Vu la procédure suivante :

Procédure contentieuse antérieure :

L’association Mountain Bikers Foundation a demandé au tribunal administratif de Nice d’annuler l’arrêté n° 2020-05 du 8 juillet 2020 par lequel la directrice de l’établissement public du Parc national du Mercantour a réglementé la circulation et le stationnement des cycles sur les voies fermées à la circulation publique des véhicules à moteur dans le cœur du parc national, ainsi que la décision du 5 novembre 2020 par laquelle la directrice de cet établissement a rejeté son recours gracieux.

Par un jugement n° 2100054 du 16 octobre 2024, le tribunal administratif de Nice a annulé l’arrêté du 8 juillet 2020 et la décision du 5 novembre 2020 et a mis à la charge de l’Etat une somme de 1 200 euros à verser à l’association Mountain Bikers Foundation au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Procédure devant la cour :

Par une requête et un mémoire, enregistrés le 16 décembre 2024 et le 16 juin 2025, le Parc national du Mercantour, représenté la Selarl Seattle avocats agissant par M^e Mabile et M^e Philippe, demande à la cour :

1°) d’annuler ce jugement du tribunal administratif de Nice ;

2°) de rejeter la demande de première instance de l’association Mountain Bikers Foundation ;

3°) de mettre à la charge de l’association Mountain Bikers Foundation une somme de 3 000 euros à lui verser en application des dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Il soutient que :

Sur la régularité du jugement :

- le jugement est insuffisamment motivé, le tribunal ayant omis de répondre aux moyens soulevés en défense tirés, d’une part, de ce que l’arrêté litigieux a été pris sur le fondement des dispositions des articles 3 et 15 du décret n° 2009-486 du 29 avril 2009 qui n’exigeaient aucune consultation préalable du conseil scientifique et, d’autre part, de ce que le vice de procédure retenu par le tribunal n’avait pas privé la requérante d’une garantie ;

Sur la légalité de l’arrêté du 8 juillet 2020 :

- l’arrêté a été édicté sur le fondement des articles 3 et 15 du décret du 29 avril 2009 qui n’imposaient pas de consultation préalable du conseil scientifique du parc, et non sur le fondement de l’article 4 de ce décret ;

- en tout état de cause, l’absence de consultation du conseil scientifique n’a pas privé l’association Mountain Bikers Foundation d’une garantie ni n’a été susceptible d’exercer une influence sur le sens de la décision contestée, moins restrictive que la réglementation antérieure de la circulation et du stationnement des cycles dans le parc ;

- les autres moyens soulevés par l’association devant le tribunal, tirés de l’atteinte portée à la liberté d’aller et venir et de la méconnaissance du principe d’égalité, sont infondés.

Par un mémoire en défense enregistré le 17 avril 2025, l’association Mountain Bikers Foundation, représentée par la Selarl Lexio agissant par M^e Bleykasten, demande à la cour :

1°) à titre principal, de rejeter la requête du Parc national du Mercantour ;

2°) à titre subsidiaire, d’annuler l’arrêté du 8 juillet 2020 et la décision du 5 novembre 2020 ;

3°) de mettre à la charge du Parc national du Mercantour le paiement de la somme de 1 500 euros à lui verser en application des dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

-les moyens soulevés par le Parc national du Mercantour ne sont pas fondés ;

-le jugement du tribunal administratif de Nice est suffisamment motivé ;

-la consultation du conseil scientifique était obligatoire en application des dispositions de l’article 4 du décret du 29 avril 2009, en l’absence de circonstances d’urgence justifiant l’absence d’une telle consultation, laquelle l’a privée d’une garantie et a été susceptible d’exercer une influence sur la réglementation édictée par la directrice du parc ;

-l’arrêté méconnaît la liberté d’aller et venir à laquelle il apporte des restrictions qui ne sont pas justifiées ;

-il méconnaît le principe d’égalité.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen ;

- le code de l’environnement ;

- le décret n° 2009-486 du 29 avril 2009 ;

- le décret n° 2012-1541 du 28 décembre 2012 modifié par le décret n° 2018-754 du 29 août 2018 ;

- la charte du Parc national du Mercantour ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience.

Ont été entendus au cours de l’audience publique :

- le rapport de M^me Noire, rapporteure,

- les conclusions de M. Guillaumont, rapporteur public,

- et les observations de M^e Mabile, représentant le Parc national du Mercantour.

