Vu la procédure suivante :

Par une requête et un mémoire, enregistrés le 8 octobre 2023 et le 26 mai 2025, M. A… B… demande au tribunal :

1°) d’annuler la décision implicite née le 28 juillet 2023 par laquelle l’institut de recherche en informatique et en automatique (INRIA) a refusé de lui communiquer les factures, les bons de commandes et virements liés au projet StopCovid/TousAntiCovid ;

2°) d’enjoindre à l’INRIA de faire droit à sa demande de communication, dans un délai d’un mois à compter de la notification du jugement à intervenir, sous astreinte de 100 euros par jour de retard.

Il soutient que :

- sa requête est recevable ;

- la décision attaquée méconnaît le droit à la communication des documents administratifs tel qu’il est prévu par les dispositions de l’article L. 311-1 du code des relations entre le public et l’administration.

Par un mémoire en défense enregistré le 7 février 2025, l’institut de recherche en informatique et en automatique conclut au rejet de la requête, et à titre subsidiaire, demande au tribunal de fixer un calendrier de communication compatible avec la continuité du service public, et à ce que soit mis à la charge du requérant une somme de 100 euros en application de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Il soutient que:

- la requête est tardive et par suite irrecevable ;

- le ministère de la solidarité et de la santé a communiqué les bons de commandes relatifs au marché qu’il a conclus avec l’INRIA, dont le montant total correspond au cout total du projet concerné ; ainsi les documents demandés par le requérant ne lui apporterait pas plus d’informations ; les factures et bons de commande dont la communication est demandée contiennent des éléments révélant la stratégie commerciale des entreprises qui doivent être occultés, rendant la communication dépourvue d’intérêt ; la demande de communication porte sur plusieurs centaines de documents, nécessitant une occultation préalable de nature à en vider le sens et qui entrainera une surcharge excessive de travail pour le service compétent ; la demande de communication est abusive.

Vu :

-

l’avis n°20233230 du 6 juillet 2023 de la commission d’accès aux documents administratifs ;

-

les autres pièces du dossier.

Vu :

- le code des relations entre le public et l’administration ;

- le code de justice administrative ;

La présidente du tribunal a désigné M^me Cayla pour statuer sur les litiges mentionnés à l’article R. 222-13 du code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience.

Ont été entendus au cours de l’audience publique :

- le rapport de M^me Cayla,

- les conclusions de M^me Winkopp-Toch, rapporteure publique,

- les observations de M. B….

Considérant ce qui suit :

1. Dans le cadre de la crise sanitaire de la COVID-19, le Gouvernement français a confié à l’institut de recherche en informatique et en automatique (INRIA) le 7 avril 2020, le pilotage opérationnel du projet StopCovid. Une phase de construction de l’application mobile du projet a été réalisée dans le cadre d’un accord de consortium à laquelle ont participé l’INRIA et plusieurs partenaires. Par un marché public conclu le 24 juin 2020, le ministère des solidarités et de la santé a confié à l’INRIA, l’assistance à la maîtrise d’ouvrage pour la mise en œuvre, l’exploitation, le maintien en condition opérationnelle et la maintenance évolutive de l’application StopCovid, selon un cahier des charges techniques et par l’allocation d’un budget pour la réalisation de ces missions. L’INRIA a notamment été autorisé à contracter avec les autres membres du consortium pour l’exécution des tâches prévues par ce marché. Par un courriel du 7 avril 2023, M. B… a sollicité auprès de l’INRIA la communication des factures, des bons de commandes et des virements émis ou reçus en lien avec le projet StopCovid/TousAntiCovid. En l’absence de réponse, M. B… a saisi le 22 mai 2023 la commission d’accès aux documents administratifs qui, le 6 juillet 2023, a émis un avis favorable. Une décision implicite de refus de communication est née à la suite du silence gardé pendant deux mois par l’INRIA à compter de l’enregistrement de la saisine de la commission d’accès aux documents administratifs. Par sa requête, M. B… demande au tribunal d’annuler cette décision.

