Vu la procédure suivante :

Procédure contentieuse antérieure :

L’association Avocats pour la défense des droits des étrangers (ADDE), M^me P… O…, M. B… G…, M^me R… F…, M^me K… J…, M^me D… L…, M^me N… C… et M. E… M… ont demandé au tribunal administratif de Limoges, d’une part, d’annuler la lettre du 2 juin 2024 par lequel la coordinatrice du bureau régional d’aide juridictionnelle près le tribunal judiciaire de Limoges a demandé aux bâtonniers de l’ordre des avocats de Limoges, de Brive-la-Gaillarde, de Tulle et de la Creuse, d’informer les avocats de leurs barreaux respectifs de certaines conditions de recevabilité applicables aux demandes d’aide juridictionnelle, notamment celles relatives aux signatures et aux pièces justificatives, et, d’autre part, d’annuler le courriel du 5 juillet 2024 de cette coordinatrice informant ces bâtonniers de ce que ces conditions de recevabilité seraient appliquées non pas à compter du 1er juillet 2024, comme initialement prévu, mais seulement à compter du 1er octobre 2024.

Par un jugement n° 2401301 du 13 mars 2025, le tribunal administratif de Limoges a annulé cette lettre et ce courriel en tant qu’ils fixent les règles de signature des demandes d’aide juridictionnelle.

Procédure devant la cour :

Par une requête, enregistrée le 9 mai 2025, le garde des sceaux, ministre de la justice, demande à la cour d’annuler ce jugement du tribunal administratif de Limoges du 13 mars 2025 en tant qu’il annule ces courriers et, par l’effet dévolutif de l’appel, de rejeter dans cette même mesure la demande de l’association ADDE et autres devant le tribunal.

Il soutient que :

- le tribunal a retenu, à tort, qu’en précisant que les demandes d’aide juridictionnelle ne peuvent, à peine d’irrecevabilité, être signées par l’avocat à la place de son client en dehors des cas où il est commis ou désigné d’office, la coordinatrice du bureau régional d’aide juridictionnelle près le tribunal judiciaire de Limoges ne s’est pas bornée à rappeler l’état du droit en vigueur en matière d’aide juridictionnelle mais a dérogé à l’article 6 de la loi n° 71-1130 du 31 décembre 1971 sans disposer du pouvoir règlementaire pour ce faire ;

- les autres moyens des demandeurs devant le tribunal ne sont pas fondés.

Par un mémoire en défense, enregistré le 24 février 2026, l’association ADDE, M^me O…, M. G…, M^me F…, M^me J…, M^me L…, M^me C… et M. M…, représentés par M^e Malabre, concluent au rejet de la requête et à ce qu’il soit mis à la charge de l’État le paiement d’une somme de 3 600 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Ils soutiennent que :

- la requête est irrecevable en ce qu’il n’est pas justifié de la compétence de son signataire et en tant qu’elle ne comporte pas de moyens critiquant le jugement ;

- aucun des moyens de la requête n’est fondé ;

- la lettre du 2 juin 2024 est entachée d’incompétence ;

- elle méconnaît les dispositions des articles 4 et 6 de la loi du 31 décembre 1971.

Par un mémoire en intervention, enregistré le 24 février 2026, l’association Syndicat des avocats de France, représenté par M^e Malabre, s’associe aux conclusions et moyens de l’ADDE et autres.

Par un mémoire en intervention, enregistré le 24 février 2026, le Conseil national des barreaux, représenté par la SCP Lyon-Caen et Thiriez, conclut au rejet de la requête.

Il soutient que :

- aucun des moyens de la requête n’est fondé ;

- la coordinatrice du bureau régional d’aide juridictionnelle près le tribunal judiciaire de Limoges ne tirait d’aucun texte un pouvoir réglementaire, de sorte qu’elle ne pouvait, sans entacher sa décision du 2 juin 2024 d’incompétence, imposer, en vertu d’une nouvelle condition prévue par aucun autre texte, l’irrecevabilité de toute demande d’aide juridictionnelle qui ne serait pas personnellement signée par le demandeur ;

