Vu la procédure suivante :

Procédure contentieuse antérieure :

La Société des Autoroutes Paris-Normandie (SAPN) a demandé au tribunal administratif de Rouen :

1°) d’annuler la décision en date du 10 décembre 2020 du préfet de l’Eure portant rejet de sa demande indemnitaire préalable ;

2°) de mettre à la charge de l’Etat une somme de 559 191,97 euros, augmentée des intérêts au taux légal à compter du 6 octobre 2020, avec capitalisation desdits intérêts à chaque échéance annuelle, en réparation des préjudices qu’elle a subis en raison du mouvement des « gilets jaunes » sur la période du 17 novembre 2018 au 22 juin 2019 au niveau des gares de péage des communes de Bourg-Achard, Bourneville, Heudebouville et Incarville ;

3°) de mettre à la charge de l’Etat la somme de 10 000 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Par un jugement n° 2100325 du 23 juin 2022, le tribunal administratif de Rouen a mis à la charge de l’Etat le versement d’une somme de 557 300,28 euros à la société SAPN, a assorti cette somme des intérêts au taux légal à compter du 6 octobre 2020, a ordonné la capitalisation des intérêts, a mis à la charge de l’Etat une somme de 1 500 euros en application de l’article L. 761-1 du code de justice administrative et a rejeté le surplus des conclusions des parties.

Procédure devant la cour :

Par une requête, enregistrée le 24 août 2022, le préfet de l’Eure demande à la cour :

1°) d’annuler le jugement du 23 juin 2022 ;

2°) de rejeter la demande indemnitaire de la société SAPN.

Il soutient que :

- les rassemblements de « gilets jaunes » sur les emprises de la SAPN ne constituent pas des attroupements ou rassemblements au sens de l’article L. 211-10 du code de la sécurité intérieure dès lors que les actions dont se plaint celle-ci ont été préméditées et organisées par des groupes structurés à cette seule fin ;

- contrairement à ce qu’a estimé le tribunal, aucun crime ou délit n’est en l’espèce constitué ou, à tout le moins en ce qui concerne le délit de manifestation non déclarée, celui-ci n’a pas été commis par violence ou à force ouverte et n’est pas en lien direct et certain avec les préjudices invoqués par la SAPN ;

- aucun des préjudices invoqués n’a été causé directement et certainement par l’attroupement allégué.

Par des mémoires en défense, enregistré le 23 décembre 2022 et le 1er avril 2025, la société SAPN, représentée par M^e Carbonnier, conclut au rejet de la requête et à ce qu’une somme de 10 000 euros soit mise à la charge de l’Etat au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle fait valoir que les moyens soulevés par le préfet de l’Eure ne sont pas fondés.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- le code pénal ;

- le code de la route ;

- le code de la sécurité intérieure ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience.

Ont été entendus au cours de l’audience publique :

- le rapport de M. Thulard, premier conseiller,

- les conclusions de M. Degand, rapporteur public,

- et les observations de M^e Mahi, représentant la SAPN.

Considérant ce qui suit :

La Société des Autoroutes Paris-Normandie (SAPN) exploite des plateformes et installations de péages sur le territoire des communes de Bourg-Achard, Bourneville, Heudebouville et Incarville (Eure). Par un courrier du 5 octobre 2020, elle a formé une demande préalable indemnitaire auprès du préfet de l’Eure afin d’obtenir, en application de l’article L. 211-10 du code de la sécurité intérieure, l’indemnisation de préjudices qui lui auraient été causés par le mouvement des « gilets jaunes » du 17 novembre 2018 au 22 juin 2019 sur ces sites. Cette demande a été expressément rejetée le 19 décembre 2020. La SAPN a alors demandé au tribunal administratif de Rouen de mettre à la charge de l’Etat une indemnisation d’un montant de 559 191,97 euros. Par un jugement du 23 juin 2022, le tribunal a mis à la charge de l’Etat une somme de 557 300,28 euros à verser à la SAPN en indemnisation de ses préjudices, en assortissant cette somme des intérêts au taux légal à compter du 6 octobre 2020 et en ordonnant la capitalisation desdits intérêts. Le préfet de l’Eure interjette appel de ce jugement

Sur la responsabilité :

En ce qui concerne l’existence d’un attroupement ou rassemblement :

Aux termes de l’article L. 211-10 du code de la sécurité intérieure, dans ses dispositions alors applicables : « L’Etat est civilement responsable des dégâts et dommages résultant des crimes et délits commis, à force ouverte ou par violence, par des attroupements ou rassemblements armés ou non armés, soit contre les personnes, soit contre les biens. ».