Sur la fin de non-recevoir opposée en défense :

2. Aux termes de l’article L. 112-3 du code des relations entre le public et l’administration : « Toute demande adressée à l’administration fait l’objet d’un accusé de réception ». Aux termes de l’article R. 112-5 du même code : « L’accusé de réception prévu par l’article L. 112-3 comporte les mentions suivantes : / 1° La date de réception de la demande et la date à laquelle, à défaut d’une décision expresse, celle-ci sera réputée acceptée ou rejetée ; / (…) ». Aux termes de l’article L. 112-6 dudit code : « Les délais de recours ne sont pas opposables à l’auteur d’une demande lorsque l’accusé de réception ne lui a pas été transmis ou ne comporte pas les indications exigées par la réglementation. / Le défaut de délivrance d’un accusé de réception n’emporte pas l’inopposabilité des délais de recours à l’encontre de l’auteur de la demande lorsqu’une décision expresse lui a été régulièrement notifiée avant l’expiration du délai au terme duquel est susceptible de naître une décision implicite ». Aux termes de l’article R. 343-4 de ce code : « Le silence gardé pendant le délai prévu à l’article R. 343-5 par l’administration mise en cause vaut décision de refus ». Aux termes de l’article R. 343-5 de ce code : « Le délai au terme duquel intervient la décision implicite de refus mentionnée à l’article R. 343-4 est de deux mois à compter de l’enregistrement de la demande de l’intéressé par la commission ». Aux termes de l’article R. 421-2 du code de justice administrative : « Sauf disposition législative ou réglementaire contraire, dans les cas où le silence gardé par l’autorité administrative sur une demande vaut décision de rejet, l’intéressé dispose, pour former un recours, d’un délai de deux mois à compter de la date à laquelle est née une décision implicite de rejet. (…) ». Aux termes de l’article R. 421-5 du même code : « Les délais de recours contre une décision administrative ne sont opposables qu’à la condition d’avoir été mentionnés, ainsi que les voies de recours, dans la notification de la décision ».

3. Il ressort des pièces du dossier que M. B… a demandé à l’INRIA par un courriel du 7 avril 2023 la communication des factures, des bons de commandes et des virements émis ou reçus pour la mise en œuvre du projet StopCovid/TousAntiCovid sans obtenir de réponse. M. B… a saisi le 22 mai 2023, la commission d’accès aux documents administratifs qui, le 6 juillet 2023, a émis un avis favorable. En application des dispositions citées au point précédent, une décision implicite de refus de communication est née à la suite du silence gardé pendant deux mois par l’INRIA à compter de l’enregistrement de la saisine de la commission d’accès aux documents administratifs, soit le 23 juillet 2023. Si l’INRIA fait valoir en défense que le délai de recours contentieux de deux mois expirait le 25 septembre 2023, dès lors qu’il a informé M. B… des voies et délais de recours en accusant réception de sa demande du 6 mars 2023, il ressort des pièces du dossier que cette demande portait sur d’autres documents que ceux dont la communication a été demandée le 7 avril 2023. Or, cette dernière demande n’ayant pas fait l’objet d’un accusé réception, les délais de recours contre la décision implicite de rejet de sa demande, intervenue le 23 juillet 2023, ne lui sont pas opposables. L’INRIA n’est donc pas fondé à opposer la tardiveté de la requête tendant à l’annulation de la décision implicite de rejet de cette deuxième demande. La fin de non-recevoir opposée en défense ne peut qu’être rejetée.

