AFFAIRE : N° RG 24/00386

N° Portalis DBVC-V-B7I-HLSZ

Code Aff. :

ARRET N°

C.P

ORIGINE : Décision du Pôle social du Tribunal Judiciaire d’ALENCON en date du 19 Janvier 2024 – RG n° 23/00155

COUR D’APPEL DE CAEN

2ème chambre sociale

ARRÊT DU 27 NOVEMBRE 2025

APPELANT :

Maison de retraite EHPAD [4]

[Adresse 5]

[Localité 2]

Représentée par M^e Ghislain FREREJACQUES, avocat au barreau de DIJON, substitué par M^e BOUAZIZ, avocat au barreau de PARIS

INTIME :

URSSAF DE NORMANDIE

[Adresse 1]

[Adresse 1]

[Localité 3]

Représentée par Mme [W], mandatée

DEBATS : A l’audience publique du 02 octobre 2025, tenue par M. LE BOURVELLEC, Conseiller, Magistrat chargé d’instruire l’affaire lequel a, les parties ne s’y étant opposées, siégé en présence de M^me DELAUBIER, Conseillère, pour entendre les plaidoiries et en rendre compte à la Cour dans son délibéré

COMPOSITION DE LA COUR LORS DU DÉLIBÉRÉ :

M^me CHAUX, Présidente de Chambre,

M. LE BOURVELLEC, Conseiller,

M^me DELAUBIER, Conseillère,

GREFFIER : M^me LE GALL

ARRÊT prononcé publiquement le 27 novembre 2025 à 14h00 par mise à disposition de l’arrêt au greffe de la cour, les parties en ayant été préalablement avisées dans les conditions prévues au deuxième alinéa de l’article 450 du code de procédure civile et signé par M^me CHAUX, présidente, et M^me GOULARD, greffière

La cour statue sur l’appel régulièrement interjeté par l’EHPAD [4] d’un jugement rendu le 19 janvier 2024 par le tribunal judiciaire d’Alençon dans un litige l’opposant à l’Union pour le recouvrement des cotisations de sécurité sociale et d’allocations familiales de Normandie.

FAITS ET PROCÉDURE

Par courrier du 31 mars 2022, l’établissement public d’hébergement pour personnes âgées dépendantes [4] (ci-après l’EHPAD [4]) a demandé à l’Union pour le recouvrement des cotisations de sécurité sociale et d’allocations familiales de Normandie (ci-après l’Urssaf) le remboursement de cotisations sociales, en sollicitant l’application de l’exonération de cotisations patronales pour les organismes d’intérêt général (OIG) implantés dans les zones de revitalisation rurale (ZRR).

La dite demande, qui portait sur les rémunérations versées à des salariés embauchés avant le 1er novembre 2007, et pour les exercices 2019 à 2021, a été rejetée le 3 janvier 2023, au motif que les rémunérations des agents titulaires de la fonction publique visés exclusivement par la demande complétée par courrier du 5 décembre 2022, n’étaient pas éligibles au bénéfice de l’exonération ZRR.

L’EHPAD [4] a contesté cette décision par courrier du 17 janvier 2023 devant la commission de recours amiable qui a rejeté ses demandes le 4 avril suivant.

Par courrier recommandé du 6 juin 2023 reçu au greffe le 9 juin 2023, l’EHPAD [4] a formé un recours à l’encontre de cette décision devant le tribunal judiciaire d’Alençon.

Par jugement du 19 janvier 2024, ce tribunal a :

— débouté l’EHPAD [4] de l’ensemble de ses demandes ;

— en conséquence, confirmé la décision de recours amiable du 4 avril 2023 ;

— condamné l’EHPAD [4] aux dépens.

Par déclaration du 15 février 2024, l’EHPAD [4] a interjeté appel de ce jugement.