L’application de ces dispositions est subordonnée à la condition que les dommages dont l’indemnisation est demandée résultent de manière directe et certaine de crimes ou de délits déterminés, commis par des rassemblements ou attroupements précisément identifiés. Par suite, lorsque le dommage invoqué a été causé à l’occasion d’une série d’actions concertées ayant donné lieu sur l’ensemble du territoire ou une partie substantielle de celui-ci à des crimes ou délits commis par plusieurs attroupements ou rassemblements, ce régime d’indemnisation n’est applicable que si le dommage résulte de manière directe et certaine de crimes ou de délits déterminés commis par des rassemblements ou attroupements précisément identifiés.

En l’espèce, à plusieurs reprises en novembre 2018 puis le 22 juin 2019, des rassemblements comprenant entre plusieurs dizaines et plusieurs centaines de manifestants, ont investi les gares de péage de l’autoroute A13 situées sur les territoires des communes de Bourg-Achard, Bourneville, Heudebouville et Incarville (Eure). La SAPN se prévaut de dommages résultant de délits commis à ces occasions d’entrave à la circulation, de dégradation de biens avec circonstance aggravante, d’entrave à la liberté du travail, d’intimidations contre une personne chargée d’une mission de service public, d’organisation d’une manifestation illicite ou interdite et, enfin, d’entrave au fonctionnement d’un système de traitement automatisé de données.

Ces actions, qui se sont prolongées pendant plusieurs mois malgré plusieurs interventions des forces de l’ordre, s’inscrivaient dans le cadre d’un mouvement national de contestation annoncé plusieurs semaines avant les faits, notamment sur des réseaux sociaux, et qui a conduit à la mise en place de nombreux barrages routiers sur l’ensemble du territoire. Il résulte de l’instruction que ces actions, qui avaient pour motif l’expression d’un mécontentement, n’avaient pas pour principal objet la réalisation des dommages causés à la société requérante et aux autres personnes affectées par ces blocages. De telles manifestations doivent dès lors être qualifiées d’attroupements ou de rassemblements au sens des dispositions précitées de l’article L. 211-10 du code de la sécurité intérieure, ainsi que l’ont retenu les premiers juges.

En ce qui concerne l’existence de délits commis par les attroupements ou rassemblements :

S’agissant du délit d’entrave à la liberté du travail :

Aux termes de l’article 431-1 du code pénal : « Le fait d’entraver, d’une manière concertée et à l’aide de menaces, l’exercice de la liberté (…) du travail (…) est puni d’un an d’emprisonnement et de 15 000 euros d’amende. / Le fait d’entraver, d’une manière concertée et à l’aide de coups, violences, voies de fait, destructions ou dégradations au sens du présent code, l’exercice d’une des libertés visées à l’alinéa précédent est puni de trois ans d’emprisonnement et de 45 000 euros d’amende ».

En l’espèce, il ne résulte pas de l’instruction que les employés de la SAPN présents sur les lieux touchés par les manifestations du mouvement des « gilets jaunes » entre le 17 novembre 2018 et le 22 juin 2019 auraient fait l’objet de menaces, coups, violences ou voie de fait. Par suite, les agissements décrits ne peuvent être regardés comme constitutifs du délit prévu à l’article 431-1 du code pénal précité.