Sur le surplus des conclusions à fin d’annulation :

4. En premier lieu, aux termes de l’article L. 300-2 du code des relations entre le public et l’administration : « Sont considérés comme documents administratifs (…) quels que soient leur date, leur lieu de conservation, leur forme et leur support, les documents produits ou reçus, dans le cadre de leur mission de service public, par l’Etat, les collectivités territoriales ainsi que par les autres personnes de droit public ou les personnes de droit privé chargées d’une telle mission. Constituent de tels documents notamment les dossiers, rapports, études, comptes rendus, procès-verbaux, statistiques, instructions, circulaires, notes et réponses ministérielles, correspondances, avis, prévisions, codes sources et décisions ». Aux termes de l’article L. 311-1 du même code : « Sous réserve des dispositions des articles L. 311-5 et L. 311-6, les administrations mentionnées à l’article L. 300-2 sont tenues de publier en ligne ou de communiquer les documents administratifs qu’elles détiennent aux personnes qui en font la demande, dans les conditions prévues par le présent livre ». Aux termes de l’article L. 311-6 du même code : « Ne sont communicables qu’à l’intéressé les documents administratifs : / 1° Dont la communication porterait atteinte (…) au secret des affaires, lequel comprend le secret des procédés, des informations économiques et financières et des stratégies commerciales ou industrielles et est apprécié en tenant compte, le cas échéant, du fait que la mission de service public de l’administration mentionnée au premier alinéa de l’article L. 300-2 est soumise à la concurrence (…) ». Enfin, aux termes de l’article L. 311-7 du même code : « Lorsque la demande porte sur un document comportant des mentions qui ne sont pas communicables en application des articles L. 311-5 et L. 311-6 mais qu’il est possible d’occulter ou de disjoindre, le document est communiqué au demandeur après occultation ou disjonction de ces mentions ».

5. Les contrats de commande publique et les documents qui s’y rapportent, y compris les documents relatifs au contenu des offres, sont des documents administratifs au sens de l’article L. 300-2 du code des relations entre le public et l’administration. Saisi d’un recours relatif à la communication de tels documents, il revient au juge d’examiner si, par eux-mêmes, les renseignements contenus dans les documents dont il est demandé la communication peuvent, en affectant la concurrence entre les opérateurs économiques, porter atteinte au secret des affaires et faire ainsi obstacle à cette communication en application des dispositions précitées de l’article L. 311-6 du même code. Au regard des règles de la commande publique, doivent ainsi être regardées comme communicables, sous réserve des secrets protégés par la loi, l’ensemble des pièces du marché. Dans cette mesure, si notamment l’acte d’engagement, le prix global de l’offre et les prestations proposées par l’entreprise attributaire sont en principe communicables, le bordereau des prix unitaires de l’entreprise attributaire, en ce qu’il reflète la stratégie commerciale de l’entreprise opérant dans un secteur d’activité, n’est quant à lui, en principe, pas communicable.

6. Comme l’a indiqué la commission d’accès aux documents administratifs dans son avis, les factures demandées sont des documents administratifs qui sont communicables sous réserve de l’occultation des mentions couvertes par le secret des affaires, en tant qu’elles font apparaître les prix unitaires ou la décomposition du prix forfaitaire et reflètent la stratégie commerciale de l’entreprise opérant dans un secteur d’activité. Il en est ainsi du détail des prix, susceptible de refléter la stratégie commerciale d’une entreprise opérant dans un secteur d’activité déterminé.

7. D’une part, l’INRIA soutient en défense que l’occultation des mentions relatives au détail des prix et aux coordonnées bancaires de ses partenaires contractuels qu’il est tenu d’effectuer sur les factures et bons de commandes demandés pour respecter le secret des affaires, conformément aux dispositions de l’article L. 311-6 du code des relations entre le public et l’administration citées au point 4, a pour effet de vider leur communication de tout sens. Toutefois, il ressort des pièces du dossier et notamment des exemples de factures et de bons de commande versés au dossier, que l’occultation des mentions relatives aux prix, qui n’a pas nécessairement à porter sur le montant total de chaque facture lorsqu’il ne permet pas à lui seul de révéler les prix unitaires ou la stratégie commerciale de l’entreprise, ne rend pas la communication de ces documents dépourvue de tout intérêt, en raison notamment de la mention des prestations effectuées par chaque prestataire et, le cas échéant, du montant total facturé. Par suite, les documents demandés par M. B… sont communicables sous réserve de l’occultation des mentions couvertes par le secret des affaires.