Considérant ce qui suit :

1. Par un arrêté n° 2020-05 du 8 juillet 2020, la directrice de l’établissement public du Parc national du Mercantour a réglementé la circulation et le stationnement des cycles sur les voies fermées à la circulation publique des véhicules à moteur dans le cœur du parc national. Par une décision du 5 novembre 2020, la directrice de cet établissement public a rejeté le recours gracieux de l’association Mountain Bikers Foundation formé contre cet arrêté. Le Parc national du Mercantour relève appel du jugement du 16 octobre 2024 par lequel le tribunal administratif de Nice a annulé l’arrêté du 8 juillet 2020 et la décision du 5 novembre 2020.

Sur le cadre juridique :

2. D’une part, aux termes de l’article L. 331-1 du code de l’environnement : « Un parc national peut être créé à partir d’espaces terrestres ou maritimes, lorsque le milieu naturel, particulièrement la faune, la flore, le sol, le sous-sol, l’atmosphère et les eaux, les paysages et, le cas échéant, le patrimoine culturel qu’ils comportent présentent un intérêt spécial et qu’il importe d’en assurer la protection en les préservant des dégradations et des atteintes susceptibles d’en altérer la diversité, la composition, l’aspect et l’évolution. / Il est composé d’un ou plusieurs cœurs, définis comme les espaces terrestres et maritimes à protéger, ainsi que d’une aire d’adhésion (…) ». Aux termes de l’article L. 331-3 du même code : « I. – La charte du parc national définit un projet de territoire traduisant la solidarité écologique entre le cœur du parc et ses espaces environnants. (…) 1° Pour les espaces du cœur, elle définit les objectifs de protection du patrimoine naturel, culturel et paysager et précise les modalités d’application de la réglementation prévue au 1° de l’article L. 331-2 ; (…) / Chaque partie de la charte comprend un volet général rappelant les principes fondamentaux applicables à l’ensemble des parcs nationaux, en raison de leur haute valeur patrimoniale, et un volet spécifique à chaque parc national, comportant des objectifs ou orientations et des mesures déterminés à partir de ses particularités territoriales, écologiques, économiques, sociales ou culturelles. (…) ». Aux termes de l’article L. 331-4-1 de ce code : « La réglementation du parc national et la charte prévues par l’article L. 331-2 peuvent, dans le cœur du parc : 1° Fixer les conditions dans lesquelles les activités existantes peuvent être maintenues ; / 2° Soumettre à un régime particulier et, le cas échéant, interdire (…) la circulation du public quel que soit le moyen emprunté, (…) toute action susceptible de nuire au développement naturel de la faune et de la flore et, plus généralement, d’altérer le caractère du parc national. (…) ». L’article L. 331-8 dispose que : « L’établissement public national créé par le décret en Conseil d’État prévu à l’article L. 331-2 assure la gestion et l’aménagement du parc national. (…) / Pour préparer ses décisions, l’établissement public du parc national peut s’appuyer sur les expertises de son conseil scientifique et les débats organisés au sein de son conseil économique, social et culturel. (…) ». Et aux termes de l’article L. 331-10 : « Le directeur de l’établissement public du parc national exerce, dans le coeur du parc, les compétences attribuées au maire pour : 1° La police de la circulation et du stationnement prévue aux articles L. 2213-1 à L. 2213-6 du code général des collectivités territoriales, hors agglomération ; / 2° La police des chemins ruraux prévue à l’article L. 161-5 du code rural et de la pêche maritime ; (…) ».

3. Pour l’application de ces dispositions législatives, l’article R. 331-1 du code de l’environnement dispose que : « Les principes fondamentaux applicables à l’ensemble des parcs nationaux sont arrêtés par le ministre chargé de la protection de la nature ». Aux termes de l’article R. 331-23 du même code, « I. Le conseil d’administration règle par ses délibérations les affaires de l’établissement. (…) ». Aux termes de l’article R. 331-32 du même code : « Un conseil scientifique assiste le conseil d’administration et le directeur dans l’exercice de leurs attributions, dans l’accomplissement des missions prévues à l’article R. 331-22 et à l’occasion des travaux de suivi, d’évaluation, de modification et de révision de la charte du parc national ». Aux termes de l’article R. 331-34 de ce code : « Le directeur exerce la direction générale de l’établissement public » et aux termes de l’article R. 331-35 : « Lorsque le directeur prend un acte réglementaire dans le cadre de l’exercice des pouvoirs de police qui lui sont reconnus par l’article L. 331-10, il en informe le conseil d’administration ».

4. D’autre part, l’article 2 du décret du 29 avril 2009 pris pour l’adaptation de la délimitation et de la réglementation du parc national du Mercantour aux dispositions du code de l’environnement issues de la loi n° 2006-436 du 14 avril 2006 dispose que : « Les dispositions du présent titre définissent, en application du 1° de l’article L. 331-2 du code de l’environnement et conformément aux articles L. 331-4 à L. 331-5 et R. 331-18 à R. 331-21, les règles générales de protection applicables dans le cœur du parc national du Mercantour. / Les modalités d’application de ces règles sont précisées par la charte du parc ». L’article 22 de ce décret précise que : « L’Etablissement public national à caractère administratif du parc national du Mercantour créé par le décret n° 79-696 du 18 août 1979 assure la gestion et l’aménagement du parc ».