Par conclusions reçues au greffe le 30 mai 2025 et soutenues oralement à l’audience, l’EHPAD [4] demande à la cour de :

— réformer le jugement entrepris ;

— juger recevable son recours et son appel ;

— le juger éligible à l’exonération ZRR prévue par l’article 15 de la loi n°2005-157 du 23 février 2005 ;

— juger les rémunérations versées aux agents et stagiaires de la fonction publiques éligibles à cette exonération ;

— condamner l’Urssaf Normandie à lui rembourser :

* la somme de 23.212 euros à titre de trop versé de cotisations sur les rémunérations de ses agents et stagiaires de la fonction publique durant les exercices 2019 à 2021 ;

* les intérêts légaux et à leur computation à compter de la demande d’exonération du 31 mars 2022 ;

— condamner l’Urssaf Normandie à lui verser la somme de 500 euros au titre de l’article 700 du code de procédure civile.

Par conclusions reçues au greffe le 19 mars 2025 et soutenues oralement à l’audience, l’Urssaf Normandie demande à la cour de confirmer le jugement déféré et de débouter l’EHPAD [4] de l’ensemble de ses demandes, fins et conclusions.

Pour un plus ample exposé des faits, de la procédure ainsi que des prétentions et moyens des parties, la cour se réfère aux énonciations de la décision attaquée ainsi qu’aux dernières conclusions déposées par les parties.

MOTIFS

L’EHPAD [4] fait valoir qu’en sa qualité d’organisme reconnu d’intérêt général avec un effectif inférieur à 500 salariés, il doit bénéficier, en application des dispositions de l’article 15 de la loi n° 2005-157 du 23 février 2005 relative au développement des territoires ruraux, d’une exonération des cotisations patronales pour le personnel embauché dans les zones de revitalisation rurale, cette exonération, supprimée par la loi de financement de la sécurité sociale du 19 décembre 2007 à compter du 1er novembre 2007, restant acquise pour les contrats de travail conclus avant le 1er novembre 2007 jusqu’à leur terme.

Il fait grief aux premiers juges d’avoir rejeté sa demande en faisant une interprétation très restrictive de la notion de contrat de travail, excluant du champ de l’exonération les agents titulaires et stagiaires de la fonction publique.

Il soutient au contraire qu’en se référant aux 'gains et rémunérations, au sens de l’article L. 242-1 du code de la sécurité sociale', l’exonération des cotisations liée aux ZRR prévue à l’article 15 précité a vocation à s’appliquer à tout employé qu’il soit salarié sous contrat de travail de droit privé ou public ou qu’il soit assimilable à ces derniers, rappelant en tout état de cause, que les agents titulaires de la fonction publique réunissent l’ensemble des critères d’existence d’un contrat de travail.

Il estime ainsi que le rattachement des agents hospitaliers au code de la sécurité sociale à titre dérogatoire au code et au statut de la fonction publique ne saurait conduire à assimiler ces derniers aux salariés s’agissant de l’obligation de cotisation à leur régime général et à les exclure quant aux possibilités d’exonération.

Il souligne de surcroît que l’exonération en cause tendait à limiter les charges des établissements situés en zone de revitalisation rurale tels que les centres hospitaliers, alors que ces derniers ne sont pas libres d’engager des salariés de droit privé. Il en déduit qu’exclure les fonctionnaires, soit une partie très importante de son personnel, du bénéfice de l’exonération revient à priver ces établissements de l’exonération qui aurait dû leur profiter et à anihiler l’objet même de la loi, sans tenir compte au surplus du texte initial qui ne mettait aucune condition spécifique aux employés concernés.

Il constate que la loi de 2005 n’a pas conditionné le bénéfice de l’exonération à la nécessité d’un contrat de travail et relève que l’Urssaf, pour affirmer le contraire, se fonde uniquement sur sa propre doctrine résultant d’une circulaire et du BOSS, lesquelles ajoutent une condition non prévue par la loi, de sorte que l’intimée ne saurait valablement s’en prévaloir.

Il prétend ainsi que le texte instaurant l’exonération ayant concerné l’ensemble des personnes employées par les OIG oeuvrant en ZRR, son maintien dérogatoire s’applique nécessairement à la même catégorie, alors que l’article 19 de la loi de 2007 n’ajoute explicitement qu’une condition d’effectif et non une condition spécifique tenant aux employés concernés.

L’EHPAD [4] dresse encore un parallèle avec l’exonération de cotisations patronales prévue par l’article L. 241-10 du code de la sécurité sociale pour les rémunérations versées aux aides à domicile, et appliquée par l’Urssaf y compris pour celles versées aux agents titulaires et stagiaires de la fonction publique ce, en dépit d’une formulation textuelle faisant référence à la seule notion de contrat de travail.