S’agissant du délit d’intimidation contre une personne chargée d’une mission de service public :

Aux termes de l’article 433-3 du code pénal : « Est punie de trois ans d’emprisonnement et de 45 000 euros d’amende la menace de commettre un crime ou un délit contre les personnes ou les biens proférée à l’encontre d’une personne investie d’un mandat électif public, d’un magistrat, d’un juré, d’un avocat, d’un officier public ou ministériel, d’un militaire de la gendarmerie nationale, d’un fonctionnaire de la police nationale, des douanes, de l’inspection du travail, de l’administration pénitentiaire ou de toute autre personne dépositaire de l’autorité publique, d’un sapeur-pompier ou d’un marin-pompier, d’un gardien assermenté d’immeubles ou de groupes d’immeubles ou d’un agent exerçant pour le compte d’un bailleur des fonctions de gardiennage ou de surveillance des immeubles à usage d’habitation en application de l’article L. 127-1 du code de la construction et de l’habitation, dans l’exercice ou du fait de ses fonctions, lorsque la qualité de la victime est apparente ou connue de l’auteur. / Est punie des mêmes peines la menace de commettre un crime ou un délit contre les personnes ou les biens proférée à l’encontre (…) de toute autre personne chargée d’une mission de service public (…), lorsque la qualité de la victime est apparente ou connue de l’auteur. / (…) / Est puni de dix ans d’emprisonnement et de 150 000 euros d’amende le fait d’user de menaces, de violences ou de commettre tout autre acte d’intimidation pour obtenir d’une personne mentionnée aux trois premiers alinéas soit qu’elle accomplisse ou s’abstienne d’accomplir un acte de sa fonction, de sa mission ou de son mandat, ou facilité par sa fonction, sa mission ou son mandat, soit qu’elle abuse de son autorité vraie ou supposée en vue de faire obtenir d’une autorité ou d’une administration publique des distinctions, des emplois, des marchés ou toute autre décision favorable (…) ».

Il ne résulte pas de l’instruction que les manifestants qui se sont rassemblés autour des postes de péage et ont procédé eux-mêmes à l’ouverture des barrières, ainsi qu’en quelques occasions, à des barrages, auraient usé de menaces de commettre un crime ou un délit, ni qu’ils auraient tenté de quelque manière que ce soit de faire pression sur les employés de la SAPN pour qu’ils s’abstiennent d’accomplir leur mission. Par suite, les agissements décrits ne peuvent être regardés comme constitutifs du délit prévu à l’article 433-3 du code pénal précité.

S’agissant du délit d’entrave au fonctionnement d’un système de traitement automatisé de données :

Aux termes de l’article 323-2 du code pénal : « Le fait d’entraver ou de fausser le fonctionnement d’un système de traitement automatisé de données est puni de cinq ans d’emprisonnement et de 150 000 € d’amende ».

S’il résulte de l’instruction que les manifestants présents lors des rassemblements de « gilets jaunes » aux péages de Bourg-Achard, Bourneville, Heudebouville et Incarville ont occupé ces gares et ont empêché la perception du péage dû par les automobilistes en maintenant les barrières en position ouverte et parfois en débranchant des antennes de télépéage et en masquant des caméras de surveillance, de tels agissements ne constituent pas des atteintes aux programmes et aux fichiers d’un système de traitement automatisé des données et ne sont donc pas constitutifs du délit prévu par les dispositions précitées de l’article 323-2 du code pénal.

S’agissant du délit d’organisation d’une manifestation illicite ou interdite :

Aux termes de l’article 431-9 du code pénal : « Est puni de six mois d’emprisonnement et de 7 500 euros d’amende le fait : / 1° D’avoir organisé une manifestation sur la voie publique n’ayant pas fait l’objet d’une déclaration préalable dans les conditions fixées par la loi ; / 2° D’avoir organisé une manifestation sur la voie publique ayant été interdite dans les conditions fixées par la loi ; / 3° D’avoir établi une déclaration incomplète ou inexacte de nature à tromper sur l’objet ou les conditions de la manifestation projetée ».

Le délit réprimé par les dispositions précitées ne peut être retenu qu’à l’encontre de l’organisateur de la manifestation et non à l’encontre de l’ensemble des participants à la manifestation. Par suite, le délit prévu par l’article 431-9 du code pénal ne peut être regardé comme constitué par les attroupements et rassemblements invoqués par la SAPN. Par ailleurs et en tout état de cause, le délit d’organisation de manifestation irrégulière prévu par l’article 431-9 du code pénal ne peut, en lui-même, être regardé comme constitutif d’un délit commis à force ouverte ou par violence contre des personnes ou des biens au sens de l’article L. 211-10 du code de la sécurité intérieure.