5. Au sein des articles 3 à 17 du chapitre 1er relatif aux dispositions générales de ce décret, la section I prévoit les règles relatives à la protection du milieu naturel. Ainsi, l’article 3 fixe une liste d’interdictions, notamment « (…) 2° De porter atteinte, de quelque manière que ce soit, aux animaux non domestiques, aux végétaux non cultivés, quel que soit leur stade de développement, aux minéraux, aux fossiles, aux constructions ou objets appartenant ou susceptibles d’appartenir au patrimoine historique, architectural ou archéologique, du cœur du parc national ; (…) / 5° D’utiliser tout moyen ou chose qui, notamment par son bruit, est de nature à déranger les animaux ou à troubler le calme et la tranquillité des lieux ; (…) ». Au sein de cette même section consacrée à la protection du milieu naturel, l’article 4 dispose que : « Les mesures destinées à assurer la protection d’espèces animales ou végétales, d’habitats naturels ou de minéraux ou fossiles dont la conservation s’avère nécessaire sont prises par le directeur de l’établissement public du parc, après avis, sauf urgence, du conseil scientifique. (…) », tandis que l’article 5 porte sur les mesures destinées à renforcer les populations d’espèces animales ou végétales ou à réintroduire des espèces disparues et l’article 6 sur l’utilisation des produits et moyens destinés à détruire, limiter ou réguler des espèces animales ou végétales.

6. La section III du décret du 29 avril 2009 porte quant à elle sur les règles relatives aux activités figurant aux articles 8 à 16. L’article 12 dispose que : « (…) Les activités nouvelles, les modifications substantielles de pratiques, les changements de lieux d’exercice et les extensions significatives des surfaces sur lesquelles sont exercées ces activités sont soumis à autorisation du directeur de l’établissement public dans les conditions définies par la charte et les zones, le cas échéant, identifiées par elle, et compte tenu de la nécessité éventuelle de préserver et, le cas échéant, de rétablir la diversité biologique. (…) ». L’article 15 dispose quant à lui que : « I. – Sauf autorisation du directeur de l’établissement public du parc, sont interdits : 1° La circulation et le stationnement des véhicules motorisés ; (…) / II. ― Sont réglementés par le directeur de l’établissement public et, le cas échéant, soumis à autorisation : 1° L’accès, la circulation et le stationnement des personnes, des animaux domestiques autres que les chiens et des véhicules non motorisés ; (…) / III. – Peuvent être réglementées par le directeur de l’établissement public les autres activités sportives et de loisir en milieu naturel, qu’elles soient pratiquées à titre individuel ou dans un groupe encadré par des professionnels ».

7. Enfin, la charte du Parc national du Mercantour, approuvée par le décret du 28 décembre 2012 modifié auquel elle est annexée, rappelle les principes fondamentaux applicables à l’ensemble des parcs nationaux énoncés par l’arrêté de la ministre chargée de la protection de la nature du 23 février 2007, dont l’article 3 dispose que : « Le cœur du parc national constitue un espace de protection et de référence scientifique, d’enjeu national et international, permettant de suivre l’évolution des successions naturelles, dans le cadre notamment du suivi de la diversité biologique et du changement climatique. Il est aussi un espace de découverte de la nature, de ressourcement et de tranquillité. La conservation des éléments matériels et immatériels du caractère du parc, et notamment, à ce titre, la conservation de la faune, de la flore, des formations géologiques, du patrimoine culturel compris dans le cœur du parc ainsi que la préservation des pluralités de perception et de valeurs qui leur sont rattachées offrent aux générations présentes et futures une source d’inspiration, de culture et de bien-être dont l’Etat est garant » et l’article 4 que : « La gestion conservatoire du patrimoine du cœur du parc a pour objet de maintenir notamment un bon état de conservation des habitats naturels, de la faune et de la flore, les fonctionnalités écologiques et la dynamique des écosystèmes, d’éviter une fragmentation des milieux naturels et de garantir le maintien d’une identité territoriale. La maîtrise des activités humaines, dont la fréquentation du public, doit être suffisante pour garantir la protection du patrimoine du cœur du parc et garantir la conservation du caractère de celui-ci ».

