Vu la procédure suivante :

Procédure contentieuse antérieure :

La société Réseau Assistance a demandé au tribunal administratif de Lyon :

 – dans l’instance n° 1607170, à titre principal, d’annuler la décision du 27 juillet 2016 par laquelle le directeur départemental de la protection des populations du Rhône lui a infligé deux amendes administratives d’un montant total de 6 800 euros sur le fondement de l’article L. 522-1 du code de la consommation et la décision du 9 septembre 2016 du même directeur rejetant son recours gracieux dirigé contre la décision du 27 juillet 2016 et de la décharger de l’obligation de payer la somme de 6 800 euros, à titre subsidiaire, de réduire le montant de cette amende administrative et de mettre à la charge de l’État une somme de 1 500 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative ;

 – dans l’instance n° 1704500, à titre principal, d’annuler le titre de perception d’un montant de 6 800 euros émis le 12 octobre 2016 par le directeur des créances spéciales du trésor pour avoir paiement des deux amendes administratives qui lui ont été infligées le 27 juillet 2016 et la décision du 9 juin 2017 du ministre de l’économie et des finances rejetant son recours administratif dirigé contre le titre de perception du 12 octobre 2016 et de le décharger de l’obligation de payer la somme de 6 800 euros, à titre subsidiaire, de réduire le montant de cette amende administrative et de mettre à la charge de l’État une somme de 1 500 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Par un jugement n°  1607170, 1704500 du 24 mai 2018, le tribunal administratif de Lyon a rejeté ces deux demandes.

Procédure devant la cour :

Par une requête et deux mémoires, enregistrés le 21 juillet 2018, le 14 mars 2019 et le 14 avril 2020, la société Réseau Assistance, représentée par M^e Moutoussamy, avocat, demande à la cour :

1°) d’annuler le jugement n°  1607170, 1704500 du 24 mai 2018 du tribunal administratif de Lyon ;

2°) à titre principal, d’annuler la décision du 27 juillet 2016 par laquelle le directeur départemental de la protection des populations du Rhône lui a infligé deux amendes administratives d’un montant total de 6 800 euros sur le fondement de l’article L. 522-1 du code de la consommation, la décision du 9 septembre 2016 du même directeur rejetant son recours gracieux dirigé contre la décision du 27 juillet 2016, le titre de perception d’un montant de 6 800 euros émis le 12 octobre 2016 par le directeur des créances spéciales du trésor pour avoir paiement des deux amendes administratives qui lui ont été infligées le 27 juillet 2016 et la décision du 9 juin 2017 du ministre de l’économie et des finances rejetant son recours administratif dirigé contre le titre de perception du 12 octobre 2016 et de la décharger de l’obligation de payer la somme de 6 800 euros ;

3°) à titre subsidiaire, de réduire le montant de cette amende administrative à hauteur de 500 euros ;

4°) de mettre à la charge de l’État une somme de 2 500 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

s’agissant des décisions du 27 juillet 2016 et du 9 septembre 2016 du directeur départemental de la protection des populations du Rhône,

 – le jugement attaqué est irrégulier, dès lors que le tribunal administratif a omis de répondre ou n’a pas suffisamment répondu au moyen présenté à l’encontre de la décision du 27 juillet 2016 et tiré de ce que, les agents chargés de l’enquête n’ayant pas personnellement constaté les faits qui lui étaient reprochés, les allégations mentionnées dans leur procès-verbal ne faisaient pas foi jusqu’à preuve contraire ;

 – les décisions en litige du 27 juillet 2016 et du 9 septembre 2016 sont insuffisamment motivées ;

 – la décision du 27 juillet 2016 est entachée d’un vice de procédure, dès lors que le procès-verbal d’enquête du 15 janvier 2013 relatif à des faits commis en 2013 ne lui a pas été communiqué pour observations préalablement à l’édiction de la décision du 27 juillet 2016, ce qui l’a privée de la possibilité de discuter de la matérialité des faits qui lui ont été imputés au titre de la récidive, alors que le procès-verbal d’enquête du 15 janvier 2013 ne portait pas sur des faits similaires ni sur des infractions similaires à ceux retenus dans le procès-verbal d’enquête du 1^er mars 2016 ;

