Vu la procédure suivante :

Procédure contentieuse antérieure :

La SA SANEF a demandé au tribunal administratif de Lille :

1°) de mettre à la charge de l’Etat une somme de 203 739,93 euros, augmentée des intérêts au taux légal à compter du 10 janvier 2020, avec capitalisation des intérêts à chaque échéance annuelle, en réparation des préjudices qu’elle a subis, en raison du mouvement des « gilets jaunes », sur la période du 17 novembre 2018 au 22 juin 2019 au niveau des gares de péage des communes de Fontaine-Notre-Dame et Hordain ;

2°) de mettre à la charge de l’Etat la somme de 10 000 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Par un jugement n°2005219 du 13 avril 2022, le tribunal administratif de Lille a rejeté sa demande.

Procédure devant la cour :

Par une requête et des mémoires complémentaires, enregistrés les 24 mai et 12 décembre 2022, 14 mars 2023, 1er avril et 12 juin 2025, la SA SANEF, représentée par la SELARL Carbonnier Lamaze Rasle, demande à la cour :

1°) d’annuler le jugement du 13 avril 2022 ;

2°) de condamner l’Etat à lui verser une somme de 203 739,93 euros, augmentée des intérêts au taux légal à compter du 10 janvier 2020, avec une capitalisation à chaque échéance annuelle, en réparation des préjudices qu’elle a subis, en raison du mouvement des « gilets jaunes », sur la période du 17 novembre 2018 au 22 juin 2019 au niveau des gares de péage des communes de Fontaine-Notre-Dame et Hordain ;

3°) de mettre à la charge de l’Etat une somme de 10 000 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

la responsabilité de l’Etat est engagée sur le fondement des dispositions de l’article L. 211-10 du code de la sécurité intérieure en raison du mouvement des « gilets jaunes » qui s’est déroulé du 17 novembre 2018 au 22 juin 2019 au niveau des gares de péage des communes de Fontaine-Notre-Dame et Hordain ;

il s’agit d’un attroupement ou rassemblement au sens de cet article conformément aux décisions n° 471491 et 473904 du Conseil d’Etat statuant au contentieux. En particulier, le nombre de participants à ces manifestations, compris entre demi-douzaine et une quarantaine, est suffisant pour justifier de cette qualification, contrairement à ce que soutient en dernier lieu le préfet du Nord en défense. Au demeurant, entre plusieurs dizaines et plusieurs centaines de manifestants étaient réunies à tout le moins les 17, 18 et 24 novembre 2018, ainsi que les 1er et 8 décembre 2018 ;

par ailleurs, les manifestants se sont rendus coupables du délit d’entrave à la circulation, du délit de dégradation de biens avec circonstance aggravante, du délit d’entrave à la liberté du travail, du délit d’intimidation contre une personne chargée d’une mission de service public, du délit d’organisation d’une manifestation illicite ou interdite, ainsi que du délit d’entrave au fonctionnement d’un système de traitement automatisé de données ;

la plainte qu’elle a déposée le 16 janvier 2019 a fait l’objet d’un classement sans suite par le parquet de Cambrai et elle n’a reçu aucune indemnisation des préjudices qu’elle invoque dans la présente instance ;

elle a subi, en lien direct et certain avec ces attroupements, un préjudice matériel à hauteur de 184,91 euros, un préjudice financier du fait de la mobilisation de son personnel à hauteur de 23 739,82 euros, des pertes de recettes à hauteur de 168 973,46 euros et des frais d’huissier à hauteur de 10 841,74 euros ;

plus précisément, les pertes de recettes ont été causées par le délit d’entrave à la circulation, les frais de personnel par les délits d’entrave à la circulation et de dégradation de biens et les frais d’huissier par l’ensemble des délits invoqués.

Par des mémoires en défense et des mémoires, enregistrés les 25 janvier, 20 mars 2023 et 26 mai 2025, le préfet du Nord conclut au rejet de la requête.