8. La charte du Parc national du Mercantour a fixé divers objectifs : « Au nombre de 17, les objectifs pour le cœur s’inscrivent au sein de 5 axes stratégiques : – Faire du cœur un espace d’exception pour l’accueil et la sensibilisation du public et pour le suivi des changements globaux ; / – Protéger la variété exceptionnelle des paysages pour le bénéfice de tous ; / – Préserver la richesse de la flore, la diversité des espèces animales et respecter le fonctionnement des écosystèmes ; / – Assurer la conservation des espèces emblématiques ; / – Protéger l’héritage culturel. / Ces 17 objectifs se déclinent eux-mêmes en 37 modalités réglementaires et en 24 actions contractuelles. (…) ». L’objectif I est le suivant : « Protéger le cœur de parc comme espace de découverte, de quiétude, de ressourcement et d’inspiration. / Le cœur du parc se visite en tout premier lieu à pied. De manière générale, la circulation pédestre est encouragée : elle peut être encadrée ou restreinte pour des motifs de protection du patrimoine précis et localisés, notamment pour prévenir le dérangement des animaux sauvages, en particulier le tétras-lyre ou dans le cadre de la protection des gravures de la Vallée des Merveilles, tout en respectant les logiques de traversée du massif. L’établissement du parc est garant de la compatibilité entre les autres modes de déplacement autorisés (cheval, vélo) ou les pratiques sportives (alpinisme, ski de fond et ski de randonnée…) et les visiteurs à pied. (…) / Les pratiques sportives ou de loisir qui sont promues dans le cœur du parc accordent une large part à la contemplation et la lenteur. Elles préservent, en tous lieux et conditions, le calme des lieux. (…) / Modalités réglementaires concourant à l’atteint de l’objectif I : A titre principal (…) Modalité 31 : accès, circulation et stationnement des personnes, animaux domestiques et véhicules non motorisés / Modalité 33 : activités sportives et de loisirs. (…) ». L’objectif II, relatif à la richesse de la flore, la diversité des espèces animales et au respect du fonctionnement des écosystèmes, est le suivant : « La protection des milieux naturels du cœur a pour objectif de conserver leur fonctionnalité et leur potentiel adaptatif, d’assurer leur maintien dans un bon état de conservation et de troubler le moins possible les grands cycles naturels conduits par les successions écologiques et par un régime de perturbations naturelles. Il s’agit de favoriser la biodiversité des variétés et des écotypes, des espèces et des écosystèmes aux différentes échelles (…) ». L’objectif IX est le suivant : « Maintenir ou restaurer l’habitat du Tétras-lyre : (…) Les interventions dans l’habitat naturel du tétras-lyre sont décidées au regard de leur impact positif sur les populations. Le prélèvement d’arbres y est limité et les activités humaines soumises à réglementation assurent la tranquillité du tétras-lyre en fonction des différentes saisons (…) / Modalités réglementaires concourant à l’atteinte de l’objectif IX : A titre principal : Modalité 35 : travaux et activités forestières ». L’objectif XIV est le suivant : « Assurer la quiétude de la grande faune sauvage terrestre et préserver ses dynamiques naturelles / Modalités réglementaire concourant à l’atteinte de l’objectif XIV : A titre principal : Modalité 8 : régulation ou destruction d’espèces / Modalité 12 : renforcement de populations et réintroduction d’espèces / Modalités 33 : activités sportives et de loisirs ».