 – la décision du 27 juillet 2016 est entachée d’un vice de procédure et le procès-verbal d’enquête du 1^er mars 2016 ne peut faire foi jusqu’à preuve contraire, dès lors qu’il n’est pas justifié de la qualité des agents ayant réalisé l’enquête et dressé le procès-verbal d’enquête du 1^er mars 2016 ni de la date de leur nomination ni de la publication de leur nomination ;

 – la décision en litige du 27 juillet 2016 est entachée d’erreur de fait, dès lors qu’elle est fondée sur des allégations de diffusion de 300 000 exemplaires de cartes publicitaires en mai 2015 et de 300 000 exemplaires de cartes publicitaires en décembre 2015 et janvier 2016, mentionnées dans le procès-verbal d’enquête du 1^er mars 2016 ne faisant pas foi sur ce point, les agents chargés du contrôle et auteurs du procès-verbal n’ayant pas personnellement constaté ces faits ; en effet, s’agissant de la prétendue campagne de diffusion de mai 2015, le procès-verbal se borne à faire référence à un autre procès-verbal jamais communiqué rapportant la déclaration de M^me B… de la société Mediapost ; s’agissant de la prétendue campagne de diffusion de décembre 2015, le procès-verbal se fonde sur un bon de livraison concernant une marchandise livrée après de la plate-forme de diffusion Adrexo qui n’a pas été contactée ; la diffusion de 300 000 exemplaires de cartes publicitaires en décembre 2015 et janvier 2016 était matériellement impossible alors que l’enquête a commencé début janvier 2016 et que le gérant de la société Réseau Assistance s’est présenté le 19 janvier 2016 dans les locaux de la direction départementale de la protection des populations du Rhône ;

 – le motif de la décision en litige du 27 juillet 2016 tiré de la méconnaissance de l’article L. 731-2 du code de la propriété intellectuelle est entaché d’erreur de qualification juridique des faits, dès lors que ses cartes publicitaires, sur lesquelles aucun logo de service public n’est utilisé, ne sauraient faire croire aux consommateurs qu’il existerait un lien quelconque avec les services publics auxquels elles font référence ;

 – le motif de la décision en litige du 27 juillet 2016 tiré de la méconnaissance de l’article 4 de l’arrêté ministériel du 2 mars 1990 relatif à la publicité des prix des prestations de dépannage, de réparation et d’entretien dans le secteur du bâtiment et de l’équipement de la maison est entaché d’erreur de qualification juridique des faits, dès lors que ses cartes publicitaires ne constituent pas une publicité écrite permettant une commande à distance alors qu’elle dispose de deux sites internet permettant l’information des consommateurs sur les conditions d’intervention, le caractère gratuit des devis, les prix unitaires des produits vendus et les références de la société (dénomination, adresses postale et électronique, numéros de téléphone et de télécopie et numéro de Siret) ;

 – la décision en litige du 27 juillet 2016 méconnaît le principe de non-rétroactivité des sanctions administratives et le principe de légalité des délits et des peines, dès lors qu’elle sanctionne notamment des faits constatés en 2013 en se fondant sur l’article L. 731-2 du code de la propriété intellectuelle issu de la loi n° 2014-344 du 17 mars 2014 ;

 – elle est illégale, dès lors qu’elle sanctionne notamment des faits constatés en 2013 et qui sont frappés de la prescription d’un an prévue à l’article L. 522-3 du code de la consommation et à l’article L. 141-1-2 du même code applicable avant le 1^er juillet 2016 ;

 – le jugement attaqué est irrégulier, dès lors que le tribunal administratif n’a pas répondu à tous les griefs relatifs au caractère disproportionné des amendes administratives prononcées ;