Enfin, il signale que la jurisprudence citée par l’Urssaf, laquelle concerne uniquement les praticiens hospitaliers, soumis à un régime spécifique quant à leur rattachement à la sécurité sociale, n’a pas vocation à s’appliquer au cas d’espèce.

En définitive, l’appelant considère être bien fondé à solliciter le remboursement de sommes indûment versées sur les rémunérations des agents et stagiaires de la fonction publique présents à l’effectif de l’établissement pour les exercices 2019 à 2021.

L’Urssaf réplique que si l’EHPAD [4] peut être considéré comme un organisme d’intérêt général dont le siège se situe bien sur une commune classée en zone ZRR, il reste que les personnes visées par sa demande, agents publics statutaires nommés par arrêté, sont inéligibles à la mesure d’exonération ZRR OIG.

Elle rappelle que la situation de ces agents est régie par un ensemble de règles et de lois définissant leur statut et non par un contrat de travail, et que même s’ils relèvent du régime général de la sécurité sociale en vertu d’un texte spécifique, ils sont exclus du champ d’application du dispositif ZRR.

L’intimée estime ainsi que la dite exonération ne s’applique qu’aux rémunérations des salariés titulaires d’un contrat de travail auxquels les agents publics statutaires nommés par arrêté ne sauraient être assimilés, alors que le BOSS (point 360) exclut expressément les fonctionnaires du dispositif, ce qu’a confirmé de surcroît la Cour de cassation dans un arrêt du 1er décembre 2011 (pourvoi n°10-28.074).

Sur ce,

Aux termes de l’article 15 I de la loi n° 2005-157 du 23 février 2005 relative au développement des territoires ruraux, 'les gains et rémunérations, au sens de l’article L. 242-1 du code de la sécurité sociale, versés au cours d’un mois civil aux salariés employés dans les zones de revitalisation rurale mentionnées à l’article 1465A du code général des impôts par des organismes visés au I de l’article 200 du même code qui ont leur siège social dans ces mêmes zones susvisées sont exonérés des cotisations à la charge de l’employeur au titre des assurances sociales, des allocations familiales, des accidents du travail ainsi que du versement de transport et des contributions et cotisations au Fonds national d’aide au logement, dans la limite du produit du nombre d’heures rémunérées par le montant du salaire minimum de croissance majoré de 50 %.'

Selon l’article L. 242-1 du code de la sécurité sociale dans sa rédaction en vigueur applicable au cas d’espèce, 'les cotisations de sécurité sociale dues au titre de l’affiliation au régime général des personnes mentionnées aux articles L. 311-2 et L. 311-3 sont assises sur les revenus d’activité tels qu’ils sont pris en compte pour la détermination de l’assiette définie à l’article L. 136-1-1. Elles sont dues pour les périodes au titre desquelles ces revenus sont attribués.(…)'

L’article L. 311-2 du même code, dans sa version en vigueur jusqu’au 1er septembre 2023 dispose que 'sont affiliées obligatoirement aux assurances sociales du régime général, quel que soit leur âge et même si elles sont titulaires d’une pension, toutes les personnes quelle que soit leur nationalité, de l’un ou de l’autre sexe, salariées ou travaillant à quelque titre ou en quelque lieu que ce soit, pour un ou plusieurs employeurs et quels que soient le montant et la nature de leur rémunération, la forme, la nature ou la validité de leur contrat.'

L’article 19 de la loi n°2007-1786 du 19 décembre 2007 de financement de la sécurité sociale pour 2009 dans sa version modifiée par la loi n°2013-1278 du 29 décembre 2013 (article 141) en vigueur depuis le 1er janvier 2014 a prévu que :

'I.-Les articles 15 et 16 de la loi n° 2005-157 du 23 février 2005 relative au développement des territoires ruraux sont abrogés à compter du 1er novembre 2007. Toutefois, ces articles continuent à s’appliquer aux contrats de travail conclus avant le 1er novembre 2007 et jusqu’au terme de ceux-ci, à la condition que l’établissement géré par l’organisme ait un effectif inférieur à cinq cents salariés. Cet effectif est apprécié selon les mêmes modalités que celles définies pour l’application de l’article L. 241-13 du code de la sécurité sociale.

