actuel et futur des sols concernés. Ce décret prévoit, enfin, les modalités de suivi et de contrôle des installations ainsi que les sanctions en cas de manquement ».

4. Aux termes de l’article R. 314-114 du code de l’urbanisme, « I. Pour l’ensemble des installations agrivoltaïques hors élevage, la production agricole est considérée comme significative, au sens du II de l’article L. 314-36, si la moyenne du rendement par hectare observé sur la parcelle mentionnée à l’article R. 314-108 est supérieure à 90 % de la moyenne du rendement par hectare observé sur une zone témoin ou un référentiel en faisant office. (…) / ». Aux termes de l’article R. 314-116 du même code : « (…) / Pour les installations agrivoltaïques sur élevage, le caractère significatif de l’activité agricole peut être notamment apprécié au regard du volume de biomasse fourragère, du taux de chargement ou encore du taux de productivité numérique ». Aux termes de l’article R.314-117 du code de l’énergie : « Le revenu issu de la production agricole est considéré comme durable lorsque la moyenne des revenus issus de la vente des productions végétales et animales de l’exploitation agricole après l’implantation de l’installation agrivoltaïque n’est pas inférieure à la moyenne des revenus issus de la vente des productions végétales et animales de l’exploitation agricole avant l’implantation de l’installation agrivoltaïque, en tenant compte de l’évolution de la situation économique générale et de l’exploitation, selon des modalités définies par arrêté. Une diminution plus importante peut être acceptée par le préfet du département, en raison d’événements imprévisibles et sur demande dument justifiée. /Dans le cas de l’installation d’un nouvel agriculteur, le revenu est considéré comme durable par comparaison avec les résultats observés pour d’autres exploitations du même type localement ».

5. D’autre part, une décision rejetant une demande d’autorisation d’urbanisme pour plusieurs motifs ne peut être annulée par le juge de l’excès de pouvoir à raison de son illégalité interne, réserve faite du détournement de pouvoir, que si chacun des motifs qui pourraient suffire à la justifier sont entachés d’illégalité. En outre, en application de l’article L. 600-4-1 du code de l’urbanisme, le tribunal administratif saisi doit, lorsqu’il annule une telle décision de refus, se prononcer sur l’ensemble des moyens de la demande qu’il estime susceptibles de fonder cette annulation, qu’ils portent d’ailleurs sur la légalité externe ou sur la légalité interne de la décision. En revanche, lorsqu’il juge que l’un ou certains seulement des motifs de la décision de refus en litige sont de nature à la justifier légalement, le tribunal administratif peut rejeter la demande tendant à son annulation sans être tenu de se prononcer sur les moyens de cette demande qui ne se rapportent pas à la légalité de ces motifs de refus.

6. Lorsque la délivrance d’une autorisation administrative est subordonnée à l’accord préalable d’une autre autorité, le refus d’un tel accord, qui s’impose à l’autorité compétente pour statuer sur la demande d’autorisation, ne constitue pas une décision susceptible de recours, des moyens tirés de sa régularité et de son bien-fondé peuvent, quel que soit le sens de la décision prise par l’autorité compétente pour statuer sur la demande d’autorisation, être invoqués devant le juge saisi de cette décision.

7. Il ressort des pièces du dossier que le projet de la société requérante a été soumis pour avis à la commission départementale de préservation des espaces naturels, agricoles et forestiers, conformément aux dispositions de l’article L. 111-31 du code de l’urbanisme rappelées au point 2 du présent jugement, laquelle s’est prononcée le 13 décembre 2024.

8. Aux termes de son avis défavorable, la commission départementale de préservation des espaces naturels, agricoles et forestiers (CDPENAF) a estimé que le projet n’était pas compatible avec l’organisation fonctionnelle de la ferme de l’exploitant en termes d’entretien et de surveillance, que la pérennité de l’activité n’était pas assurée, et que la production agricole n’était pas significative. Pour ce dernier motif, la commission a estimé que l’apport de vingt brebis supplémentaires au cheptel de M. A… ne compensait pas la perte de production de 20 hectares de terres irrigables en termes de richesse créée. Ce faisant, la commission s’est fondée sur des critères prévus pour l’appréciation du caractère durable du revenu issu de la production agricole de la nouvelle activité au regard de l’ancienne et a dès lors commis une erreur de droit.