S’agissant du délit d’entrave à la circulation :

Aux termes de l’article L. 412-1 du code de la route : « Le fait, en vue d’entraver ou de gêner la circulation, de placer ou de tenter de placer, sur une voie ouverte à la circulation publique, un objet faisant obstacle au passage des véhicules ou d’employer, ou de tenter d’employer un moyen quelconque pour y mettre obstacle, est puni de deux ans d’emprisonnement et de 4 500 euros d’amende. (…) ».

Il résulte de l’instruction que les rassemblements de manifestants dans le cadre du mouvement des « gilets jaunes » au niveau des péages de Bourg-Achard, Bourneville, Heudebouville et Incarville n’ont pas donné lieu, dans la très grande majorité des cas, à des entraves à la circulation dès lors que les participants ont maintenu accessibles certaines voies d’accès aux gares de péage, tout en levant les barrières afin d’empêcher la perception des redevances dues par les automobilistes.

Pour ces manifestations, le délit d’entrave à la circulation ne saurait être caractérisé par le seul rassemblement aux abords des plateformes de péage, la circulation n’ayant pas subi une entrave ou une gêne excessive au regard du ralentissement, voire de l’arrêt des véhicules, que le franchissement du péage lui-même implique. A ces occasions, les manifestants ont seulement mis à profit cette circonstance pour exposer leurs doléances. De tels agissements ne peuvent, dès lors, être qualifiés de délit d’entrave ou de gêne à la circulation au sens des dispositions précitées de l’article L. 412-1 du code de la route.

Toutefois, il résulte également de l’instruction que les manifestants ne se sont parfois pas limités à cette forme d’action. En particulier, les 17, 18, 19, 20 et 21 novembre 2018 à la gare de péage de Heudebouville, ils ont, soit empêché les usagers d’entrer et de sortir de l’autoroute, soit garé leurs véhicules en travers des voies, soit organisé des barrages filtrants ou des opérations escargots. Dans tous les cas, ces entraves et gênes à la circulation ont engendré d’importants bouchons. Compte tenu de ces éléments, suffisamment documentés par les pièces du dossier, le délit d’entrave à la circulation est caractérisé pour ces cinq manifestations.

S’agissant du délit de destruction, dégradation ou détérioration de biens :

Aux termes de l’article 322-1 du code pénal : « La destruction, la dégradation ou la détérioration d’un bien appartenant à autrui est punie de deux ans d’emprisonnement et de 30 000 euros d’amende, sauf s’il n’en est résulté qu’un dommage léger. (…) » .

Il résulte de l’instruction qu’à l’occasion des manifestions s’étant déroulées le 17 novembre 2018 à Heudebouville, le 24 novembre 2018 à Bourneville et Heudebouville, le 25 novembre 2018 à Incarville et le 22 juin 2019 à Heudebouville, des dommages matériels ont été causés par la détérioration de lisses de barrières de péage, de caméras vidéo, d’un grillage et d’un système de fermeture d’un portillon. Ces dommages ont été volontaires et ne peuvent être qualifiés de légers dès lors qu’ils ont rendu ces équipements impropres à leur usage. La société SAPN est par conséquent fondée à soutenir avoir été victime du délit mentionné à l’article 322-1 du code pénal à ces occasions.

En revanche, si la société SAPN se prévaut également de frais de remise en service de caméras et de barrière suite aux manifestations des 20 novembre 2018, 25 novembre 2018 et 22 juin 2019 à la barrière de péage d’Heudebouville, il résulte de l’instruction que les manifestants se sont alors limités à changer l’orientation des caméras ou à les dérégler. Ces équipements ont pu être rapidement remis en service, après une intervention du service en charge de leur maintenance. Dans ces conditions, il n’est résulté de l’atteinte à ces biens qu’un dommage léger ne relevant pas du délit mentionné à l’article 322-1 du code pénal.