 – la décision en litige du 27 juillet 2016 méconnaît le principe de proportionnalité des sanctions ; en effet,

elle a été prise sans injonction préalable qui aurait été suffisante du fait qu’une seule plainte a été recensée ;

elle est fondée sur des faits imputés à l’année 2015 et à l’année 2013 alors que les faits commis en 2013, qui n’avaient fait l’objet d’aucune infraction constatée ni d’aucun dispositif répressif et étaient prescrits, ne pouvaient être pris en compte dans la décision de sanction du 27 juillet 2016 ;

les faits relevés en 2016 n’étaient pas similaires à ceux relevés en 2013 ;

à la suite de la procédure de d’enquête initiée début janvier 2016, elle a mis au rebut le reste des cartes publicitaires commandées en 2015, ce qui constitue une perte financière devant être prise en compte pour apprécier le quantum de l’amende administrative litigieuse ;

s’agissant du titre de perception émis le 12 octobre 2016 par le directeur des créances spéciales du trésor et de la décision du 9 juin 2017 du ministre de l’économie et des finances,

 – le jugement attaqué est irrégulier, dès lors que le tribunal administratif a omis de répondre aux moyens présentés à l’encontre du titre de perception du 12 octobre 2016 et tirés de l’incompétence de son auteur et du défaut de signature de ce titre et du bordereau des titres de perception sur lequel figure le titre en litige ;

 – le titre de perception contesté du 12 octobre 2016 est entaché d’incompétence de son auteur qui ne disposait pas d’une délégation de signature régulière et publiée ;

 – il n’est pas signé par son auteur ;

 – le bordereau des titres de perception sur lequel figure le titre en litige ne comporte pas l’identité de l’auteur de ce titre ;

 – ce bordereau n’est pas signé ;

 – le titre de perception contesté du 12 octobre 2016 est illégal du fait de l’illégalité de la décision du 27 juillet 2016.

Par un mémoire en défense, enregistré le 28 janvier 2019, le ministre de l’économie et des finances conclut au rejet de la requête.

Il fait valoir que les moyens présentés par la requérante ne sont pas fondés.

Un mémoire, enregistré le 4 juin 2020 et présenté pour la société Réseau Assistance, n’a pas été communiqué en application du dernier alinéa de l’article R. 611-1 du code de justice administrative.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

 – le code de commerce ;

 – le code de la consommation ;

 – le code de la propriété intellectuelle ;

 – le code des relations entre le public et l’administration ;

 – la loi n° 84-16 du 11 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique de l’Etat ;

 – le décret n° 63-280 du 19 mars 1963 portant règlement d’administration publique et relatif à la publication des décisions concernant la situation individuelle des fonctionnaires ;

 – le décret n° 2007-119 du 30 janvier 2007 portant statut des agents de catégorie A des services déconcentrés de la direction générale de la concurrence, de la consommation et de la répression des fraudes ;

 – le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience.

Ont été entendus au cours de l’audience publique :

 – le rapport de M. Drouet, président assesseur,

 – les conclusions de M^me Vigier-Carrière, rapporteur public,

 – et les observations de M^e Moutoussamy, avocat, pour la société Réseau Assistance.

Considérant ce qui suit :

1. La société Réseau Assistance relève appel du jugement nos 1607170, 1704500 du 24 mai 2018 par lequel le tribunal administratif de Lyon a rejeté ses deux demandes dirigées d’une part, contre la décision du 27 juillet 2016 du directeur départemental de la protection des populations du Rhône lui infligeant deux amendes administratives d’un montant de 3 400 euros chacune sur le fondement de l’article L. 522-1 du code de la consommation, et la décision du 9 septembre 2016 du même directeur rejetant son recours gracieux dirigé contre la décision du 27 juillet 2016 et, d’autre part, contre le titre de perception d’un montant de 6 800 euros émis le 12 octobre 2016 par le directeur des créances spéciales du trésor pour avoir paiement des deux amendes administratives qui lui ont été infligées le 27 juillet 2016 et la décision du 9 juin 2017 du ministre de l’économie et des finances rejetant son recours administratif dirigé contre le titre de perception du 12 octobre 2016.