9. S’agissant des modalités d’application de la réglementation du cœur du parc, la charte applicable au Parc national du Mercantour rappelle que les dispositions du code de l’environnement et le décret du 29 avril 2009 prévoient que « la réglementation du cœur du parc doit être déclinée et précisée dans la charte du parc, puis par des résolutions du conseil d’administration et des décisions du directeur (arrêtés ou autorisations dérogatoires individuelles). / Les modalités d’application, dans la charte, des mesures réglementaires issues du code de l’environnement ou du décret de création du parc modifié en 2009 (…) trouvent leur justification dans les objectifs de protection du patrimoine naturel, culturel et paysager classé en cœur de parc. / Ces modalités d’application sont détaillées ci-après, par référence aux textes qu’elles viennent préciser et avec un classement par objet, type de travaux ou d’activités concernées : A. Protection du patrimoine (modalités 1 à 12) / B. Travaux (modalités 13 à 23) / C. Activités (modalités 24 à 35) / D. Dispositions plus favorables pour certaines catégories de personnes ou d’activités (modalités 36 à 37) / E. Dispositions particulières à certains secteurs géographiques (…) ». Pour les modalités d’application, s’agissant de la protection du patrimoine (A.), la charte précise qu’aux « mesures destinées à la protection ou la conservation d’éléments du patrimoine naturel, historique, architectural ou archéologique (…) », qui trouvent leur fondement dans l’article 4 du décret du 29 mars 2009, correspond la « modalité 11 relative aux mesures conservatoires et à la connaissance du patrimoine naturel : Pour assurer la protection d’espèces animales ou végétales, d’habitats naturels ou de minéraux ou fossiles dont la conservation s’avère nécessaire, le directeur peut notamment : 1° Ordonner des mises en défens, en cas de besoin, matérialisées sur le terrain par un clôturage provisoire / 2° Prescrire à un propriétaire foncier de laisser pâturer son terrain / 3° Prescrire la réalisation de travaux de débroussaillement ou de coupes d’arbres / 4° Ordonner la restauration de zones humides par restauration de la circulation naturelle de l’eau ou arrachage de ligneux ; / 5° Prescrire la réalisation de travaux de restauration du patrimoine bâti non affecté à u usage d’habitation ». Aux activités (C.), pour « l’accès, circulation et stationnement des personnes, des animaux domestiques et des véhicules non motorisés », qui trouvent leur fondement dans les dispositions du 1° du II de l’article 15, la charte fait correspondre la « modalité 31 relative à l’accès, la circulation et le stationnement des personnes, des animaux domestiques et des véhicules non motorisés. (…) / II. L’accès, la circulation et le stationnement des vélos tout-terrain sont autorisés sur les pistes carrossables dont le directeur établit la liste et pendant les périodes qu’il identifie. (…) / Le directeur prend en compte notamment la réduction ou la prévention de l’érosion du sol, des atteintes au milieu naturel notamment à l’intégrité du couvert végétal, et les autres usagers non motorisés (…) ». Pour les activités sportives et de loisirs, sur le fondement du III de l’article 15 du décret, la charte fait correspondre la « modalité 33 relative aux activités sportives et de loisirs : I. Le directeur peut réglementer, sur les sites et, le cas échéant, les périodes qu’il détermine, les activités sportives et de loisir. / Le directeur tient compte notamment de la prévention du dérangement des animaux, du calme et de la tranquillité des lieux, de la fragilité du milieu naturel, des habitats naturels, du caractère paysager et des activités autorisées sur le site. (…) ».

Sur la légalité de l’arrêté du 8 juillet 2020 :

10. En l’espèce, il ressort de la rédaction de l’arrêté du 8 juillet 2020 que la directrice du Parc national du Mercantour a entendu, au visa du code de l’environnement, du décret du 29 avril 2009 applicable au parc et de la charte du parc approuvée par décret du 28 décembre 2012 modifié, réglementer la circulation et le stationnement des cycles ou vélos propulsés par l’énergie musculaire de leurs utilisateurs ou par assistance électrique, sur les voies fermées à la circulation publique des véhicules à moteur dans le cœur du parc. Ce faisant, elle a, à l’article 2 de l’arrêté, autorisé l’accès, la circulation et le stationnement des cycles sur les routes ouvertes à la circulation publique des véhicules à moteur dans le cœur du parc, ainsi que sur tout ou partie d’un certain nombre de voies fermées à la circulation publique, énumérées aux articles 3 à 10 de l’arrêté (piste de la Dea-Arboin sur le territoire de la commune de Breil-sur-Roya, piste de la Céva sur le territoire de la commune de Fontan, piste du Caïros sur le territoire de la commune de Saorge, piste de Salèse sur le territoire de la commune de Saint-Martin-Vésubie, piste de Mollières sur le territoire de la commune de Valdeblore, piste de la Vacherie de Roubion sur le territoire de la commune de Roubion, piste de l’Eau et chemin de l’Energie sur le territoire de la commune de Saint-Etienne-de-Tinée, sentier du col des Trente Souches sur les communes d’Entraunes et de Châteauneuf-d’Entraunes, piste Mercière sur la commune de Valdeblore). Elle a en revanche interdit, en dehors de ces voies, tout accès, circulation et stationnement de cycles dans le cœur du parc, ainsi que le portage du vélo et la circulation pédestres en conduisant le cycle à côté de leurs utilisateurs.