Les exonérations prévues aux articles 15 et 16 de la loi n° 2005-157 du 23 février 2005 précitée sont soumises au barème dégressif prévu au I de l’article L. 131-4-2 du code de la sécurité sociale.'

En application de l’article 12 du code de procédure civile, le juge tranche le litige conformément aux règles de droit qui lui sont applicables, dont ne font pas partie les circulaires, dépourvues de toute portée normative.

En l’espèce, il est acquis aux débats que l’EHPAD [4] remplit les conditions lui permettant de bénéficier de l’exonération ZRR, s’agissant de la reconnaissance de sa qualité d’organisme d’intérêt général dont le siège social est situé à [Localité 2], commune classée en zone de revitalisation rurale, et de son effectif inférieur à 500 salariés.

En revanche, l’Urssaf affirme que l’EHPAD [4] ne peut prétendre au bénéfice de l’exonération, les personnes concernées dans sa demande, agents publics statutaires nommés par arrêté, étant selon elle inéligibles à la mesure d’exonération.

Il n’est pas discuté que les personnes visées par la demande de remboursement formée par l’EHPAD [4] au titre de l’exonération en litige sont exclusivement des agents publics statutaires nommés par arrêté et non des agents contractuels engagés suivant un contrat de travail de droit privé ou de droit public.

L’article 19 de la loi de financement de la sécurité sociale du 19 décembre 2007 a entendu supprimer par principe l’exonération introduite deux ans auparavant en prévoyant une exception exclusivement pour 'les contrats de travail conclus avant le 1er novembre 2007 et jusqu’au terme de ceux-ci', se référant expressément à la notion de contrat de travail.

Il n’y a pas lieu d’interpréter les termes clairs et non équivoques employés ainsi par le législateur pour en déduire de manière extensive que l’exception au principe de suppression de l’exonération se rapporterait nécessairement à l’ensemble des personnes concernées initialement par le dispositif d’exonération, en ce compris les agents statutaires non contractuels, à supposer encore que ces derniers aient pu être visés par les articles 15 et 16 de la loi n° 2005-157 du 23 février 2005.

Or, il sera noté à cet égard que la lettre circulaire n°2006-075 en son paragraphe relatif aux 'salariés éligibles à l’exonération’ indiquait déjà que 'l’exonération s’applique à tous les salariés titulaires d’un contrat de travail de droit public ou privé, quelle que soit la durée du contrat de travail liant le salarié à l’organisme. Les fonctionnaires n’ouvrent donc pas droit à l’exonération'.

Surtout, il sera rappelé que la Cour de cassation, dans un arrêt du 1er décembre 2011 (2ème chambre; pourvoi n°10-28.074), relatif à l’interprétation de l’article 15 de la loi du 23 février 2005, concernant l’instauration même du champ de l’exonération, a jugé au visa des articles 15 I de la loi n°2005-157 du 23 février 2005 alors en vigueur, L. 1221-1 du code du travail et L. 242-1 du code de la sécurité sociale que 'Les praticiens hospitaliers titulaires, qui sont des agents publics statutaires nommés par arrêté du ministre chargé de la santé et ne relèvent du régime général de la sécurité sociale qu’en vertu d’un texte particulier, ne sont pas liés à l’établissement hospitalier public par un contrat de travail, ce dont il résulte qu’ils n’entraient pas dans le champ d’application de l’article 15 I de la loi du 23 février 2005".

Si cette décision se rapporte au texte instaurant l’exonération, et porte sur une catégorie particulière de professionnels, elle exclut toute interprétation extensive des critères législatifs énoncés.

Il s’en déduit que les rémunérations versées aux agents d’établissements publics tels que l’EHPAD, ne sont susceptibles d’ouvrir droit à exonération, que si ces agents sont recrutés sous contrat et affiliés à ce titre au régime général de sécurité sociale en contrepartie de l’exécution d’un contrat de travail donnant lieu à un assujettissement au régime général en vertu de l’article L.311-2 du code de la sécurité sociale et au versement des cotisations de sécurité sociale en vertu de l’article L 242-1 du code de la sécurité sociale, et que les agents publics statutaires, même s’ils relèvent du régime général de sécurité sociale en vertu d’un texte spécifique, sont exclus du champ d’application de ce dispositif.