Il fait valoir que les conditions d’une indemnisation de la société appelante sur le fondement des dispositions de l’article L. 211-10 du code de la sécurité intérieure ne sont pas remplies, en l’absence premièrement d’un attroupement ou d’un rassemblement au sens de celles-ci, deuxièmement de l’absence de crime ou de délit commis à force ouverte ou par violence et, enfin, troisièmement, de l’absence de préjudice direct et certain imputable aux crimes et délits invoqués par la société appelante.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

le code pénal ;

le code de la route ;

le code de la sécurité intérieure ;

le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience.

Ont été entendus au cours de l’audience publique :

le rapport de M. Thulard, premier conseiller,

les conclusions de M. Degand, rapporteur public,

et les observations de M^e Mahi, représentant la société SANEF, et les explications de M. A…, représentant le préfet du Nord.

Considérant ce qui suit :

La société anonyme (SA) société des autoroutes du Nord et de l’Est de la France (SANEF) exploite des plateformes et installations de péages sur le territoire des communes de Fontaine-Notre-Dame et Hordain (Nord). Par un courrier du 10 janvier 2020, elle a formé une demande préalable indemnitaire auprès du préfet du Nord afin d’obtenir, en application de l’article L. 211-10 du code de la sécurité intérieure, l’indemnisation de préjudices qui lui auraient été causés par le mouvement des « gilets jaunes » du 17 novembre 2018 au 22 juin 2019, sur ces sites. Cette demande a été implicitement rejetée. La SA SANEF a alors demandé au tribunal administratif de Lille de mettre à la charge de l’Etat une indemnisation d’un montant de 203 739,93 euros. Par un jugement du 13 avril 2022, le tribunal a rejeté sa requête. La SA SANEF interjette appel de ce jugement.

Sur la responsabilité de l’État :

En ce qui concerne l’existence d’un attroupement ou rassemblement :

Aux termes de l’article L. 211-10 du code de la sécurité intérieure, dans ses dispositions alors applicables : « L’Etat est civilement responsable des dégâts et dommages résultant des crimes et délits commis, à force ouverte ou par violence, par des attroupements ou rassemblements armés ou non armés, soit contre les personnes, soit contre les biens. ».

L’application de ces dispositions est subordonnée à la condition que les dommages dont l’indemnisation est demandée résultent de manière directe et certaine de crimes ou de délits déterminés, commis par des rassemblements ou attroupements précisément identifiés. Par suite, lorsque le dommage invoqué a été causé à l’occasion d’une série d’actions concertées ayant donné lieu sur l’ensemble du territoire ou une partie substantielle de celui-ci à des crimes ou délits commis par plusieurs attroupements ou rassemblements, ce régime d’indemnisation n’est applicable que si le dommage résulte de manière directe et certaine de crimes ou de délits déterminés commis par des rassemblements ou attroupements précisément identifiés.

En l’espèce, à de très nombreuses reprises entre le 17 novembre 2018 et le 22 juin 2019, des rassemblements comprenant entre une demi-douzaine et plusieurs centaines de manifestants, ont investi les gares de péage de l’autoroute A2 situées sur les territoires des communes de Fontaine-Notre-Dame et Hordain, lesquelles sont exploitées par la SA SANEF. Cette société se prévaut de dommages résultant de délits commis à ces occasions, d’entrave à la circulation, de dégradation de biens avec circonstance aggravante, d’entrave à la liberté du travail, d’intimidations contre une personne chargée d’une mission de service public, d’organisation d’une manifestation illicite ou interdite et, enfin, d’entrave au fonctionnement d’un système de traitement automatisé de données.

Ces actions, qui se sont prolongées pendant plusieurs mois malgré plusieurs interventions des forces de l’ordre, s’inscrivaient dans le cadre d’un mouvement national de contestation annoncé plusieurs semaines avant les faits, notamment sur des réseaux sociaux, et qui a conduit à la mise en place de nombreux barrages routiers sur l’ensemble du territoire. Il résulte de l’instruction que ces actions, qui avaient pour motif l’expression d’un mécontentement, n’avaient pas pour principal objet la réalisation des dommages causés à la société requérante et aux autres personnes affectées par ces blocages. De telles manifestations doivent, dès lors, être qualifiées d’attroupements ou de rassemblements au sens des dispositions précitées de l’article L. 211-10 du code de la sécurité intérieure, contrairement à ce qu’ont retenu les premiers juges.