11. Pour motiver cette règlementation, en visant les articles 3 et 15 du décret du 29 avril 2009 et en se référant à la modalité 31 d’application de la réglementation, prévue comme indiqué au point 9 par la Charte, relative à l’accès, la circulation et le stationnement des personnes, des animaux domestiques et des véhicules non motorisés, la directrice de l’établissement public a tout d’abord pris en compte la nécessité de préserver le caractère du parc défini au chapitre 2 de la Charte, en particulier sa biodiversité exceptionnelle, et a rappelé que le développement de la pratique cycliste de loisirs n’était pas spécifiquement un objectif à atteindre dans le cœur du parc alors que l’objectif I de la Charte, énoncé au point 8, indique que le cœur se visite en tout premier lieu à pied, que de manière générale la circulation pédestre y est encouragée et que les pratiques sportives et de loisirs promues dans le cœur du parc y accordent une large part à la contemplation et à la lenteur. La directrice a ensuite souligné la nécessité de préserver la tranquillité du cœur pour contribuer à la conservation de certaines espèces animales emblématiques telles que le bouquetin des Alpes, le tétras-lyre et le lagopède alpin. Elle a souligné encore la nécessité de tenir compte de la compatibilité entre la circulation des cycles avec celle des autres usages de sentiers et pistes du cœur du parc, en particulier la circulation pédestre et l’accès à des professionnels agricoles, pastoraux et forestiers. L’arrêté prend en compte à cet égard le développement très important de la pratique cycliste sur pistes et sentiers de montagne grâce aux systèmes d’assistance électrique au pédalage, entraînant le risque d’une augmentation non maîtrisée de la fréquentation de ces voies et par suite celui d’un accroissement du dérangement anthropique de la faune sauvage, plus particulièrement dans certains secteurs abritant l’une des plus importantes populations de Tétras-lyre du Mercantour et des Alpes françaises et à certaines périodes de l’année, correspondant aux périodes de reproduction et hivernale, au cours desquelles le dérangement pour cette espèce doit être le plus faible possible. La directrice a en outre souligné la nécessité de préserver l’état des sentiers et des pistes fermées à la circulation publique des véhicules à moteur en cœur de parc sans aggraver les facteurs d’érosion auxquels ils sont naturellement soumis et afin de ne pas alourdir les coûts de leur entretien. Au regard de l’ensemble de ces considérations motivant l’arrêté litigieux, elle a précisément arrêté les portions de voies fermées à la circulation publique des véhicules à moteur sur lesquelles l’accès, la circulation et le stationnement des cycles étaient autorisés, librement ou selon certaines restrictions temporelles au cours de l’année, et les a interdits sur les autres voies non ouvertes à cette circulation, cette réglementation étant expérimentale et susceptible d’être modifiée au terme d’une période de deux ans à compter du 1er août 2020.

12. Il ressort ainsi des pièces du dossier, notamment de la motivation de l’arrêté du 8 juillet 2020 énoncée au point 11, que, pour adopter cet acte réglementaire, la directrice du Parc national du Mercantour a fait application des dispositions des articles L. 331-3 et L. 331-4-1 du code de l’environnement citées au point 2 et des règles générales de protection applicables dans le cœur du Parc national du Mercantour en vertu de l’article 2 du décret du 29 avril 2009 cité au point 4. Elle a expressément entendu se placer dans le champ d’application des dispositions de la section III de ce décret fixant les règles relatives aux activités, et non dans celui des dispositions de la section I de ce texte fixant les règles spécifiques relatives à la protection du milieu naturel. L’arrêté litigieux est plus particulièrement fondé sur les dispositions du II de l’article 15 du décret permettant au directeur ou à la directrice du parc de réglementer l’accès, la circulation et le stationnement des personnes, des animaux domestiques autres que les chiens et des véhicules non motorisés. Son auteure s’est référée à l’objectif I de la charte du parc énoncé au point 8, tendant à protéger le cœur du parc comme espace de quiétude, déclinant ainsi les principes fondamentaux des parcs nationaux rappelés au point 7, en privilégiant la circulation pédestre, elle-même susceptible d’être encadrée ou restreinte pour prévenir le dérangement des animaux sauvages et notamment du tétras-lyre, l’objectif premier de la charte tendant également à la conciliation dans le cœur du parc des modes de déplacement autorisés et des pratiques sportives, lesquelles sont promues en ce qu’elles appellent à la contemplation et la lenteur et permettent de préserver le calme des lieux. Tendant à la mise en œuvre de cet objectif I, l’arrêté litigieux a entendu faire application des modalités d’application de la réglementation du cœur du parc également prévues par la charte, exposées au point 9, à savoir, pour la réglementation des activités entrant dans la catégorie C, d’accès, de circulation et de stationnement des personnes, des animaux domestiques et des véhicules non motorisés, qui trouvent leur fondement dans les dispositions du 1° du II de l’article 15 du décret du 29 avril 2009, la « modalité 31 ». Cette modalité d’application de la réglementation de la charte prévoit ainsi que l’accès, la circulation et le stationnement des vélos tout-terrain sont autorisés sur les pistes carrossables dont le directeur établit la liste et pendant les périodes qu’il identifie et que le directeur prend en compte notamment la réduction ou la prévention de l’érosion du sol, des atteintes au milieu naturel notamment à l’intégrité du couvert végétal, et les autres usagers non motorisés. Il résulte également de la motivation de l’arrêté que la réglementation contestée, en ce qu’elle prend en compte également la pratique cycliste sur pistes et sentiers de montagne, notamment au moyen de vélos à assistance électrique, se rattache également, aux activités sportives et de loisirs figurant également dans la catégorie C des activités auxquelles correspond, sur le fondement du III de l’article 15 du décret, la « modalité 33 » prévue par la charte, permettant au directeur de réglementer ces activités sur les sites et, le cas échéant, sur des périodes qu’il détermine, en tenant compte notamment de la prévention du dérangement des animaux, du calme et de la tranquillité des lieux, de la fragilité du milieu naturel, des habitats naturels, du caractère paysager et des activités autorisées sur le site.