- la décision du 2 juin 2024 est par ailleurs entachée d’une erreur de droit en tant qu’elle fait obstacle aussi bien à l’examen individuel de la demande, qu’à la compétence du bureau d’aide juridictionnelle pour procéder à cet examen ; à tout le moins, en prévoyant l’irrecevabilité de la demande non signée par le demandeur sans aucune possibilité de régularisation, cette décision est susceptible de porter atteinte au droit des intéressés à un procès équitable.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- le code des relations entre le public et l’administration ;

- la loi n° 71-1130 du 31 décembre 1971 ;

- la loi n° 91-647 du 10 juillet 1991 ;

- le décret n° 2020-1717 du 28 décembre 2020 ;

- l’arrêté du 5 janvier 2022 relatif au modèle de formulaire de demande d’aide juridictionnelle et au modèle de notice de présentation fixant la liste des pièces à joindre ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience.

Ont été entendus au cours de l’audience publique :

- le rapport de M. Rey-Bèthbéder,

- les conclusions de M^me S…,

- les observations de M. I… et de M^me Q…, représentant le garde des sceaux, ministre de la justice, et de M^e Malabre, représentant l’association ADDE et autres ainsi que le Syndicat des avocats de France.

Considérant ce qui suit :

1. Par lettre du 2 juin 2024, la coordinatrice du bureau régional d’aide juridictionnelle près le tribunal judiciaire de Limoges a demandé aux bâtonniers de l’ordre des avocats de Limoges, de Brive-la-Gaillarde, de Tulle et de la Creuse, d’informer les avocats de leurs barreaux respectifs de certaines conditions de recevabilité applicables aux demandes d’aide juridictionnelle à compter du 1er juillet 2024. Elle a précisé, d’une part, que, hors les cas de commissions ou de désignations d’office, « toutes les demandes d’aide juridictionnelle non signées par le demandeur [lui-même mais par son avocat] feront l’objet d’une décision de rejet constatant l’irrecevabilité de la demande d’aide juridictionnelle au motif qu’elle n’est pas signée par le demandeur ». D’autre part, elle a énuméré les pièces justificatives devant être jointes à la demande, en indiquant que leur absence donnerait lieu à une demande de régularisation dans un délai déterminé, à défaut de laquelle une décision de caducité serait prononcée. Par un courriel du 5 juillet suivant, la coordinatrice du bureau régional d’aide juridictionnelle près le tribunal judiciaire de Limoges a informé ces bâtonniers que les règles de recevabilité des demandes, évoquées dans sa lettre du 2 juin 2024, ne seraient finalement applicables qu’à compter du 1er octobre 2024. Le garde des sceaux, ministre de la justice, relève appel du jugement du 13 mars 2025 par lequel le tribunal administratif de Limoges, saisi, notamment, par l’association Avocats pour la défense des droits des étrangers (ADDE), a annulé cette lettre et ce courriel en ce qu’ils concernent les règles de signature des demandes d’aide juridictionnelle.

Sur les interventions volontaires :

2. Eu égard à leurs objets statutaires et à la nature du litige, le Syndicat des avocats de France et le Conseil national des barreaux justifient d’un intérêt suffisant au rejet des conclusions du garde des sceaux, ministre de la justice tendant à l’annulation du jugement du tribunal administratif de Limoges ayant annulé les courrier et courriel des 2 juin et 5 juillet 2024. Leurs interventions en défense sont, par suite, recevables et doivent être admises.

Sur les fins de non-recevoir opposées à la requête par l’association ADDE et autres :

3. L’association ADDE et les autres appelants font valoir, en premier lieu, qu’il n’est pas justifié de la compétence du signataire de la requête d’appel, M. A… H…. Cependant, par arrêté du 18 mars 2025, portant délégation de signature du secrétaire général du ministère de la justice, régulièrement publiée, ce dernier a donné, en application de l’article 3 du décret du 27 juillet 2005 relatif aux délégations de signature des membres du Gouvernement, à M. A… H…, signataire de la requête d’appel, chef du bureau de la programmation, de la coordination et du contentieux de l’activité normative, délégation de signature à l’effet de signer au nom du garde des sceaux, ministre de la justice, à l’exclusion des décrets, tous actes, arrêtés et décisions relevant du service de l’expertise et de la modernisation du secrétariat général dans la limite des attributions du bureau précité de la sous-direction des affaires juridiques générales et du contentieux. Par suite, la fin de non-recevoir précitée ne peut qu’être écartée.