En ce qui concerne l’existence de délits commis par les attroupements ou rassemblements :

La SA SANEF justifie que la plainte qu’elle avait déposée le 16 janvier 2019 pour les faits objets du présent litige a donné lieu à un classement sans suite par le parquet de Cambrai. En l’absence de tout jugement pénal portant sur les faits reprochés par la société appelante aux participants des rassemblements ayant touché les gares de péage de Fontaine-Notre-Dame et Hordain entre le 17 novembre 2018 au 22 juin 2019, il appartient à la Cour d’apprécier l’existence des délits que la société SANEF invoque au regard des pièces de l’instruction.

S’agissant du délit d’entrave à la liberté du travail :

Aux termes de l’article 431-1 du code pénal : « Le fait d’entraver, d’une manière concertée et à l’aide de menaces, l’exercice de la liberté (…) du travail (…) est puni d’un an d’emprisonnement et de 15 000 euros d’amende. / Le fait d’entraver, d’une manière concertée et à l’aide de coups, violences, voies de fait, destructions ou dégradations au sens du présent code, l’exercice d’une des libertés visées à l’alinéa précédent est puni de trois ans d’emprisonnement et de 45 000 euros d’amende ».

En l’espèce, il ne résulte pas de l’instruction que les employés de la SA SANEF présents sur les lieux touchés par les manifestations du mouvement des « gilets jaunes » entre le 17 novembre 2018 et le 22 juin 2019 auraient fait l’objet de menaces, coups, violences ou voie de fait. Par suite, les agissements décrits ne peuvent être regardés comme constitutifs du délit prévu à l’article 431-1 du code pénal précité.

S’agissant du délit d’intimidation contre une personne chargée d’une mission de service public :

Aux termes de l’article 433-3 du code pénal : « Est punie de trois ans d’emprisonnement et de 45 000 euros d’amende la menace de commettre un crime ou un délit contre les personnes ou les biens proférée à l’encontre d’une personne investie d’un mandat électif public, d’un magistrat, d’un juré, d’un avocat, d’un officier public ou ministériel, d’un militaire de la gendarmerie nationale, d’un fonctionnaire de la police nationale, des douanes, de l’inspection du travail, de l’administration pénitentiaire ou de toute autre personne dépositaire de l’autorité publique, d’un sapeur-pompier ou d’un marin-pompier, d’un gardien assermenté d’immeubles ou de groupes d’immeubles ou d’un agent exerçant pour le compte d’un bailleur des fonctions de gardiennage ou de surveillance des immeubles à usage d’habitation en application de l’article L. 127-1 du code de la construction et de l’habitation, dans l’exercice ou du fait de ses fonctions, lorsque la qualité de la victime est apparente ou connue de l’auteur. / Est punie des mêmes peines la menace de commettre un crime ou un délit contre les personnes ou les biens proférée à l’encontre (…) de toute autre personne chargée d’une mission de service public (…), lorsque la qualité de la victime est apparente ou connue de l’auteur. / (…) / Est puni de dix ans d’emprisonnement et de 150 000 euros d’amende le fait d’user de menaces, de violences ou de commettre tout autre acte d’intimidation pour obtenir d’une personne mentionnée aux trois premiers alinéas soit qu’elle accomplisse ou s’abstienne d’accomplir un acte de sa fonction, de sa mission ou de son mandat, ou facilité par sa fonction, sa mission ou son mandat, soit qu’elle abuse de son autorité vraie ou supposée en vue de faire obtenir d’une autorité ou d’une administration publique des distinctions, des emplois, des marchés ou toute autre décision favorable (…) ».

