Vu la procédure suivante :

Procédure contentieuse antérieure

M^me A B a demandé au tribunal administratif de Grenoble d’annuler la décision du 13 octobre 2021 par laquelle la directrice générale du centre hospitalier spécialisé de la Savoie l’a suspendue sans traitement à compter du 25 septembre 2021 des fonctions qu’elle exerçait en qualité d’assistante socio-éducative, au motif qu’elle ne justifiait pas de sa vaccination contre la covid-19 ou d’une contre-indication à cette vaccination, et d’enjoindre au centre hospitalier spécialisé de la Savoie de lui verser l’intégralité de son salaire depuis la date de sa suspension.

Par un jugement n° 2107679 du 12 mars 2024, le tribunal administratif de Grenoble a rejeté sa demande.

Procédure devant la cour

Par une requête, enregistrée le 11 mai 2024, M^me B, représentée par M^e Bénagès, demande à la cour :

1°) d’annuler ce jugement du tribunal administratif de Grenoble du 12 mars 2024 ;

2°) d’annuler la décision de suspension du 13 octobre 2021 ;

3°) d’enjoindre au centre hospitalier spécialisé de la Savoie de lui verser l’intégralité de son salaire depuis sa date de suspension ;

4°) de mettre à la charge du centre hospitalier spécialisé de la Savoie une somme de 1 000 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

— la décision n’est pas suffisamment motivée dès lors qu’elle ne tient pas compte de sa situation personnelle ;

— elle est entachée d’un vice de procédure en ce que l’employeur n’a pas organisé d’entretien afin d’échanger sur la régularisation de sa situation après sa suspension ;

— elle a reçu une information erronée s’agissant de la possibilité de prendre des congés ;

— les congés pris pour la période du 16 septembre au 20 octobre 2021 faisaient obstacle à sa suspension de fonctions ;

— la suspension critiquée constitue une sanction déguisée et n’est pas limitée dans le temps, en méconnaissance de l’article 30 de la loi du 13 juillet 1983 ;

— l’employeur n’apporte pas la preuve du respect de la garantie de la notification sans délai de la décision de suspension, laquelle lui a été notifiée seulement le 13 octobre 2021 ;

— la décision en litige se fonde sur le décret du 7 août 2021 qui est lui-même illégal dès lors qu’il limite de façon discriminatoire les contre-indications à la vaccination et qu’il impose une vaccination dont l’efficacité n’est pas démontrée ;

— elle est entachée d’erreur manifeste d’appréciation ;

— elle méconnaît les articles 8 et 14 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales.

Par un mémoire en défense, enregistré le 21 octobre 2024, le centre hospitalier spécialisé de la Savoie, représenté par M^e Duraz, conclut :

1°) au rejet de la requête ;

2°) à titre subsidiaire, à ce que la mesure de suspension entre en vigueur à compter du 21 octobre 2021 ;

3°) à ce qu’une somme de 3 000 euros soit mise à la charge de M^me B au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Il soutient qu’aucun des moyens soulevés n’est fondé.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

— la convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales ;

— le code des relations entre le public et l’administration ;

— le code de la santé publique ;

— la loi n° 2008-496 du 27 mai 2008 ;

— la loi n° 2021-1040 du 5 août 2021 ;

— le décret n° 2021-1059 du 7 août 2021 ;

— le code de justice administrative.

Les parties ayant été régulièrement averties du jour de l’audience.

Après avoir entendu au cours de l’audience publique :

— le rapport de M^me Evrard, présidente-assesseure,

— les conclusions de M^me Lordonné, rapporteure publique,

— et les observations de M^e Bénagès, représentant M^me B, et celles de M^e Duraz, représentant le centre hospitalier spécialisé de la Savoie.