4. En second lieu et contrairement à ce que soutiennent les intimés, la requête d’appel ne se borne pas à reproduire les mémoires de première instance du garde des sceaux, ministre de la justice mais énonce à nouveau l’argumentation qui lui paraissait devoir fonder le rejet de la demande présentée par l’association ADDE et autres devant le tribunal administratif contre la lettre du 2 juin 2024 de la coordinatrice du bureau régional d’aide juridictionnelle près le tribunal judiciaire de Limoges. Une telle motivation répond aux conditions posées par l’article R. 411-1 du code de justice administrative. Dès lors, cette fin de non-recevoir doit également être écartée.

Sur le bien-fondé du jugement attaqué :

5. Les documents de portée générale émanant d’autorités publiques, matérialisés ou non, tels que les circulaires, instructions, recommandations, notes, présentations ou interprétations du droit positif peuvent être déférés au juge de l’excès de pouvoir lorsqu’ils sont susceptibles d’avoir des effets notables sur les droits ou la situation d’autres personnes que les agents chargés, le cas échéant, de les mettre en œuvre. Ont notamment de tels effets ceux de ces documents qui ont un caractère impératif ou présentent le caractère de lignes directrices. Il appartient au juge d’examiner les vices susceptibles d’affecter la légalité du document en tenant compte de la nature et des caractéristiques de celui-ci ainsi que du pouvoir d’appréciation dont dispose l’autorité dont il émane. Le recours formé à son encontre doit être accueilli notamment s’il fixe une règle nouvelle entachée d’incompétence, si l’interprétation du droit positif qu’il comporte en méconnaît le sens et la portée ou s’il est pris en vue de la mise en œuvre d’une règle contraire à une norme juridique supérieure.

En ce qui concerne le moyen d’annulation retenu par le tribunal administratif :

6. D’une part, aux termes de l’article 6 de la loi du 31 décembre 1971 portant réforme de certaines professions judiciaires et juridiques : « Les avocats peuvent assister et représenter autrui devant les administrations publiques, sous réserve des dispositions législatives et réglementaires ». Il résulte de ces dispositions que, devant les administrations publiques, les avocats représentent leurs clients dès lors que ce mandat n’est pas expressément exclu par les textes régissant cette procédure et n’est pas incompatible avec le fonctionnement de l’organisme en cause.

7. D’autre part, aux termes de l’article 19 de la loi du 10 juillet 1991 relative à l’aide juridique : « L’avocat commis ou désigné d’office dans les cas prévus par la loi peut saisir le bureau d’aide juridictionnelle compétent au lieu et place de la personne qu’il assiste ou qu’il a assistée ». L’article 37 du décret du 28 décembre 2020, pris pour l’application de cette loi, dispose que : « L’aide juridictionnelle et les aides à l’intervention de l’avocat qui relèvent des articles 64, 64-1-2, 64-2 et 64-5 de la loi du 10 juillet 1991 susvisée sont demandées au moyen d’un formulaire homologué CERFA. Un arrêté du garde des sceaux, ministre de la justice, fixe, pour les personnes physiques d’une part et pour les personnes morales d’autre part, le contenu du formulaire de demande et la liste des pièces qui doivent y être jointes. / La demande d’aide est déposée ou adressée par l’intéressé ou par tout mandataire au bureau d’aide juridictionnelle établi au siège du tribunal dans le ressort duquel est fixé le domicile du demandeur (…) ». Aux termes de l’article 39 de ce décret : « Lorsque l’avocat est commis ou désigné d’office en matière d’aide juridictionnelle ou d’aide à l’intervention de l’avocat, il saisit le bureau d’aide juridictionnelle au nom de la personne qu’il assiste ou qu’il a assistée et formule la demande d’aide au moyen d’un formulaire homologué CERFA. Un arrêté du garde des sceaux, ministre de la justice, fixe le contenu de ce formulaire et la liste des pièces qui doivent y être jointes. / La demande d’aide est déposée ou adressée au bureau établi au siège du tribunal dans le ressort duquel est fixé le domicile du demandeur (…) ».

