Vu la procédure suivante :

Procédure contentieuse antérieure

M. B… D… a demandé au tribunal administratif de Dijon d’annuler la délibération du 16 novembre 2022 par laquelle le conseil communautaire de la communauté de communes Sud Côte Chalonnaise a approuvé le plan local d’urbanisme intercommunal, ensemble la décision du 7 mars 2023 rejetant son recours gracieux.

Par un jugement n° 2301238 du 11 avril 2025, le tribunal a rejeté sa demande.

Procédure devant la cour

Par une requête enregistrée le 11 juin 2025, M. D…, représenté par la SCP Themis avocats & associés, demande à la cour :

1°) d’annuler ce jugement, cette délibération et la décision du 7 mars 2023 rejetant son recours gracieux ;

2°) de mettre à la charge de la communauté de communes Sud Côte Chalonnaise la somme de 3 000 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Il soutient que :

– le jugement est insuffisamment motivé s’agissant des réponses aux moyens tirés de ce que l’enquête publique était irrégulière au regard de ses modalités d’organisation et des conditions dans lesquelles elle s’est tenue et de ce que certaines de ses observations n’ont pas été examinées par la commission d’enquête ;

– la délibération est entachée d’un vice de procédure dès lors qu’il n’est pas établi que les conseillers communautaires ont été régulièrement convoqués et que cette convocation n’était pas accompagnée d’une note de synthèse ;

– l’enquête publique méconnaît les dispositions des articles L. 123-1 et R. 123-10 du code de l’environnement dès lors que sa durée et ses modalités étaient insuffisantes ;

– la commission d’enquête n’a pas répondu à deux observations qu’il a présentées ;

– le plan local d’urbanisme intercommunal (PLUi) méconnaît les dispositions de l’article L. 151-8 du code de l’urbanisme en raison d’une incohérence entre le règlement et les orientations du projet d’aménagement et de développement durables (PADD) ;

– le classement de ses parcelles en zone agricole est entaché d’une erreur manifeste d’appréciation ;

– le PLUi est entaché d’un détournement de pouvoir dans le classement des parcelles ZC133 et ZD153 de la commune de Messey sur Grosne ainsi que de la parcelle AE38 de la commune de Granges.

Par un mémoire enregistré le 1er août 2025, la communauté de communes Sud Côte Chalonnaise, représentée par M^e Gire (SELARL Brocard-Gire), conclut au rejet de la requête et à la mise à la charge de M. D… la somme de 3 000 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle fait valoir que les moyens soulevés ne sont pas fondés.

Par une ordonnance du 29 décembre 2025, la clôture d’instruction a été fixée au 26 janvier 2026.

Un mémoire présenté pour M. D… enregistré le 4 mai 2026, postérieurement à la clôture de l’instruction, n’a pas été communiqué.

Vu les autres pièces du dossier ;

Vu :

– le code de l’environnement ;

– le code général des collectivités territoriales ;

– le code de l’urbanisme ;

– le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience.

Ont été entendus au cours de l’audience publique :

– le rapport de M. Moya, premier conseiller,

– les conclusions de M. Rivière, rapporteur public ;

– et les observations de M^e Weber (SCP Themis avocats & associés), pour M. D…, ainsi que celles de M^e Maurin (SELARL Brocard-Gire), pour la communauté de communes Sud Côte Chalonnaise.

Considérant ce qui suit :

Par une délibération du 16 novembre 2022, le conseil communautaire de la communauté de communes Sud Côte Chalonnaise a approuvé son plan local d’urbanisme intercommunal (PLUi). M. D…, propriétaire des parcelles cadastrées AE49, AE50, AE51 et AE52 situées sur le territoire de la commune de Granges, relève appel du jugement par lequel le tribunal administratif de Dijon a rejeté sa demande tendant à l’annulation de cette délibération ainsi que la décision du 7 mars 2023 rejetant son recours gracieux.

Sur la régularité du jugement attaqué :

Aux termes de l’article L. 9 du code de justice administrative : « Les jugements sont motivés ».