Sur les décisions du 27 juillet 2016 et du 9 septembre 2016 du directeur départemental de la protection des populations du Rhône :

2. Aux termes de l’article L. 141-1 du code de la consommation dans sa rédaction applicable au 1^er mars 2016, date du procès-verbal d’enquête constatant les faits reprochés par la décision du 27 juillet 2016 à la société Réseau Assistance : " I. – Sont recherchés et constatés, dans les conditions fixées par les articles L. 450-1, L. 450-3 à L. 450-4, L. 450-7 et L. 450-8 du code de commerce, les infractions ou manquements aux dispositions suivantes du présent code / (…) / II. – Sont recherchés et constatés, dans les mêmes conditions qu’au I, à l’exception des pouvoirs d’enquête de l’article L. 450-4 du code de commerce, les infractions ou manquements aux dispositions suivantes du présent code : / 1° Les chapitres Ier, III et IV du titre Ier du livre Ier ; / (…) « . Selon l’article L. 141-1-2 du code de la consommation dans sa rédaction applicable au 1^er mars 2016 : » I. – L’autorité administrative chargée de la concurrence et de la consommation est l’autorité compétente pour prononcer les amendes administratives sanctionnant les manquements aux I à III de l’article L. 141-1 ainsi que l’inexécution des mesures d’injonction prévues au VII du même article L. 141-1. / (…) / III. – Les manquements passibles d’une amende administrative sont constatés par procès-verbaux, qui font foi jusqu’à preuve du contraire. Une copie en est transmise à la personne mise en cause. / (…) « . L’article L. 731-4 du code de la propriété intellectuelle dispose dans sa rédaction applicable au 1^er mars 2016 : » Les manquements au présent chapitre sont recherchés et constatés dans les conditions prévues au II de l’article L. 141-1 du code de la consommation. ".

3. Il résulte de l’instruction, et notamment des termes du procès-verbal d’enquête du 1^er mars 2016 et de la décision en litige du 27 juillet 2016, que les faits, qui servent de fondement aux poursuites exercées par les services de la direction départementale de la protection des populations du Rhône à l’encontre de la société Réseau Assistance et qui sont sanctionnés par la décision du 27 juillet 2016, sont ceux constatés dans le procès-verbal d’enquête du 1^er mars 2016 et commis, d’une part, en mai 2015 et, d’autre part, à partir de la fin décembre 2015.