Considérant ce qui suit :

1. M^me A B, assistante socio-éducative au centre hospitalier spécialisé (CHS) de la Savoie, a fait l’objet d’une décision du 13 octobre 2021 par laquelle la directrice générale du centre hospitalier spécialisé de la Savoie l’a suspendue sans traitement à compter du 25 septembre 2021 de ses fonctions au motif qu’elle ne justifiait pas de sa vaccination contre la covid-19 ou d’une contre-indication à cette vaccination. Elle relève appel du jugement par lequel le tribunal administratif de Grenoble a rejeté sa demande d’annulation de cette décision.

Sur le bien-fondé du jugement attaqué :

En ce qui concerne le principe de la suspension :

2. Aux termes de l’article 12 de la loi du 5 août 2021 relative à la gestion de la crise sanitaire : " I. – Doivent être vaccinés, sauf contre-indication médicale reconnue, contre la COVID-19 : 1° Les personnes exerçant leur activité dans : a) Les établissements de santé mentionnés à l’article L. 6111-1 du code de la santé publique ainsi que les hôpitaux des armées mentionnés à l’article L. 6147-7 du même code ; () « . L’article 13 de la même loi dispose que : » I. – Les personnes mentionnées au I de l’article 12 établissent : 1° Satisfaire à l’obligation de vaccination en présentant le certificat de statut vaccinal prévu au second alinéa du II du même article 12. Par dérogation au premier alinéa du présent 1°, peut être présenté, pour sa durée de validité, le certificat de rétablissement prévu au second alinéa du II de l’article 12. () 2° Ne pas être soumises à cette obligation en présentant un certificat médical de contre-indication () « . Aux termes de l’article 14 de cette loi : » I. () B – A compter du 15 septembre 2021, les personnes mentionnées au I de l’article 12 ne peuvent plus exercer leur activité si elles n’ont pas présenté les documents mentionnés au I de l’article 13 ou, à défaut, le justificatif de l’administration des doses de vaccins requises par le décret mentionné au II de l’article 12. / Par dérogation au premier alinéa du présent B, à compter du 15 septembre 2021 et jusqu’au 15 octobre 2021 inclus, sont autorisées à exercer leur activité les personnes mentionnées au I de l’article 12 qui, dans le cadre d’un schéma vaccinal comprenant plusieurs doses, justifient de l’administration d’au moins une des doses requises par le décret mentionné au II du même article 12, sous réserve de présenter le résultat, pour sa durée de validité, de l’examen de dépistage virologique ne concluant pas à une contamination par la COVID-19 prévu par le même décret. () III. – Lorsque l’employeur constate qu’un agent public ne peut plus exercer son activité en application du I, il l’informe sans délai des conséquences qu’emporte cette interdiction d’exercer sur son emploi ainsi que des moyens de régulariser sa situation. L’agent public qui fait l’objet d’une interdiction d’exercer peut utiliser, avec l’accord de son employeur, des jours de congés payés. A défaut, il est suspendu de ses fonctions ou de son contrat de travail. / La suspension mentionnée au premier alinéa du présent III, qui s’accompagne de l’interruption du versement de la rémunération, prend fin dès que l’agent public remplit les conditions nécessaires à l’exercice de son activité prévues au I (). La dernière phrase du deuxième alinéa du présent III est d’ordre public ".

S’agissant de la légalité externe de la décision de suspension :

3. En premier lieu, aux termes de l’article L. 211-2 du code des relations entre le public et l’administration : " Les personnes physiques ou morales ont le droit d’être informées sans délai des motifs des décisions administratives individuelles défavorables qui les concernent. A cet effet, doivent être motivées les décisions qui : () 6° Refusent un avantage dont l’attribution constitue un droit pour les personnes qui remplissent les conditions légales pour l’obtenir ; () ". La décision en litige, qui fait mention des dispositions légales applicables, notamment la loi du 5 août 2021, et procède à l’analyse de la situation personnelle de la requérante au regard de l’obligation vaccinale à laquelle elle est soumise, en l’espèce l’absence de production d’un justificatif permettant d’attester d’un schéma vaccinal complet, est suffisamment motivée en droit comme en fait.