13. Il en résulte que l’arrêté litigieux n’a pas été adopté par la directrice du Parc national du Mercantour sur le fondement des dispositions de l’article 4 du décret du 29 avril 2009 citées au point 5 spécifiques à la protection du milieu naturel. Quand bien même la réglementation contestée permettrait de décliner indirectement d’autres objectifs que l’objectif I de la charte, notamment l’objectif II tendant à la préservation des espèces et des écosystèmes, l’objectif IX relatif au maintien ou à la restauration de l’habitat du tétras-lyre ou l’objectif XIV tendant à assurer la quiétude de la grande faune sauvage, l’arrêté en litige ne peut pour autant être regardé comme entrant dans le champ d’application des dispositions de l’article 4 du décret dont les modalités d’application prévues par la charte renvoient à la « modalité 11 » détaillée au point 9, correspondant aux mesures susceptibles d’être adoptées par le directeur du parc et qui sont « destinées » à la protection notamment d’espèces animales ou végétales et d’habitats naturels. Enfin, la circonstance que l’arrêté fait état du souci de ne pas aggraver les facteurs d’érosion des voies et de la nécessité de préserver la tranquillité du cœur du parc pour contribuer à préserver certaines espèces animales emblématiques telles que le bouquetin des Alpes, le tétras-lyre ou le lagopède alpin ne suffit pas à permettre de qualifier la réglementation ainsi édictée de mesure destinée à la protection de ces espèces ou de leur habitat, alors que les modalités 31 et 33 définies par la charte, s’agissant des activités, impliquent elles-mêmes que les décisions prises dans ce cadre par le directeur du parc pour réglementer des activités, prennent en compte l’érosion du sol, le risque de dérangement des espèces, les atteintes au milieu naturel et les fragilités de celui-ci comme des habitats naturels, sans que cela suffise à donner à la réglementation adoptée le caractère de mesures destinées à protéger des espèces. Dès lors, le moyen tiré de ce que l’arrêté du 8 juillet 2020 a été pris sans consultation préalable du conseil scientifique en méconnaissance des dispositions de l’article 4 du décret du 29 avril 2009 ne peut ainsi être utilement invoqué par l’association Mountain Bikers Foundation, ainsi que le soutient le Parc national du Mercantour. Il ne ressort pas d’autres dispositions, notamment de l’article L. 331-8 du code de l’environnement et de l’article 15 du décret du 29 avril 2009, que la directrice de l’établissement public aurait été tenue de consulter le conseil scientifique avant l’édiction de l’arrêté en litige.

14. Il résulte de tout ce qui précède que le Parc national du Mercantour est fondé à soutenir que c’est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Nice a jugé qu’en l’absence de consultation du conseil scientifique prévue par les dispositions de l’article 4 du décret du 29 avril 2009, l’arrêté attaqué était affecté d’un vice de procédure, sans en outre indiquer dans quelle mesure cette consultation aurait constitué une garantie pour l’association requérante ou été susceptible d’exercer une influence sur le sens de l’arrêté contesté, pour annuler l’arrêté du 8 juillet 2020 et la décision de rejet du recours gracieux de l’association Mounstain Bikers Foundation.

15. Il y a lieu d’examiner, par l’effet dévolutif de l’appel, les autres moyens soulevés par l’association Mountain Bikers Foundation à l’encontre de l’arrêté du 8 juillet 2020.

16. En premier lieu, la liberté d’aller et de venir est protégée par les articles 2 et 4 de la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen de 1789. En outre, la faculté de se déplacer en utilisant un moyen de locomotion dont l’usage est autorisé, tel que le vélo, constitue, au titre de la liberté d’aller et venir, une liberté fondamentale. Les atteintes portées à l’exercice de la liberté d’aller et venir doivent ainsi être justifiées par un motif d’intérêt général et proportionnées à l’objectif poursuivi.