Il ne résulte pas de l’instruction que les manifestants, qui se sont rassemblés autour des postes de péage et ont procédé eux-mêmes à l’ouverture des barrières, ainsi qu’en quelques occasions à des barrages, auraient usé de menaces de commettre un crime ou un délit, ni qu’ils auraient tenté de quelque manière que ce soit de faire pression sur les employés de la SA SANEF pour qu’ils s’abstiennent d’accomplir leur mission. Par suite, les agissements décrits ne peuvent être regardés comme constitutifs du délit prévu à l’article 433-3 du code pénal précité.

S’agissant du délit d’entrave au fonctionnement d’un système de traitement automatisé de données :

Aux termes de l’article 323-2 du code pénal : « Le fait d’entraver ou de fausser le fonctionnement d’un système de traitement automatisé de données est puni de cinq ans d’emprisonnement et de 150 000 € d’amende ».

S’il résulte de l’instruction que les manifestants présents lors des rassemblements de « gilets jaunes » aux péages de Fontaine-Notre-Dame et Hordain ont occupé ces gares et ont empêché la perception du péage dû par les automobilistes en maintenant les barrières en position ouverte, de tels agissements ne constituent pas des atteintes aux programmes et aux fichiers d’un système de traitement automatisé des données et ne sont donc pas constitutifs du délit prévu par les dispositions précitées de l’article 323-2 du code pénal.

S’agissant du délit d’organisation d’une manifestation illicite ou interdite :

Aux termes de l’article 431-9 du code pénal : « Est puni de six mois d’emprisonnement et de 7 500 euros d’amende le fait : / 1° D’avoir organisé une manifestation sur la voie publique n’ayant pas fait l’objet d’une déclaration préalable dans les conditions fixées par la loi ; / 2° D’avoir organisé une manifestation sur la voie publique ayant été interdite dans les conditions fixées par la loi ; / 3° D’avoir établi une déclaration incomplète ou inexacte de nature à tromper sur l’objet ou les conditions de la manifestation projetée ».

Le délit réprimé par les dispositions précitées ne peut être retenu qu’à l’encontre de l’organisateur de la manifestation et non à l’encontre de l’ensemble des participants à la manifestation. Par suite, le délit prévu par l’article 431-9 du code pénal ne peut être regardé comme constitué par les attroupements et rassemblements invoqués par la SA SANEF. Par ailleurs et en tout état de cause, le délit d’organisation de manifestation irrégulière prévu par l’article 431-9 du code pénal ne peut, en lui-même, être regardé comme constitutif d’un délit commis à force ouverte ou par violence contre des personnes ou des biens au sens de l’article L. 211-10 du code de la sécurité intérieure.

S’agissant du délit d’entrave à la circulation :

Aux termes de l’article L. 412-1 du code de la route : « Le fait, en vue d’entraver ou de gêner la circulation, de placer ou de tenter de placer, sur une voie ouverte à la circulation publique, un objet faisant obstacle au passage des véhicules ou d’employer, ou de tenter d’employer un moyen quelconque pour y mettre obstacle, est puni de deux ans d’emprisonnement et de 4 500 euros d’amende. (…) ».

Le délit d’entrave à la circulation ne saurait être caractérisé par le seul rassemblement aux abords des plateformes de péage. S’il résulte de l’instruction que les manifestants ont procédé à la levée des barrières de péage permettant le passage gratuit des automobilistes et empêchant de ce fait la perception de la redevance de péage due par ces derniers aux gares de Fontaine-Notre-Dame et Hordain entre le 17 novembre 2018 et le 22 juin 2019, la circulation n’en a pas pour autant subi une entrave ou une gêne excessive au regard du ralentissement, voire de l’arrêt des véhicules, que le franchissement du péage lui-même implique. A cette occasion, les manifestants ont seulement mis à profit cette circonstance pour exposer leurs doléances. De tels agissements ne peuvent, dès lors, être qualifiés de délit d’entrave ou de gêne à la circulation au sens des dispositions précitées de l’article L. 412-1 du code de la route.

S’agissant du délit de destruction, dégradation ou détérioration de biens :

Aux termes de l’article 322-1 du code pénal : « La destruction, la dégradation ou la détérioration d’un bien appartenant à autrui est punie de deux ans d’emprisonnement et de 30 000 euros d’amende, sauf s’il n’en est résulté qu’un dommage léger. (…) ».