4. En deuxième lieu, ainsi que les premiers juges l’ont à bon droit retenu par des motifs qu’il convient d’adopter dès lors qu’ils ne sont pas utilement critiqués en appel, le moyen tiré de ce que la requérante n’aurait pas bénéficié de garanties telles que la convocation à un entretien à fin notamment de régularisation de sa situation prévue par le III de l’article 14 de la loi du 5 août 2021 trois jours après sa suspension, doit être écarté.

5. En troisième lieu, à supposer ce moyen invoqué, M^me B ne peut utilement se prévaloir des dispositions de l’article 1er, II, C, 2, 2ème alinéa de la loi du 5 août 2021, aux termes duquel : « Lorsque la situation mentionnée au premier alinéa du présent 2 se prolonge au-delà d’une durée équivalente à trois jours travaillés, l’employeur convoque l’agent à un entretien afin d’examiner avec lui les moyens de régulariser sa situation, notamment les possibilités d’affectation, le cas échéant temporaire, sur un autre poste non soumis à cette obligation. » dès lors que cette procédure, dont l’application est prévue postérieurement à la décision de suspension, reste ainsi sans influence sur la régularité de celle-ci.

6. En dernier lieu, aucune disposition légale ou réglementaire, en particulier le III de l’article 14 de la loi du 5 août 2021, n’impose à l’employeur d’informer son agent de la possibilité de prendre des congés payés préalablement à la décision le suspendant de ses fonctions. En tout état de cause, à supposer même que cette information eût été obligatoire et ne lui ait pas été délivrée, il ressort des pièces du dossier, notamment de la décision du 17 août 2021 de la directrice des ressources humaines du CHS de la Savoie, que M^me B a demandé, par message électronique du 16 août 2021, l’octroi de congés au titre du compte épargne temps pour la période du 16 septembre au 20 août 2021, de sorte qu’elle doit ainsi être regardée comme n’ayant été privée d’aucune garantie.

S’agissant de la légalité interne de la décision de suspension :

7. En premier lieu, la loi du 5 août 2021 a institué un cas de suspension des agents publics n’ayant pas justifié du respect de leur obligation vaccinale, dont la durée n’est pas limitée à quatre mois et qui s’accompagne de l’interruption du versement de la rémunération, distinct de celui prévu par les dispositions de l’article 30 de la loi du 13 juillet 1983 portant droits et obligations des fonctionnaires, aujourd’hui reprises à l’article L. 531-1 du code général de la fonction publique, qui limitent à quatre mois la durée de la suspension de fonctions. Par suite, le moyen tiré de la méconnaissance de ces dernières dispositions doit être écarté comme inopérant.

8. En deuxième lieu, l’article 14 de la loi du 5 août 2021, qui soumet certains agents à l’obligation de vaccination contre la covid-19, détermine les conséquences de la méconnaissance de cette obligation, en prévoyant leur suspension. Lorsque l’autorité administrative suspend un agent public de ses fonctions ou de son contrat de travail en application de ces dispositions et interrompt, en conséquence, le versement de sa rémunération, elle se borne à constater que l’agent ne remplit plus les conditions légales pour exercer son activité. Cette mesure, qui ne révèle aucune intention répressive, ne saurait, dès lors, être regardée comme une sanction déguisée. Par conséquent, le moyen tiré de l’existence d’une telle sanction doit être écarté.