D’une part, le tribunal, qui a décrit de manière précise les modalités de l’enquête publique et a notamment jugé que la fréquentation de la dernière permanence et que les quelques observations se plaignant de son organisation ne pouvaient être utilement invoquées, a exposé les motifs pour lesquels le moyen tiré de l’irrégularité des conditions de sa mise en œuvre devait être écarté.

D’autre part, il ressort des motifs énoncés au point 15 du jugement attaqué que le tribunal a répondu au moyen tiré de ce que la commission d’enquête ne se serait pas prononcée sur certaines des observations de M. D….

Aucune irrégularité du jugement attaqué ne saurait donc être retenue.

Sur la légalité de la délibération approuvant le PLUi :

En premier lieu, aux termes de l’article L. 5211-1 du code général des collectivités territoriales : « Les dispositions du chapitre Ier du titre II du livre Ier de la deuxième partie relatives au fonctionnement du conseil municipal sont applicables au fonctionnement de l’organe délibérant des établissements publics de coopération intercommunale, en tant qu’elles ne sont pas contraires aux dispositions du présent titre. (…) Pour l’application des articles L. 2121-11 et L. 2121-12, ces établissements sont soumis aux règles applicables aux communes de 3 500 habitants et plus. (…) ». Aux termes de l’article L. 2121-10 du même code : « Toute convocation est faite par le maire. Elle indique les questions portées à l’ordre du jour. Elle est mentionnée au registre des délibérations, affichée ou publiée. Elle est transmise de manière dématérialisée ou, si les conseillers municipaux en font la demande, adressée par écrit à leur domicile ou à une autre adresse. » Aux termes de l’article L. 2121-12 de ce code : « Dans les communes de 3 500 habitants et plus, une note explicative de synthèse sur les affaires soumises à délibération doit être adressée avec la convocation aux membres du conseil municipal. (…) ».

Il résulte de ces dispositions que la convocation aux réunions d’un conseil communautaire doit être accompagnée d’une note explicative de synthèse portant sur chacun des points de l’ordre du jour. Le défaut d’envoi de cette note ou son insuffisance entache d’irrégularité les délibérations prises, à moins que le président de l’établissement public de coopération intercommunale n’ait fait parvenir aux membres du conseil, en même temps que la convocation, les documents leur permettant de disposer d’une information adéquate pour exercer utilement leur mandat. Cette obligation, qui doit être adaptée à la nature et à l’importance des affaires, doit permettre aux intéressés d’appréhender le contexte ainsi que de comprendre les motifs de fait et de droit des mesures envisagées et de mesurer les implications de leurs décisions. Elle n’impose pas de joindre à la convocation adressée aux intéressés, à qui il est au demeurant loisible de solliciter des précisions ou explications conformément à l’article L. 2121-13 du même code, une justification détaillée du bien-fondé des propositions qui leur sont soumises.

Si certaines convocations des conseillers communautaires au conseil communautaire qui s’est tenu le 16 novembre 2022 n’ont pas été adressées à l’adresse électronique personnelle des intéressés, mais à l’adresse électronique de la mairie, rien ne permet de dire qu’ils ne les auraient pas reçues. L’absence de convocation adressée à M^me C…, qui n’était pas conseillère communautaire, est sans incidence. Et il n’apparaît pas que, comme le soutient la communauté de communes, qui précise pour chacun d’eux l’adresse mail à laquelle la convocation leur a été envoyée, M^me H…, M^me A…, M^me G…, M. F… et M. E… ne l’auraient pas reçue.

Il ressort en outre des pièces du dossier que l’intégralité du dossier du PLUi a été mis à la disposition des conseillers communautaires, d’abord par un courrier électronique du 4 novembre 2022, puis lors de la convocation des conseillers communautaires du 10 novembre suivant. Par ailleurs, le document intitulé « note de synthèse » annexé à cette convocation comprend un lien de téléchargement du tableau des réponses aux observations des communes, rappelle les objectifs et les différentes étapes d’élaboration du PLUi, précise les différentes consultations qui ont eu lieu ainsi que les étapes de l’enquête publique et comporte le projet même de délibération. Et rien ne permet de penser que les conseillers communautaires n’auraient pas disposé d’un délai suffisant pour prendre connaissance des documents ainsi transmis.