Il résulte de l’instruction qu’à l’occasion des manifestations s’étant déroulées le 28 novembre 2018 et le 22 juin 2019 à Hordain, des dommages matériels ont été causés par la détérioration d’un mât de détection de télépéage du fait de la section de son câble d’alimentation, du caisson et du support d’une caméra et, enfin, d’un grillage. Ces dommages ont été volontaires et ne peuvent être qualifiés de légers dès lors qu’ils ont rendu ces équipements impropres à leur usage. La société SANEF est par conséquent fondée à soutenir avoir été victime du délit mentionné à l’article 322-1 du code pénal à ces occasions.

En revanche, si la société SANEF se prévaut également de frais de remise en service de caméras et de barrières suite à la manifestation du 22 juin 2019 à la barrière de péage de Hordain, il résulte de l’instruction que les manifestants se sont alors limités à dérégler ces équipements, qui ont pu être rapidement remis en état de fonctionnement, après une intervention du service en charge de leur maintenance. Dans ces conditions, il n’est résulté de l’atteinte à ces biens qu’un dommage léger ne relevant pas du délit mentionné à l’article 322-1 du code pénal.

En ce qui concerne l’indemnisation des préjudices :

Il résulte de l’ensemble de ce qui précède que n’est caractérisée en l’espèce que la commission le 20 novembre 2018 et le 22 juin 2019 à Hordain du délit de destruction, dégradation ou détérioration de biens. Seuls les préjudices en lien direct et certain avec ce délit peuvent donner lieu à indemnisation de la société appelante sur le fondement de l’article L. 211-10 du code de la sécurité intérieure.

En premier lieu, ainsi qu’il l’a été dit au point 16, le seul fait d’empêcher la perception des péages dus par les automobilistes sur une autoroute n’est pas constitutif du délit d’entrave ou de gêne à la circulation au sens des dispositions de l’article L. 412-1 du code de la route. Par ailleurs, la perte de recettes correspondant aux péages non versés à la société SANEF par les conducteurs de véhicules passés gratuitement en raison de la levée des barrières, n’est pas directement liée au délit d’entrave à la circulation et il ne résulte pas de l’instruction que la dégradation de matériel à la gare de péage de Hordain les 28 novembre 2018 et 22 juin 2019 soit à l’origine de l’impossibilité de percevoir des péages sur les voies concernées, dès lors que ces dégradations ont été commises alors que les manifestants empêchaient déjà la perception du péage. Dès lors, en l’absence de démonstration d’un lien de causalité entre le préjudice dont elle demande réparation et les actes délictuels commis par les manifestants, la société SANEF n’est pas fondée à demander la condamnation de l’Etat à lui verser la somme de 168 973,46 euros correspondant à la perte de recettes qu’elle estime avoir subie.

En deuxième lieu, la société SANEF est fondée à demander à être indemnisée des frais de remplacement et de réparation des matériels mentionnés au point 18 dès lors qu’ils sont en lien direct et certain avec la commission par les manifestants du délit de destruction, dégradation ou détérioration de biens. Il sera fait une exacte appréciation de ce préjudice en le fixant à la somme de 475,97 euros hors taxes (=114,32 + 70,59 + 291,06).

En troisième lieu, la société SANEF est également fondée à demander l’indemnisation des frais d’huissier auxquels elle a été exposée le 28 novembre 2018 à Hordain, dès lors que le constat alors réalisé a été utile à la révélation de la commission des délits mentionnés au point 18. En revanche, les autres frais d’huissier dont elle demande l’indemnisation ne sont pas en lien direct et certain avec un crime ou délit commis à force ouverte ou par violence. Dans ces conditions, l’indemnisation qui lui est due sur ce chef de préjudice s’élève à un total de 503,84 euros hors taxes (HT).