9. En troisième lieu, aux termes de l’article 1er de la loi du 27 mai 2008 portant diverses dispositions d’adaptation au droit communautaire dans le domaine de la lutte contre les discriminations : « Constitue une discrimination directe la situation dans laquelle, sur le fondement de () ses convictions, () une personne est traitée de manière moins favorable qu’une autre ne l’est, ne l’a été ou ne l’aura été dans une situation comparable./ Constitue une discrimination indirecte une disposition, un critère ou une pratique neutre en apparence, mais susceptible d’entraîner, pour l’un des motifs mentionnés au premier alinéa, un désavantage particulier pour des personnes par rapport à d’autres personnes, à moins que cette disposition, ce critère ou cette pratique ne soit objectivement justifié par un but légitime et que les moyens pour réaliser ce but ne soient nécessaires et appropriés () ». Aux termes de l’article 14 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales : « Toute personne jouit des droits garantis par la convention européenne des droits de l’homme, quels que soient la couleur de sa peau, son sexe, sa langue, ses convictions politiques ou religieuses ou ses origines () ».

10. Les articles 12 à 19 de la loi du 5 août 2021 relative à la gestion de la crise sanitaire ont institué une obligation de vaccination contre la covid-19, sauf contre-indication, pour certaines catégories de personnes, dont les professionnels de santé et, au 4° du I de l’article 12, les étudiants en santé. Le décret du 7 août 2021 a modifié le décret du 1er juin 2021 pour définir notamment les justificatifs de cette vaccination et les cas de contre-indication à celle-ci. La loi du 30 juillet 2022 a mis fin aux régimes d’exception créés pour lutter contre l’épidémie de la covid-19. En revanche, les dispositions de la loi du 5 août 2021 relatives à l’obligation vaccinale sont demeurées en vigueur. Le décret du 30 juillet 2022 relatif aux mesures de veille et de sécurité sanitaire maintenues en matière de lutte contre la covid-19 a abrogé le décret du 1er juin 2021 et fixé à nouveau, notamment, les conditions de vaccination et la liste des contre-indications à la vaccination.

11. Si M^me B soutient que le décret du 7 août 2021 a, de manière arbitraire et discriminatoire, fixé limitativement les pathologies pour lesquelles la vaccination est contre-indiquée, il ne ressort pas des pièces du dossier que le pouvoir réglementaire n’aurait pas tenu compte des données acquises de la science concernant la balance bénéfice/risque de la vaccination dans certaines situations médicales identifiées, au vu notamment de l’avis du 4 août 2021 de la Haute Autorité de santé. Il résulte des dispositions des articles L. 1110-1 et L. 1110-5 du code de la santé publique que le professionnel de santé amené à apprécier si la personne en cause peut être vaccinée doit s’assurer que l’acte ne lui fait pas courir un risque disproportionné par rapport au bénéfice escompté, en vérifiant en particulier 1'absence de contre-indication médicale reconnue. En outre, il appartient au Premier ministre, notamment en vertu du IV de l’article 12 de la loi du 5 août 2021, d’actualiser cette liste compte tenu de l’évolution des connaissances médicales et scientifiques. Par suite, M^me B n’est pas fondée à exciper de l’illégalité du décret du 7 août 2021 qui serait issue d’une part, de la détermination, entachée de discrimination, des pathologies susceptibles de faire obstacle à la vaccination, d’autre part, de l’absence d’appréciation individuelle, par un médecin, des contre-indications à la vaccination. M^me B n’est pas davantage fondée à soutenir que ce dispositif réglementaire introduirait une discrimination illégale entre les agents au regard de leur état de santé selon que leurs pathologies sont ou non prévues par le décret.

12. En quatrième lieu, compte tenu de l’urgence constituée par la vitesse de propagation de la pandémie et de la gravité de ses conséquences sur la santé publique, ainsi que de l’efficacité de la vaccination contre la covid-19 au regard des objectifs poursuivis et en l’état des connaissances scientifiques, les rares cas d’effets indésirables ne sauraient suffire à établir le caractère inadapté et disproportionné de la mesure. Par suite, M^me B n’est pas fondée à soutenir que l’obligation vaccinale, alors même qu’elle ne garantirait pas totalement l’absence de contamination, serait entachée d’une erreur manifeste d’appréciation, et que la décision en litige le serait par voie de conséquence. Pour les mêmes raisons, les moyens tirés d’une rupture d’égalité ou d’une méconnaissance du principe de non-discrimination, ne peuvent qu’être écartés.