4. Aux termes de l’article L. 450-1 du code de commerce : « II. – Des fonctionnaires habilités à cet effet par le ministre chargé de l’économie peuvent procéder aux enquêtes nécessaires à l’application des dispositions du présent livre. / (…) / III. – Les agents mentionnés aux I et II peuvent exercer les pouvoirs qu’ils tiennent du présent article et des articles suivants sur l’ensemble du territoire national. ». Selon l’article 5 du décret n° 2007-119 du 30 janvier 2007 portant statut des agents de catégorie A des services déconcentrés de la direction générale de la concurrence, de la consommation et de la répression des fraudes, dans sa rédaction applicable au 1^er mars 2016 : « Les inspecteurs de la concurrence, de la consommation et de la répression des fraudes assurent la mise en oeuvre des missions confiées à la direction générale de la concurrence, de la consommation et de la répression des fraudes. Ils sont responsables, notamment, des opérations de contrôle, de la constatation des infractions, et exercent des fonctions d’inspection, d’enquête et d’information. / (…) ». L’article 28 de la loi n° 84-16 du 11 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique de l’Etat dispose : « Les décisions portant nominations, promotions de grades et mises à la retraite doivent faire l’objet d’une publication suivant des modalités fixées par décret en Conseil d’Etat. ». Aux termes de l’article 1er du décret n° 63-280 du 19 mars 1963 portant règlement d’administration publique et relatif à la publication des décisions concernant la situation individuelle des fonctionnaires : " La publication prévue à l’article 28 de la loi n° 84-16 du 11 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique de l’Etat des décisions portant nominations, promotions de grades et mises à la retraite est faite au Journal officiel de la République française en ce qui concerne : / 1° Les fonctionnaires nommés par décret ; / 2° Les fonctionnaires nommés par arrêté appartenant aux corps de catégorie A des administrations centrales de l’Etat ou des administrations assimilées ; / 3° Les fonctionnaires nommés par arrêté appartenant à des corps de catégorie A des services déconcentrés ou des établissements publics de l’Etat et dont la liste est établie par arrêté conjoint du Premier ministre et du ministre intéressé. « . Selon l’article 2 du même décret : » La publication au Journal officiel de la République française des décisions concernant les fonctionnaires non mentionnés à l’article précédent n’est pas obligatoire. / A défaut d’une telle insertion, la publication prévue à l’article 28 de la loi n° 84-16 du 11 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique de l’Etat est valablement assurée en ce qui concerne ces fonctionnaires par tous autres procédés permettant de porter les décisions considérées à la connaissance des tiers intéressés, tels que l’insertion aux recueils ou bulletins publiés par les administrations ou les organisations professionnelles intéressées, l’affichage dans les locaux administratifs, la diffusion par voie de notes de service, l’insertion dans la presse locale. ".

5. A défaut de relever des dispositions précitées des 1° et 2° de l’article 1er du décret n° 63-280 du 19 mars 1963 et à défaut d’appartenir à une liste établie par un arrêté du Premier ministre et du ministre chargé de la direction générale de la concurrence, de la consommation et de la répression des fraudes qui l’aurait fait relever du 3° de cet article, la nomination des inspecteurs de la concurrence, de la consommation et de la répression des fraudes, qui relèvent des services déconcentrés de ladite direction générale, n’a pas à faire l’objet obligatoirement d’une publication au Journal officiel de la République française. Dès lors, la société Réseau Assistance n’est pas fondée à soutenir que la nomination en qualité d’inspecteurs de la concurrence, de la consommation et de la répression des fraudes des auteurs du procès-verbal d’enquête du 1^er mars 2016 ne serait pas opposable aux tiers faute d’avoir été publiée au Journal officiel de la République française.

6. Toutefois, si le ministre fait valoir que M. C… et M. A…, auteurs du procès-verbal d’enquête du 1^er mars 2016, ont été nommés inspecteurs de la concurrence, de la consommation et de la répression des fraudes par arrêtés respectifs du 3 octobre 2011 et du 7 janvier 2013 du ministre chargé de la direction générale de la concurrence, de la consommation et de la répression des fraudes, il précise dans un courrier du 16 avril 2020 enregistré le même jour au greffe de la cour que ces deux arrêtés n’ont fait l’objet d’aucune publication. Dans ces conditions et en application des dispositions précitées de l’article 28 de la loi n° 84-16 du 11 janvier 1984 et de l’article 2 du décret n° 63-280 du 19 mars 1963, ces nominations n’étaient pas opposables aux tiers, du début janvier 2016, époque à laquelle a été ouverte l’enquête effectuée par MM. C… et A… à l’encontre de la société Réseau Assistance, au 1^er mars 2016, date de clôture de cette enquête et de rédaction du procès-verbal par ces deux agents, comme le fait valoir pour la première fois en appel la société Réseau Assistance. Dès lors, cette société est fondée à soutenir que les inspecteurs signataires du procès-verbal du 1^er mars 2016 n’étaient pas habilités à mener les opérations d’enquête à son encontre de la société Réseau Assistance et à en dresser procès-verbal et que les éléments matériels sur lesquels est fondée la décision en litige du 27 juillet 2016 ont été irrégulièrement constatés par les agents ayant procédé à ladite enquête. Par suite, la décision du 27 juillet 2016 du directeur départemental de la protection des populations du Rhône infligeant à la société Réseau Assistance deux amendes administratives d’un montant de 3 400 euros chacune sur le fondement de l’article L. 522-1 du code de la consommation et la décision du 9 septembre 2016 du même directeur rejetant le recours gracieux de ladite société dirigé contre la décision du 27 juillet 2016 sont illégales et doivent être annulées.