En quatrième et dernier lieu, la société SANEF justifie par les pièces produites avoir été contrainte de mobiliser spécifiquement certains de ses personnels, dans le cadre notamment d’astreintes, ainsi qu’une partie de son matériel pour faire face aux désordres générés par les manifestants et ainsi garantir la sécurité de la circulation. Toutefois, si ces frais sont ainsi bien en lien avec les manifestations de « gilets jaunes » ayant touché les gares de péage de Fontaine-Notre-Dame et Hordain, il résulte de ce qui a été dit au point 20 qu’ils ne sont indemnisables que s’ils sont directement imputables à la commission des délits mentionnés au point 18.

Or, il résulte de l’instruction que, dans l’ensemble des manifestations en cause, la mobilisation par la société SANEF de personnels et de matériels supplémentaires était justifiée par la levée des barrières de péage par les manifestants, laquelle ne constitue pas un crime ou délit commis à force ouverte ou par violence. Les frais de personnels invoqués à ces dates ne sont donc pas indemnisables.

Il résulte de l’ensemble de ce qui précède que le préjudice indemnisable subi par la société SANEF s’élève à un montant total de 979,81 euros hors taxes. Alors qu’il résulte de l’instruction qu’elle n’a par ailleurs perçu aucune indemnisation en réparation de ce préjudice, il y a lieu de mettre à la charge de l’Etat cette somme.

En ce qui concerne les intérêts et leur capitalisation :

En premier lieu, la société SANEF a droit aux intérêts au taux légal correspondant à l’indemnité de 979,81 euros HT à compter du 17 janvier 2020, date de réception de sa demande indemnitaire par le préfet du Nord.

En second lieu, la capitalisation des intérêts peut être demandée à tout moment devant le juge du fond, même si, à cette date, les intérêts sont dus depuis moins d’une année. En ce cas, cette demande ne prend toutefois effet qu’à la date à laquelle, pour la première fois, les intérêts sont dus pour une année entière.

La capitalisation des intérêts a été demandée le 27 juillet 2020, date d’enregistrement de la requête introductive d’instance de la SA SANEF au greffe du tribunal administratif de Lille. Il y a lieu de faire droit à cette demande à compter du 17 janvier 2021, date à laquelle était due, pour la première fois, une année d’intérêts, ainsi qu’à chaque échéance annuelle à compter de cette date.

Il résulte de tout ce qui précède que la société SANEF est fondée à soutenir que c’est à tort que par le jugement du 13 avril 2022 le tribunal administratif de Lille a rejeté l’intégralité de sa demande.

Sur les frais de l’instance :

Dans les circonstances de l’espèce, il n’y a pas lieu de faire droit aux conclusions présentées par la SA SANEF sur le fondement des dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

DÉCIDE :

Article 1er : Le jugement du tribunal administratif de Lille en date du 13 avril 2022 est annulé.

Article 2 : L’Etat versera à la société SANEF la somme de 979,81 euros hors taxes avec intérêts au taux légal à compter du 17 janvier 2020. Les intérêts échus à la date du 17 janvier 2021 puis à chaque échéance annuelle à compter de cette date seront capitalisés à chacune de ces dates pour produire eux-mêmes intérêts.

Article 3 : Le surplus des conclusions de la requête de la SA SANEF est rejeté.

Article 4 : Le présent arrêt sera notifié à la SA SANEF et au ministre de l’intérieur.

Copie en sera transmise pour information au préfet du Nord et au ministre des transports.

Délibéré après l’audience du 22 janvier 2026 à laquelle siégeaient :

M. François-Xavier de Miguel, président-assesseur, assurant la présidence de la formation de jugement en application de l’article R. 222-26 du code de justice administrative,

M. Vincent Thulard, premier conseiller,

M^me Marjolaine Potin, première conseillère.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 5 février 2026.

Le rapporteur,

Signé : V. Thulard

Le président de la formation de jugement,

Signé : F.X. de Miguel

La greffière,

Signé : N. Roméro

La République mande et ordonne au ministre de l’intérieur en ce qui le concerne et à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun, contre les parties privées, de pourvoir à l’exécution du présent arrêt.

Pour expédition conforme,

La greffière en chef,

Par délégation,

La greffière,

Nathalie Roméro