13. En cinquième lieu, compte tenu de ce qui a été dit aux points précédents, les dispositions de la loi du 5 août 2021, si elles instaurent des situations différentes en leur sein entre les personnels vaccinés et non vaccinés, ne créent pour autant aucune discrimination proscrite par l’article 14 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales. En l’espèce, l’établissement hospitalier, se limitant à constater que l’agent ne remplit pas ses conditions d’exercice, ne peut être regardé comme édictant une mesure discriminatoire. M^me B n’est dès lors pas fondée à soutenir qu’elle aurait subi une discrimination au regard de ces stipulations.

14. Enfin, aux termes de l’article 8 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales : « Toute personne a droit au respect de sa vie privée et familiale, de son domicile et de sa correspondance. / Il ne peut y avoir ingérence d’une autorité publique dans l’exercice de ce droit que pour autant que cette ingérence est prévue par la loi et qu’elle constitue une mesure qui, dans une société démocratique, est nécessaire à la sécurité nationale, à la sûreté publique, au bien-être économique du pays, à la défense de l’ordre et à la prévention des infractions pénales, à la protection de la santé ou de la morale, ou à la protection des droits et libertés d’autrui ».

15. Une vaccination obligatoire constitue une ingérence dans le droit à l’intégrité physique, qui peut être admise si elle remplit les conditions des stipulations précitées et, notamment, si elle est justifiée par des considérations de santé publique et proportionnée à l’objectif poursuivi. Il doit ainsi exister un rapport suffisamment favorable entre, d’une part, la contrainte et le risque présentés par la vaccination pour chaque personne vaccinée et, d’autre part, le bénéfice qui en est attendu tant pour cet individu que pour la collectivité dans son entier, y compris ceux de ses membres qui ne peuvent être vaccinés en raison d’une contre-indication médicale, compte tenu à la fois de la gravité de la maladie, de son caractère plus ou moins contagieux, de l’efficacité du vaccin et des risques ou effets indésirables qu’il peut présenter.

16. En l’espèce, l’article 12 de la loi du 5 août 2021 a défini le champ de l’obligation de vaccination contre la covid-19 en incluant, principalement, les établissements de santé et les établissements sociaux et médico-sociaux afin, à la fois, de protéger les personnes accueillies par ces établissements qui présentent une vulnérabilité particulière au virus de la covid-19, et d’éviter la propagation du virus. L’article 13 de la même loi prévoit que l’obligation de vaccination ne s’applique pas aux personnes qui présentent un certificat médical de contre-indication ainsi que, pendant la durée de sa validité, aux personnes disposant d’un certificat de rétablissement. Le champ de cette obligation apparaît ainsi cohérent et proportionné au regard de l’objectif de santé publique poursuivi alors même que l’obligation ne concerne pas l’ensemble de la population mais seulement les professionnels qui se trouvent dans une situation qui les expose particulièrement au virus et au risque de le transmettre. Enfin, la période de suspension prévue par l’article 14, à laquelle il est loisible à l’agent de mettre fin, n’est pas indéfinie et le préjudice financier en résultant n’est pas, à lui seul, suffisamment grave pour caractériser une méconnaissance de l’article 8. Il s’ensuit que, eu égard à l’objectif de santé publique poursuivi et alors même qu’aucune dérogation personnelle à l’obligation de vaccination n’est prévue en dehors des cas de contre-indication, l’obligation vaccinale pesant sur le personnel exerçant dans un établissement de santé ne méconnaît pas le droit à l’intégrité physique garanti par la convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales. Dans ces conditions, la décision en litige ne porte pas à M^me B une atteinte disproportionnée à son droit à mener une vie privée et familiale tel que garanti par l’article 8 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales.