En ce qui concerne l’indemnisation des préjudices :

Il résulte de l’ensemble de ce qui précède que n’est caractérisée, en l’espèce, que la commission du délit d’entrave à la circulation le 17, 18, 19, 20 et 21 novembre 2018 à Heudebouville, ainsi que celle du délit de destruction, dégradation ou détérioration de biens le 17 novembre 2018 à Heudebouville, le 24 novembre 2018 à Bourneville et Heudebouville, le 25 novembre 2018 à Incarville et, enfin, le 22 juin 2019 à Heudebouville. Seuls les préjudices en lien direct et certain avec ces délits peuvent donner lieu à indemnisation de la société intimée par l’Etat sur le fondement de l’article L. 211-10 du code de la sécurité intérieure.

En premier lieu, pour justifier de l’existence d’un préjudice lié à une perte de recettes, la société SAPN comptabilise le nombre de véhicules passés gratuitement aux différentes barrières de péage concernées par le mouvement des « gilets jaunes » et multiplie le nombre ainsi obtenu par le prix moyen de la redevance acquittée à chaque péage au cours des douze derniers mois glissants. Il en résulte que cette perte de recette est en lien exclusif avec la levée des barrières de péage opérée par les manifestants, laquelle ne constitue pas un crime ou délit. Elle n’est en particulier pas imputable aux délits d’entrave à la circulation ou de destruction, dégradation ou détérioration de biens mentionnés aux points 14 et 18. Dès lors, en l’absence de démonstration d’un lien de causalité entre le préjudice dont elle demande réparation et les actes délictuels commis par les manifestants, la société SAPN n’est pas fondée à demander la condamnation de l’Etat à lui verser la somme de 481 490,76 euros, correspondant à la perte de recettes qu’elle estime avoir ainsi subie.

En deuxième lieu, la société SAPN est fondée à demander à être indemnisée des frais de remplacement et de réparation de cinq lisses de barrières de péage, de deux caméras vidéo, d’un grillage et d’un système de fermeture d’un portillon, mentionnés au point 19 dès lors qu’ils sont en lien direct et certain avec la commission par les manifestants du délit de destruction, dégradation ou détérioration de biens. Il sera fait une exacte appréciation de ce préjudice en le fixant à la somme de 2 700,61 euros hors taxes (=62,37 + 290,32 + 176 + 656,32 + 528 + 572 + 415,60).

En troisième lieu, la société SAPN est également fondée à demander l’indemnisation des frais d’huissier auxquels elle a été exposée le 17, 18, 19, 20 et 21 novembre 2018 à Heudeboubille, le 24 novembre 2018 à Bourneville et Heudebouville, le 25 novembre 2018 à Incarville et le 22 juin 2019 à Heudebouville dès lors que les constats alors réalisés ont été utiles à l’établissement de la commission des délits mentionnés aux points 14 et 18. En revanche, les autres frais d’huissier dont elle demande l’indemnisation ne sont pas en lien direct et certain avec un crime ou délit commis à force ouverte ou par violence. Dans ces conditions, l’indemnisation qui lui est due sur ce chef de préjudice s’élève à un total de 11 730,59 euros hors taxes.

En quatrième et dernier lieu, la société SAPN justifie par les pièces produites au dossier, avoir été contrainte de mobiliser spécifiquement certains de ses personnels, dans le cadre notamment d’astreintes, ainsi qu’une partie de son matériel pour faire face aux désordres générés par les manifestants et ainsi garantir la sécurité de la circulation. Toutefois, si ces frais sont ainsi bien en lien avec les manifestations de « gilets jaunes » ayant touché les gares de péage de Bourg-Achard, Bourneville, Heudebouville et Incarville, il résulte de ce qui a été dit au point 21 qu’ils ne sont indemnisables que s’ils sont directement imputables à la commission des délits mentionnés aux points 14 et 18.

Il résulte de l’instruction que, dans la très grande majorité des manifestations en cause, la mobilisation par la SAPN de personnels et de matériels supplémentaire était principalement justifiée par la levée des barrières de péage par les manifestants, laquelle ne constitue pas un crime ou délit commis à force ouverte ou par violence. Les frais de personnels invoqués à ces dates ne sont dès lors pas indemnisables.