7. Il résulte de ce qui précède, et sans qu’il soit besoin d’examiner les autres moyens de la requête relatifs aux deux décisions du 9 septembre 2016 et du 27 juillet 2016, que la société Réseau Assistance est fondée à soutenir que c’est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Lyon a rejeté sa demande dirigée contre ces deux décisions.

Sur le titre de perception émis le 12 octobre 2016 par le directeur des créances spéciales du trésor et la décision du 9 juin 2017 du ministre de l’économie et des finances :

8. Il résulte de ce qui a été dit aux points 5 à 7 que la société Réseau Assistance est fondée à exciper, à l’encontre du titre de perception d’un montant de 6 800 euros émis le 12 octobre 2016 par le directeur des créances spéciales du trésor pour avoir paiement des deux amendes administratives de 3 400 euros chacune qui lui ont été infligées le 27 juillet 2016, de l’illégalité de la décision du 27 juillet 2016 du directeur départemental de la protection des populations du Rhône qui constitue le fondement de ce titre de perception et à solliciter la décharge de l’obligation de payer la somme de 6 800 euros qui lui a été notifiée par ce titre de perception mal-fondé.

9. Il suit de là, et sans qu’il soit besoin d’examiner les autres moyens de la requête relatifs aux deux décisions du 9 septembre 2016 et du 27 juillet 2016, que la société Réseau Assistance est fondée à soutenir que c’est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Lyon a rejeté sa demande dirigée contre le titre de perception d’un montant de 6 800 euros émis le 12 octobre 2016 par le directeur des créances spéciales du trésor et contre la décision du 9 juin 2017 du ministre de l’économie et des finances rejetant son recours administratif dirigé contre ce titre de perception et a rejeté ses conclusions tendant à la décharge de l’obligation de payer la somme de 6 800 euros.

Sur les frais liés au litige :

10. Dans les circonstances de l’espèce, il n’y a pas lieu de faire droit aux conclusions présentées par la société Réseau Assistance sur le fondement de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

DÉCIDE :

Article 1^er : Le jugement n°  1607170, 1704500 du 24 mai 2018 du tribunal administratif de Lyon est annulé.

Article 2 : Sont annulés la décision du 27 juillet 2016 du directeur départemental de la protection des populations du Rhône et la décision du 9 septembre 2016 du même directeur prises à l’encontre de la société Réseau Assistance, le titre de perception d’un montant de 6 800 euros émis le 12 octobre 2016 par le directeur des créances spéciales du trésor à l’encontre de cette société et la décision du 9 juin 2017 du ministre de l’économie et des finances rejetant le recours administratif de ladite société dirigé contre ce titre de perception.

Article 3 : La société Réseau Assistance est déchargée de l’obligation de payer la somme de 6 800 euros qui lui a été notifiée par le titre de perception émis le 12 octobre 2016.

Article 4 : Le surplus des conclusions de la requête de la société Réseau Assistance est rejeté.

Article 5 : Le présent arrêt sera notifié à la société Réseau Assistance et au ministre de l’économie et des finances. Copie en sera adressée au préfet du Rhône.

Délibéré après l’audience du 11 juin 2020, à laquelle siégeaient :
M. Pommier, président de chambre,
M. Drouet, président assesseur,
M. Pin premier conseiller.

Lu en audience publique le 9 juillet 2020.

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N° 18LY02830