8. En application des dispositions précitées des articles 37 et 39 du décret du 28 décembre 2020, le contenu du formulaire de demande d’aide juridictionnelle et la liste des pièces à y joindre ont été fixés, en dernier lieu, par un arrêté du garde des sceaux, ministre de la justice, du 5 janvier 2022. Le modèle de formulaire annexé à cet arrêté comprend notamment, en sa page 6, un encadré intitulé « Attestation sur l’honneur » dans lequel il est attendu du demandeur ou de son représentant légal d’apposer sa signature. Cette attestation préremplie énonce notamment « je soussigné(e) (prénom, nom) / certifie sur l’honneur que les renseignements portés sur cette demande d’aide juridictionnelle sont complets et exacts. Je m’engage à signaler tout changement qui les modifierait. Je prends connaissance que cette déclaration peut faire l’objet d’un contrôle auprès des services de l’État (…). Elle peut également faire l’objet d’un contrôle auprès des sociétés d’assurance. / En cas de fausse déclaration, je peux être condamné(e) à un emprisonnement de deux ans et à une amende de 30 000 euros, en application de l’article 441-6 du code pénal. En outre, le bénéfice de l’aide juridictionnelle me sera retiré en tout ou partie (…) si ce bénéfice a été obtenu à la suite de déclarations inexactes. / (…) ».

9. Il résulte des termes mêmes de cette attestation que la signature du demandeur a pour objet, tout d’abord, de certifier sur son honneur l’exactitude des renseignements fournis, ensuite, de l’engager à signaler tout changement concernant ceux-ci et, enfin, d’attester qu’il a été personnellement informé des contrôles susceptibles d’être exercés et des peines encourues en cas de fausse déclaration. La demande d’aide juridictionnelle doit donc, en dehors du cas particulier prévu par l’article 19 de la loi du 31 décembre 1971 portant réforme de certaines professions judiciaires et juridiques et en dehors du cas où le demandeur ne peut agir que par l’intermédiaire de son représentant légal, nécessairement être signée par le demandeur lui-même, seul à même d’en assumer les engagements. Il s’ensuit que la signature de ce formulaire de demande d’aide juridictionnelle par l’avocat du demandeur, en vertu du mandat de représentation dont il dispose en application de l’article 6 de cette même loi, est incompatible avec l’objet même de cette signature et, en conséquence, avec le fonctionnement du service d’instruction des demandes confié au bureau d’aide juridictionnelle. Dès lors, en indiquant dans la lettre du 2 juin 2024 que les demandes d’aide juridictionnelle ne faisant pas suite à la commission ou à la désignation d’office d’un avocat devaient être obligatoirement signées par les demandeurs eux-mêmes, et non par leur avocat, sous peine d’irrecevabilité, la coordinatrice du bureau régional d’aide juridictionnelle près le tribunal judiciaire de Limoges s’est bornée à rappeler l’état du droit en vigueur, sans fixer une règle nouvelle qui serait entachée d’incompétence au motif qu’elle dérogerait à l’article 6 de la loi précitée sans disposer du pouvoir règlementaire pour ce faire. Par suite, le moyen tiré de ce que cette lettre est entachée d’incompétence doit être écarté. Il suit de là que c’est à tort que les premiers juges ont annulé la lettre du 2 juin 2024 en se fondant sur ce motif.

10. Il appartient toutefois à la cour, saisie de l’ensemble du litige par l’effet dévolutif de l’appel, d’examiner les autres moyens soulevés en première instance et en appel et dirigés contre les courriers en ce qu’ils concernent les règles de signature des demandes d’aide juridictionnelle.

En ce qui concerne les autres moyens soulevés à l’encontre de la lettre et du courriel litigieux en ce qu’ils portent sur les règles de signature des demandes d’aide juridictionnelle :

11. En premier lieu, aux termes de l’article L. 212-1 du code des relations entre le public et l’administration : « Toute décision prise par une administration comporte la signature de son auteur ainsi que la mention, en caractères lisibles, du prénom, du nom et de la qualité de celui-ci. (…) ».

12. Ainsi qu’il a été exposé précédemment, par la lettre du 2 juin 2024, la coordinatrice du bureau régional d’aide juridictionnelle près le tribunal judiciaire de Limoges s’est bornée à rappeler l’état du droit en vigueur. Cette lettre ne revêt pas, dès lors, le caractère d’une décision au sens des dispositions précitées. Par suite, le moyen tiré de la méconnaissance des dispositions de l’article L. 212-1 précité doit être écarté comme inopérant.