Le bulletin officiel de la sécurité sociale (BOSS) dont se prévaut l’Urssaf, en ses points 350 et 360 concernant les 'exonérations zonées', chapitre 2 relatif à 'l’exonération applicable aux organismes d’intérêt général en zone de revitalisation rurale pour contrats conclus avant le 1er novembre 2007", ne dit pas autre chose en mentionnant au paragraphe relatif aux 'salariés éligibles’ que :

'L’exonération est applicable aux gains et rémunérations, au sens de l’article L. 242-1 du code de la sécurité sociale, inférieurs au salaire horaire minimum de croissance majoré de 140 % dues aux salariés de l’association ou de l’organisme.

Ces salariés doivent :

* être titulaires d’un contrat de travail conclu avant le 1er novembre 2007, quelles qu’en soient la forme et la durée ;

* exercer partiellement ou en totalité leur activité dans un ou plusieurs établissements situés en ZRR. L’activité exercée dans la zone doit être réelle, régulière et indispensable à la bonne exécution du contrat de travail.' (point 350)

Sont exclus du dispositif :

* les dirigeants de sociétés cumulant un mandat social et un contrat de travail, pour leurs rémunérations afférentes à leur mandat social ;

* les salariés pour lesquels l’employeur bénéficie d’une mesure non cumulable avec l’exonération OIG en ZRR ;

* les fonctionnaires.' (point 360).

Contrairement à ce que soutient l’EHPAD [4], l’ajout des termes 'quelles qu’en soient la forme et la durée', qui se rapportent aux 'contrats de travail conclus avant le 1er novembre 2007", ne saurait remettre en cause la nécessaire condition relative à l’existence même d’un contrat de travail ni ainsi étendre le champ de l’exonération à des agents statutaires nommés par arrêté et non liés à leur employeur par un tel contrat.

De même, les premiers juges ont exactement considéré que les similarités présentées par l’EHPAD [4] entre les conditions d’emploi des fonctionnaires et des salariés titulaires d’un contrat de travail importaient peu, dès lors que seule l’existence d’un contrat de travail permettait le bénéfice de l’exonération, alors que par ailleurs, l’existence d’un régime spécifique concernant les aides à domicile ne venait pas davantage remettre en cause ce constat.

Dès lors, le tribunal a retenu à bon droit que la solution dégagée par l’arrêt de principe susvisé avait vocation à s’appliquer à l’ensemble des agents titulaires de la fonction publique, lesquels nommés par arrêté et non liés par un contrat de travail, n’entraient pas dans le champ d’application de l’exonération, ni a fortiori dans les conditions spécifiées explicitement par l’article 19 de la loi de financement de la sécurité sociale du 19 décembre 2007 ce, nonobstant les effets en résultant quant au bénéfice de la dite exonération pour les établissements publics ayant leur personnel composé pour une part importante d’agents publics statutaires.

Il s’en suit que la demande formée par l’EHPAD [4] et tendant à bénéficier de l’exonération maintenue dans les conditions prévues par l’article 19 de la loi de financement de la sécurité sociale du 19 décembre 2007 ne pouvait prospérer.

En conséquence, le jugement sera confirmé en ce qu’il a débouté l’EHPAD [4] de l’ensemble de ses demandes.

Partie perdante, l’EHPAD [4] sera condamné aux dépens de la procédure d’appel et sa demande formée en application de l’article 700 du code de procédure civile sera rejetée.

PAR CES MOTIFS

La cour,

Confirme le jugement rendu par le tribunal judiciaire d’Alençon le 19 janvier 2024 en toutes ses dispositions ;

Y ajoutant,

Rejette la demande de l’EHPAD [4] formée en cause d’appel en application de l’article 700 du code de procédure civile ;

Condamne l’EHPAD [4] aux dépens de la procédure d’appel.

LE GREFFIER LE PRESIDENT

E. GOULARD C. CHAUX