Aucune violation des dispositions ci-dessus ne saurait donc être retenue.

En deuxième lieu, aux termes de l’article L. 123-1 du code de l’environnement : « L’enquête publique a pour objet d’assurer l’information et la participation du public ainsi que la prise en compte des intérêts des tiers lors de l’élaboration des décisions susceptibles d’affecter l’environnement mentionnées à l’article L. 123-2. (…) ». Aux termes de l’article R. 123-10 du même code : « Les jours et heures, ouvrables ou non, où le public pourra consulter gratuitement l’exemplaire du dossier et présenter ses observations et propositions sont fixés de manière à permettre la participation de la plus grande partie de la population, compte tenu notamment de ses horaires normaux de travail. Ils comprennent au minimum les jours et heures habituels d’ouverture au public de chacun des lieux où est déposé le dossier ; ils peuvent en outre comprendre des heures en soirée ainsi que plusieurs demi-journées prises parmi les samedis, dimanches et jours fériés. / Lorsqu’un registre dématérialisé est mis en place, il est accessible sur internet durant toute la durée de l’enquête. »

Il ressort des pièces du dossier, et en particulier du rapport de la commission d’enquête, que l’enquête publique s’est déroulée du 1er février au 9 mars 2022, soit sur une période de trente-sept jours consécutifs au cours de laquelle un registre d’enquête et un dossier papier ont été tenus à la disposition du public au siège de la communauté de communes, aux jours et heures d’ouverture, ainsi que dans trente-six des mairies la constituant. Le dossier d’enquête et l’ensemble des observations du public étaient également consultables en ligne. Lors des trente-huit permanences organisées dans toutes les communes de l’intercommunalité à l’exception de celles de Moroges et Bissy-sur-Fley, la commission d’enquête s’est tenue à la disposition du public, sur des durées comprises à chaque fois entre deux et trois heures, pour recevoir les observations. Il n’apparaît pas que l’absence de permanence de la commission dans deux des communes de l’intercommunalité aurait empêché leurs administrés de prendre connaissance des documents de l’enquête et de formuler éventuellement des observations. Rien ne permet de dire que la durée des entretiens à l’occasion des permanences, qui aurait été comprise en moyenne entre dix et vingt minutes, aurait été trop courte et que, vu le nombre de personnes qui se sont déplacées et la quantité d’observations adressées à la commission d’enquête, le nombre de permanences tenues ou leurs horaires d’ouverture n’auraient pas permis à toute personne intéressée de prendre connaissance du projet, d’en mesurer les impacts et d’émettre des observations. Pour faire face à la saturation de certaines permanences, les horaires d’ouverture de cinq d’entre elles ont été élargis, sans qu’une impossibilité de recueillir les observations des personnes qui se seraient alors présentées soit avérée. Ainsi, et alors même que la dernière permanence a connu une fréquentation plus importante, six observations ayant relevé des difficultés dans le déroulement de l’enquête, aucune irrégularité ne saurait davantage être relevée ici.

En troisième lieu, il n’apparaît pas que les observations n° 22 et 52 par lesquelles M. D…, respectivement, s’est interrogé sur le caractère suffisamment important des plages d’ouverture consacrées à l’enquête publique, et a fait valoir que, eu égard aux objectifs du projet d’aménagement et de développement durables (PADD), aucune construction ne sera édifiée dans de nombreuses communes de l’intercommunalité avant longtemps, auraient appelé une réponse particulière de telle sorte que, faute d’une telle réponse, la commission d’enquête aurait commis une irrégularité.

En quatrième lieu, le moyen tiré de ce qu’il existerait une incohérence entre le règlement et le PADD doit être écarté par les mêmes motifs que ceux retenus par les premiers juges et qu’il y a lieu pour la cour d’adopter.

En cinquième lieu, aux termes de l’article R. 151-22 du code de l’urbanisme : « Les zones agricoles sont dites « zones A ». Peuvent être classés en zone agricole les secteurs de la commune, équipés ou non, à protéger en raison du potentiel agronomique, biologique ou économique des terres agricoles ».