9. Toutefois, le préfet fait valoir en défense que la production agricole prévue sur l’exploitation n’est pas significative au sens des dispositions précitées au regard tant de la production de biomasse fourragère que du taux de chargement. Il doit ainsi être regardé comme ayant sollicité une substitution de motif sur le fondement des dispositions de l’article R. 314-116 du code de l’énergie précité.

10. En l’espèce, la réalisation du projet dotera l’exploitant d’une surface dédiée au pâturage de 12,5 hectares supplémentaires pour un cheptel augmenté de vingt brebis, soit soixante brebis au total. Ainsi, la production envisagée de matière sèche par hectare sera portée à 2,5 tonnes par hectare, soit une quantité située dans une moyenne basse entre les productions départementales des prairies peu productives, estimées à 1,7 tonnes par hectare, et celles des prairies semées depuis de six ans, dont la requérante indique qu’elles seraient de 3,82 tonnes par hectare. De plus, le taux de chargement, qui est le rapport entre le nombre d’animaux exprimé en unité de gros bétail (UGB) et la surface extérieure utile accessible aux animaux dans le cadre de l’exploitation, passera, ainsi que la société requérante en convient, de 0,48 UGB par hectare à 0,36 UGB par hectare. Il en résulte ainsi que le taux de chargement, qui diminue avec la réalisation du projet, est faible, atteignant par ailleurs un seuil dans le cadre des aides susceptibles d’être accordées aux exploitants en-deçà duquel aucune aide n’est accordée. La circonstance que l’exploitation devrait dans un délai qui n’est pas indiqué, et qui ne ressort pas du dossier de demande, encore augmenter son cheptel afin de revenir à son taux de chargement avant la réalisation du projet est, en l’espèce, hypothétique et n’est pas de nature à remettre en cause les éléments précités. Dans ces conditions, il résulte de l’instruction que ni la production de biomasse fourragère, ni le taux de chargement ne permettent de considérer la production agricole comme significative au sens des dispositions de l’article R. 314-116 du code de l’énergie et la CDPENAF aurait pu, pour ce seul motif, qui ressortait des pièces du dossier de demande, émettre un avis défavorable sur le projet de la société requérante au motif que son installation n’est pas agrivoltaïque dès lors qu’elle ne garantit pas à l’exploitant une activité agricole significative. Ce motif, suffisait à lui seul à fonder l’avis défavorable de la CDPENAF.

11. Il résulte de ce qui précède que, l’avis de la CDPENAF n’étant pas illégal, le préfet de Tarn-et-Garonne était en situation de compétence liée pour refuser le permis de construire en litige. Il s’ensuit que les moyens tirés de l’insuffisance de motivation de l’arrêté en litige, les vices de procédure invoqués et les moyens d’erreur d’appréciation du préfet sur la qualification d’installation agrivoltaïque du projet et de la méconnaissance de l’article L.111-27 du code de l’urbanisme doivent être écartés comme étant inopérants.

12. Il résulte de tout ce qui précède, que les conclusions de la société Reden Investments France, tendant à l’annulation de l’arrêté de refus de permis de construire du 18 février 2025 du préfet de Tarn-et-Garonne doivent être rejetées, ainsi que, par voie de conséquence, ses conclusions à fin d’injonction et celles présentées sur le fondement de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

D E C I D E :

Article 1er : La requête de la société Reden Investments France est rejetée.

Article 2 : Le présent jugement sera notifié à la société Reden Investments France, à la ministre de la transition écologique, de la biodiversité et des négociations internationales sur le climat et au ministre de l’économie, des finances et de la souveraineté industrielle, énergétique et numérique.

Copie en sera adressée au préfet de Tarn-et-Garonne.

Délibéré après l’audience du 22 janvier 2026, à laquelle siégeaient :

M. Grimaud, président,

M^me Lequeux, première conseillère,

M^me Méreau, conseillère,

Rendu public par mise à disposition au greffe le 16 février 2026.

La rapporteure,

A. LEQUEUX

Le président,

P. GRIMAUD

La greffière,

M.-E. LATIF

La République mande et ordonne à la ministre de la transition écologique, de la biodiversité et des négociations internationales sur le climat et au ministre de l’économie, des finances et de la souveraineté industrielle, énergétique et numérique, en ce qui les concerne, ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l’exécution de la présente décision.

Pour expédition conforme :

La greffière en chef,