13. En deuxième lieu, aux termes de l’article 4 de la loi du 31 décembre 1971, précitée : « Nul ne peut, s’il n’est avocat, assister ou représenter les parties, postuler et plaider devant les juridictions et les organismes juridictionnels ou disciplinaires de quelque nature que ce soit, sous réserve des dispositions régissant les avocats au Conseil d’Etat et à la Cour de cassation (…) ».

14. La lettre du 2 juin 2024, qui n’a pas pour objet de réglementer la qualité des avocats pour représenter ou assister leurs clients devant les juridictions et les organismes juridictionnels ou disciplinaires, ne méconnaît pas les dispositions de l’article 4 de la loi du 31 décembre 1971.

15. En troisième lieu, pour les mêmes motifs que ceux exposés au point 9, la lettre précitée de la coordinatrice du bureau régional d’aide juridictionnelle près le tribunal judiciaire de Limoges ne comporte pas une interprétation du droit positif qui méconnaîtrait le sens et la portée des dispositions de l’article 6 de la loi du 31 décembre 1971.

16. En quatrième et dernier lieu, la seule circonstance que la demande d’aide juridictionnelle doive être signée par l’intéressé lui-même n’est pas, à elle seule, de nature, eu égard, notamment, à la faculté d’être assisté d’un avocat pour déposer cette demande, à l’empêcher de faire valoir ses droits. En outre, le rejet d’une demande d’aide juridictionnelle n’empêche pas le demandeur de déposer une nouvelle demande, ou, en cas d’urgence, d’obtenir l’aide juridictionnelle provisoire, en application de l’article 20 de la loi du 10 juillet 1991. Il suit de là, en tout état de cause, que les moyens tirés de ce que la lettre litigieuse aurait pour effet d’empêcher l’examen individuel des demandes d’aide juridictionnelle et, en définitive, de méconnaître le droit à un procès équitable, en méconnaissance des stipulations de l’article 6 § 1 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales, ne peuvent qu’être écartés.

17. Il résulte de tout ce qui précède que le garde des sceaux, ministre de la justice, est fondé à soutenir que c’est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Limoges a annulé la lettre du 2 juin 2024 et le courriel du 5 juillet 2024 de la coordinatrice du bureau régional d’aide juridictionnelle près le tribunal judiciaire de Limoges en ce qu’ils concernent les règles de signature des demandes d’aide juridictionnelle.

Sur les frais liés au litige :

18. Les dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce qu’une quelconque somme soit mise à la charge de l’État, qui n’est pas la partie perdante dans la présente instance.

DÉCIDE :

Article 1er :

Les interventions en défense du Syndicat des avocats de France et du Conseil national des barreaux sont admises.

Article 2 : Le jugement du 13 mars 2025 du tribunal administratif de Limoges est annulé en tant qu’il annule la lettre du 2 juin 2024 et le courriel du 5 juillet suivant de la coordinatrice du bureau régional d’aide juridictionnelle près le tribunal judiciaire de Limoges en ce qu’ils concernent les règles de signature des demandes d’aide juridictionnelle.

Article 3 : Les demandes de l’association ADDE et autres devant le tribunal tendant à l’annulation de la lettre du 2 juin 2024 et du courriel du 5 juillet suivant de la coordinatrice du bureau régional d’aide juridictionnelle près le tribunal judiciaire de Limoges en ce qu’ils concernent les règles de signature des demandes d’aide juridictionnelle et les conclusions en appel de l’association précitée relatives à l’application de l’article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées.

Article 4 : Le présent arrêt sera notifié à l’association Avocats pour la défense des droits des étrangers, représentant unique, désignée en application de l’article R. 751-3 du code de justice administrative, ainsi qu’au Syndicat des avocats de France, au Conseil national des barreaux et au garde des sceaux, ministre de la justice.

Délibéré après l’audience du 19 mars 2026, à laquelle siégeaient :

M. Rey-Bèthbéder, président,

M^me Ladoire, présidente-assesseure,

M. Henriot, conseiller.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 23 avril 2026.

La présidente-assesseure,

S. LADOIRE

Le président-rapporteur,

É. REY-BÈTHBÉDER

Le greffier,

F. PHALIPPON

La République mande et ordonne au garde des sceaux, ministre de la justice, en ce qui le concerne, et à tous commissaires de justice à ce requis, en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l’exécution de la présente décision.