Il appartient aux auteurs d’un plan local d’urbanisme de déterminer le parti d’aménagement à retenir pour le territoire concerné par ce plan, en tenant compte de la situation existante et des perspectives d’avenir, et de fixer en conséquence le zonage et les possibilités de construction. Ils peuvent être amenés à maintenir ou classer en zone agricole, pour les motifs de protection énoncés à l’article R. 151-22 cité ci-dessus, un secteur, même équipé, qu’ils entendent soustraire pour l’avenir à l’urbanisation. Leur appréciation sur ces différents points ne peut être censurée par le juge administratif qu’au cas où elle serait entachée d’une erreur manifeste ou fondée sur des faits matériellement inexacts.

Il ressort des pièces du dossier que les parcelles cadastrées AE51 et AE52, d’une superficie totale de 15 035 m², ont été classées en zone agricole. Si ces parcelles, restées à l’état naturel, jouxtent, au nord est quelques parcelles urbanisées formant le hameau du Moulin, elles s’insèrent dans un vaste secteur agricole, à l’ouest et au sud-est, dont elles font partie intégrante, et s’ouvrent au sud sur une zone naturelle à préserver. Ce classement s’inscrit également dans l’objectif du PADD consistant à augmenter les capacités d’accueil de nouveaux habitants dans ou à proximité des bourgs plutôt que dans les hameaux. Dans ces conditions, et même si ces parcelles sont desservies par la voie publique et par l’intégralité des réseaux ou qu’elles seraient plus adaptées pour accueillir le projet concerné par l’orientation d’aménagement et de programmation (OAP) n° 10 compte tenu de meilleures conditions d’accès, il n’apparaît pas que le classement retenu, en zone agricole, procèderait d’une erreur manifeste d’appréciation.

En sixième lieu, rien en l’espèce ne démontre que, pour la commune de Messey sur Grosne, le classement de la parcelle ZC133 en zone Ua et des deux parties de la parcelle ZD153, situées le long de la route, en zones Ua et Ub procèderait de considérations étrangères à l’intérêt général, et notamment pas la possibilité ouverte par le classement en zone Ua de la parcelle ZC133 de construire très ponctuellement en second rang par rapport aux constructions existantes. S’agissant de la commune de Granges, rien ne permet davantage de dire que le classement en zone Uh de la partie nord de la parcelle AE38, devenue parcelle AE71, s’analyserait comme un détournement de pouvoir, alors même que son propriétaire, à la faveur de ce classement, a pu obtenir un permis de construire et y construire une maison.

Il résulte de ce qui précède que M. D… n’est pas fondé à soutenir que c’est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Dijon a rejeté sa demande.

Sur les frais d’instance :

Les dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que la communauté de communes Sud Côte Chalonnaise, qui n’est pas la partie perdante dans la présente instance, verse quelque somme que ce soit à M. D… au titre des frais liés à l’instance. Il n’y a pas lieu, dans les circonstances de l’espèce, de mettre à la charge de M. D… une somme au titre des frais exposés par la communauté de communes Sud Côte Chalonnaise dans l’instance en application de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

DÉCIDE :

Article 1er :

La requête de M. D… est rejetée.

Article 2 :

Les conclusions présentées par la communauté de communes Sud Côte Chalonnaise tendant à l’application des dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées.

Article 3 :

Le présent arrêt sera notifié à M. B… D… et à la communauté de communes Sud Côte Chalonnaise.

Copie en sera adressée à la commune de Granges.

Délibéré après l’audience du 21 mai 2026, à laquelle siégeaient :

M. Picard, président de chambre,

M^me Duguit-Larcher, présidente assesseure,

M. Moya, premier conseiller.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 4 juin 2026.

Le rapporteur,

P. Moya

Le président,

V-M. Picard

La greffière,

A. Le Colleter

La République mande et ordonne au préfet de la Saône-et-Loire en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l’exécution de la présente décision.

Pour expédition conforme,

La greffière,