8. En deuxième lieu, aux termes du dernier alinéa de l’article L. 311-2 du même code : « L’administration n’est pas tenue de donner suite aux demandes abusives, en particulier par leur nombre ou leur caractère répétitif ou systématique ». Revêt un caractère abusif la demande qui a pour objet de perturber le bon fonctionnement de l’administration sollicitée ou qui aurait pour effet de faire peser sur elle une charge disproportionnée au regard des moyens dont elle dispose.

9. La personne qui demande la communication de documents administratifs n’a pas à justifier de son intérêt à ce que ceux-ci lui soient communiqués, que la demande soit fondée sur les dispositions du code des relations entre le public et l’administration ou sur celles de l’article L. 2121-26 du code général des collectivités territoriales. En revanche, lorsque l’administration fait valoir que la communication des documents sollicités, en raison notamment des opérations matérielles qu’elle impliquerait, ferait peser sur elle une charge de travail disproportionnée au regard des moyens dont elle dispose, il revient au juge de prendre en compte, pour déterminer si cette charge est effectivement excessive, l’intérêt qui s’attache à cette communication pour le demandeur ainsi, le cas échéant, que pour le public. Et, lorsque l’administration fait valoir que la communication des documents sollicités, en raison notamment des opérations matérielles qu’elle impliquerait, ferait peser sur elle une charge de travail disproportionnée au regard des moyens dont elle dispose, de telle sorte que la demande de communication présente le caractère d’une demande abusive, il lui appartient d’apporter tous éléments de nature à établir la réalité de ce qu’elle avance.

10. D’une part, il est constant que le ministère de la solidarité et de la santé a communiqué à M. B…, les bons de commandes relatifs au marché qu’il a conclus avec l’INRIA le 24 juin 2020. L’INRIA soutient que le montant total des bons de commande transmis à M. B… correspond au coût total du projet et que les sommes ainsi versées à l’INRIA avaient pour objet de rémunérer ses propres prestations, et celles réalisées par ses sous-traitants et par les partenaires ayant participé à la phase de construction de l’application mobile dans le cadre de l’accord de consortium, auxquels elle a reversé les sommes perçues pour le règlement de leurs prestations. Elle fait valoir que la communication des bons de commandes et des factures demandés à l’INRIA n’apporterait pas plus d’informations à M. B… sur le coût de l’application et son budget, motifs invoqués par celui-ci à l’appui de sa demande de communication. Toutefois, il résulte de ce qui a été dit au point 9, que la personne qui demande la communication de documents administratifs notamment sur le fondement des dispositions du code des relations entre le public et l’administratif n’a pas à justifier de son intérêt à ce que ces documents lui soient communiqués. Par suite, les motifs de la demande de communication de M. B… sont sans incidence sur l’exercice par ce dernier de son droit d’accès aux documents demandés dès lors qu’ils ont le caractère de documents communicables au sens des dispositions applicables.