En revanche, il est établi que les 17, 18, 19, 20 et 21 novembre 2018 à Heudebouville, la SAPN a été confrontée à la commission d’un délit d’entrave à la circulation ayant causé d’importantes perturbations de trafic et a dû, de ce fait, mobiliser du personnel et du matériel excédant son activité normale, ce qui l’a exposée à des coûts supplémentaires aux coûts fixes qu’elle supporte habituellement. Elle est ainsi fondée à solliciter l’indemnisation de ce chef de préjudice uniquement pour ces cinq manifestations. Il en sera fait une exacte appréciation en le fixant à la somme totale de 14 577,40 euros hors taxes (1 505,28 + 3 991,62 + 3 319,40 + 2 877,81 + 2 883,29)

Il résulte de l’ensemble de ce qui précède que le préjudice indemnisable subi par la société SAPN s’élève à un montant total de 29 008,60 euros hors taxes. Alors qu’il résulte de l’instruction qu’elle n’a par ailleurs perçu aucune indemnisation en réparation de ces préjudices, il y a lieu de mettre à la charge de l’Etat l’intégralité de cette somme.

En ce qui concerne les intérêts et leur capitalisation :

En premier lieu, la société SAPN a droit aux intérêts au taux légal correspondant à l’indemnité de 29 008,60 euros hors taxes à compter du 6 octobre 2020, date de réception de sa demande indemnitaire par le préfet de la Seine-Maritime.

En second lieu, la capitalisation des intérêts peut être demandée à tout moment devant le juge du fond, même si, à cette date, les intérêts sont dus depuis moins d’une année. En ce cas, cette demande ne prend toutefois effet qu’à la date à laquelle, pour la première fois, les intérêts sont dus pour une année entière.

La capitalisation des intérêts a été demandée le 28 juillet 2021, date d’enregistrement de la requête introductive d’instance de la SAPN au greffe du tribunal administratif de Rouen. Il y a lieu de faire droit à cette demande à compter du 6 octobre 2021, date à laquelle était due, pour la première fois, une année d’intérêts, ainsi qu’à chaque échéance annuelle à compter de cette date.

Il résulte de tout ce qui précède que le préfet de l’Eure est fondé à soutenir que c’est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif a mis à la charge de l’Etat la somme de 557 300,28 euros à verser à la SAPN. Il convient de ramener cette somme à 29 008,60 euros hors taxes.

Sur les frais de l’instance :

Dans les circonstances de l’espèce, il n’y a pas lieu de faire droit aux conclusions présentées par la SAPN sur le fondement des dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

DECIDE:

Article 1er : La somme de 557 300,28 euros mise à la charge de l’Etat par le jugement attaqué du tribunal administratif de Rouen est ramenée à 29 008,60 euros hors taxes avec intérêts au taux légal à compter du 6 octobre 2020. Les intérêts échus à la date du 6 octobre 2021 puis à chaque échéance annuelle à compter de cette date seront capitalisés à chacune de ces dates pour produire eux-mêmes intérêts.

Article 2 : Le jugement du tribunal administratif de Rouen en date du 23 juin 2022 est réformé en ce qu’il a de contraire au présent arrêt.

Article 3 : Le surplus des conclusions de la requête du préfet de l’Eure est rejeté.

Article 4 : Les conclusions de la société SAPN au titre de l’article L 761-1 du code de justice administrative sont rejetées.

Article 5 : Le présent arrêt sera notifié au ministre de l’intérieur et à la Société des Autoroutes Paris-Normandie.

Copie en sera transmise pour information au préfet de l’Eure et au ministre des transports.

Délibéré après l’audience du 22 janvier 2026, à laquelle siégeaient :

- M. François-Xavier de Miguel, président-assesseur, assurant la présidence de la formation de jugement en application de l’article R. 222-26 du code de justice administrative,

- M. Vincent Thulard, premier conseiller,

- M^me Marjolaine Potin, première conseillère.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 5 février 2026.

Le rapporteur,

Signé : V. Thulard

Le président de la formation de jugement,

Signé : F.X. de Miguel

La greffière,

Signé : N. Roméro

La République mande et ordonne au ministre de l’intérieur en ce qui le concerne et à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun, contre les parties privées, de pourvoir à l’exécution du présent arrêt.

Pour expédition conforme,

La greffière en chef,

Par délégation,

La greffière,

Nathalie Roméro