En ce qui concerne la date d’effet de la mesure de suspension :

17. Les décisions administratives ne peuvent en principe légalement disposer que pour l’avenir, et l’administration ne peut déroger à cette règle générale et conférer un effet rétroactif à une décision seulement dans l’hypothèse où elle doit placer l’agent dans une situation régulière ou remédier à une illégalité.

18. Il ressort des termes de la décision en litige du 13 octobre 2021, qui a été notifiée à M^me B le même jour, que celle-ci a prévu une prise d’effet au 25 septembre précédent. En soutenant que l’employeur s’est abstenu de notifier la décision sans délai et qu’elle n’a été informée de sa suspension prenant effet le 25 septembre 2021 que le 13 octobre suivant, M^me B doit être regardée comme invoquant l’existence d’une rétroactivité illégale affectant la décision de suspension. L’effet rétroactif conféré à cette décision n’était pas nécessaire pour assurer la continuité de la carrière de l’agent et ne constituait pas une mesure de régularisation de sa situation. Dans ces conditions et en vertu des principes rappelés au point précédent, M^me B est fondée à soutenir que la décision en litige est entachée de rétroactivité illégale en tant qu’elle prend effet avant le 13 octobre 2021.

19. Il résulte de ce qui précède que M^me B est seulement fondée à soutenir que c’est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Grenoble a rejeté ses conclusions tendant à l’annulation de la décision du 13 octobre 2021 en tant que son entrée en vigueur précède cette dernière date.

Sur les conclusions à fin d’injonction :

20. L’annulation partielle de la décision en litige implique seulement que le centre hospitalier spécialisé de la Savoie replace M^me B dans une situation régulière pour la période du 25 septembre 2021 au 13 octobre 2021, et lui verse les rémunérations dont elle a été privée pendant cette période. Il y a lieu, en conséquence, d’enjoindre au centre hospitalier de procéder à ce placement et à ce versement.

Sur les frais liés au litige :

21. Dans les circonstances de l’espèce, il y a lieu de mettre à la charge du centre hospitalier spécialisé de la Savoie une somme de 1 000 euros en application des dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative, au titre des frais exposés par M^me B et non compris dans les dépens. Ces dispositions font obstacle à ce qu’il soit fait droit aux conclusions du centre hospitalier présentées au même titre.

D E C I D E :

Article 1er : La décision du 13 octobre 2021 de la directrice générale du centre hospitalier spécialisé de la Savoie ayant suspendu sans traitement M^me B est annulée en tant que son entrée en vigueur a été fixée antérieurement au 13 octobre 2021.

Article 2 : Il est enjoint au directeur du centre hospitalier spécialisé de la Savoie de replacer M^me B dans une situation régulière et de verser à l’intéressée les rémunérations dont elle a été privée durant la période du 25 septembre 2021 au 13 octobre 2021.

Article 3 : Le jugement n° 2107679 du tribunal administratif de Grenoble du 12 mars 2024 est réformé en ce qu’il a de contraire aux articles 1er et 2 du présent arrêt.

Article 4 : Le centre hospitalier spécialisé de la Savoie versera à M^me B une somme de 1 000 euros en application des dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Article 5 : Le surplus des conclusions de la requête de M^me B et les conclusions du centre hospitalier spécialisé de la Savoie présentées au titre des dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetés.

Article 6 : Le présent arrêt sera notifié à M^me C B et au centre hospitalier spécialisé de la Savoie.

Délibéré après l’audience du 26 août 2025, à laquelle siégeaient :

M. Jean-Yves Tallec, président de chambre,

M^me Aline Evrard, présidente-assesseure,

M^me Vanessa Rémy-Néris, première conseillère.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 10 septembre 2025.

La rapporteure,

Aline EvrardLe président,

Jean-Yves Tallec

La greffière,

Péroline Lanoy

La République mande et ordonne à la préfète de la Savoie en ce qui la concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l’exécution de la présente décision.

Pour expédition conforme,

La greffière,