11. D’autre part, l’INRIA fait valoir que la demande de communication porte sur un volume important estimé à plusieurs centaines de documents émis durant les trois années de mise en œuvre du projet, répartis dans différents services avec un nombre restreint d’agents y ayant accès, qu’elle entrainera une surcharge de travail excessive pour le service de la direction des affaires juridiques compte tenu de l’occultation préalable nécessaire des mentions couvertes par le secret des affaires et des ressources humaines dont elle dispose, alors enfin que la communication des documents demandés au ministère de la solidarité et de la santé, a fait perdre à la demande de M. B… auprès de l’INRIA son intérêt. Toutefois, et alors que M. B… conteste ces allégations en réplique, l’INRIA à laquelle il appartient d’apporter tous éléments de nature à établir la réalité de ce qu’elle avance, ne justifie ni du volume estimé des documents à communiquer, ni de l’insuffisance des moyens humains en son sein pour procéder aux opérations d’occultation nécessaires préalables à la communication. D’autre part, comme l’a indiqué la commission d’accès aux documents administratifs, compte tenu du volume des documents demandés, l’administration est fondée à aménager les modalités de communication afin que l’exercice du droit d’accès reste compatible avec le bon fonctionnement de ses services, soit en convenant avec le demandeur d’un échéancier compatible avec le bon fonctionnement des services, soit en invitant le demandeur à venir consulter ces documents sur place et à emporter copie des seuls éléments qu’il aura sélectionnés. Il s’ensuit que la demande de M. B… ne peut être regardée, en l’espèce, comme présentant un caractère abusif. Par ailleurs, et en tout état de cause, s’il est cependant constant que la demande de M. B… porte, compte tenu de la durée du projet comme du nombre de partenaires et de sous-traitants de l’INRIA, sur un volume important de documents nécessitant une occultation par ses services, la demande de M. B… n’a pas perdu de son intérêt pour lui-même, comme pour le public, même s’il a déjà reçu la communication des documents demandés au ministère de la solidarité et des affaires sociales comme il a été dit au point 10. En effet, il ressort du tableau reproduit par l’INRIA dans son mémoire en défense, que les sommes versées par le ministère de la solidarité et de la santé à l’INRIA ainsi que la répartition de ces sommes entre l’INRIA, l’ensemble de ses sous-traitants et partenaires ne permettent de déterminer ni le montant reversé à chacun d’entre eux par l’INRIA, ni les prestations ainsi rémunérées. Par suite, l’INRIA n’est pas fondée à se prévaloir d’une charge de travail disproportionnée aux moyens dont elle dispose.

12. Il résulte de tout ce qui précède que M. B… est fondé à demander l’annulation de la décision implicite par laquelle l’INRIA a refusé de communiquer les factures, les bons de commandes et virements liés au projet StopCovid/TousAntiCovid.

Sur les conclusions à fin d’injonction :

13. L’exécution de la présente décision implique nécessairement que l’INRIA communique à M. B… les documents demandés, sous réserve des occultations des mentions couvertes par le secret des affaires. Il y a lieu d’ordonner à l’INRIA de communiquer les factures, bons de commande et virements liés au projet StopCovid demandés, sous cette réserve, dans un délai de six mois à compter de la notification de la présente décision. Il n’y a pas lieu, dans les circonstances de l’espèce, d’assortir cette injonction d’une astreinte.

Sur les frais d’instance :

14. Les dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que M. B…, qui n’a pas la qualité de partie perdante, verse à l’INRIA une somme que celui-ci réclame au titre des frais exposés par lui et non compris dans les dépens.

D E C I D E :

Article 1er : La décision implicite de l’institut de recherche en informatique et en automatique refusant la communication à M. B… des factures, des bons de commandes et des virements liés au projet StopCovid/TousAntiCovid est annulée.

Article 2 : Il est enjoint à l’Institut de recherche en informatique et en automatique de communiquer à M. B…, les factures, les bons de commandes et les virements liés au projet StopCovid/TousAntiCovid sous réserve de l’occultation des mentions couvertes par le secret des affaires dans un délai de six mois à compter de la notification du présent jugement.

Article 3 : Les conclusions présentées par l’Institut de recherche en informatique et automatique sur le fondement de l’article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées.

Article 4 : Le présent jugement sera notifié à M. A… B… et à l’institut de recherche en informatique et en automatique.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 26 mars 2026.

La magistrate désignée,

signé

F. Cayla

La greffière,

signé

G. Le Pré

La République mande et ordonne au ministre de l’enseignement supérieur, de la recherche et de l’espace en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l’exécution de la présente décision.