17. Ainsi qu’il a été dit aux points 11 et 12, l’arrêté du 8 juillet 2020 réglementant l’accès, la circulation et le stationnement des cycles à propulsion musculaire ou à assistance électrique dans le cœur du Parc national du Mercantour est justifié par la nécessité de préserver la tranquillité du site, conformément à l’objectif I fixé par la charte du parc et à la modalité 33 relative aux activités sportives et de loisirs de la charte, qui complètent les dispositions du code de l’environnement et du décret du 29 avril 2009 applicables au parc, privilégiant la circulation pédestre et les pratiques sportives et de loisirs accordant une large part à la contemplation et à la lenteur. Cet arrêté est en outre justifié par la nécessaire compatibilité des usages entre les personnes circulant à vélo, musculaire ou à assistance électrique, et autres usages du parc, notamment pédestres ou liés à des activités agricoles, pastorales et forestières, conformément à l’objectif I de la charte du parc qui par ailleurs précise que « l’établissement du parc est garant de la compatibilité entre les autres modes de déplacement autorisés (cheval, vélo) ou les pratiques sportives (alpinisme, ski de fond et ski de randonnée …) et les visiteurs à pied ». Il est par ailleurs justifié par la nécessité de préserver la tranquillité du cœur pour contribuer à la conservation de certaines espèces animales ainsi qu’il est prévu par la modalité 33 de la charte pour les activités sportives et de loisirs, en l’espèce les espèces emblématiques des bouquetin des Alpes, tétras-lyre et lagopède alpin présents dans le cœur du parc, l’objectif I de la charte indiquant que même la circulation pédestre est susceptible d’être encadrée ou restreinte pour éviter le dérangement des animaux sauvages, en particulier du tétras-lyre. L’association Mountain Bikers Foundation ne peut à cet égard sérieusement soutenir que la pratique cycliste sportive ou de loisirs, en particulier du vélo tout terrain musculaire ou de cycles à assistance électrique, serait aussi discrète et apaisée, du moins équivalente à la circulation pédestre et aux autres activités sportives et de loisirs douces promues dans le cœur du parc (alpinisme, ski de fond et de randonnée, etc) et que le développement contemporain de cycles à assistance électrique, étayée par les articles de presse produits par le parc, ne serait pas de nature à permettre à un plus grand nombre d’usagers de circuler sur des sentiers et chemins plus ou moins pentus et escarpés du site, auparavant moins accessibles à la généralité des pratiquants non équipés de cycles à assistance électrique. Les données recueillies par le parc quant à la pratique du vélo tout-terrain montrent ainsi, sur la période 2017-2020, une baisse de circulation des VTT musculaires, mais une hausse sensible de la circulation de vélos à assistance électrique sur la piste Mercière, ce que les pièces produites par l’association ne contredisent aucunement. L’arrêté limitant l’accès, la circulation et le stationnement des cycles est encore justifié par le risque naturel d’érosion des sols qu’il convient de ne pas aggraver par la circulation de cycles dans certaines portions des voies du cœur du parc, conformément à la modalité 31 de la charte qui prévoit que le directeur du parc autorise l’accès, la circulation et le stationnement des vélos tout-terrain seulement sur les pistes carrossables figurant sur une liste établie par lui et pendant les périodes qu’il identifie, en prenant en compte tant la réduction ou la prévention de l’érosion du sol, que les atteintes au milieu naturel notamment à l’intégrité du couvert végétal, et les autres usagers non motorisés. L’association Mountain Bikers Foundation ne peut utilement soutenir à cet égard, sans l’établir par les seuls extraits de revues américaines et de sites internet produits qui ne sont pas relatifs au Parc national du Mercantour, que la circulation des vélos, certes quantitativement plus faible que celle des randonneurs dans le parc, endommagerait ainsi dans une bien moindre mesure les voies et sols du cœur du parc que les visiteurs circulant à pied, alors que la pratique du VTT est susceptible d’aggraver l’érosion des sols notamment lors des actions de freinage et de dérapage en descente des pistes. Il suit de là que les considérations ayant conduit la directrice du Parc national du Mercantour à réglementer l’accès, la circulation et le stationnement des cycles, actionnés par l’énergie musculaire comme par assistance électrique, en l’autorisant sous conditions sur les pistes et sentiers énumérés par l’arrêté et rappelés au point 10, et en l’interdisant sur les autres voies fermées à la circulation des véhicules motorisés du cœur du parc constituent, eu égard aux impératifs de protection de ce site dont les caractéristiques ont justifié qu’il fasse l’objet des dispositions législatives du code de l’environnement rappelées au point 2 et de la réglementation protectrice rappelée aux points 3 à 9, dont la légalité n’est aucunement remise en cause par l’association Mountain Bikers Foundation par la voie de l’exception, des motifs d’intérêt général de nature à justifier que des restrictions soient apportées à la liberté d’aller et venir au moyen de cycles dans le cœur du parc.

18. Par ailleurs, s’il résulte de l’ensemble des dispositions de l’arrêté litigieux que l’accès, la circulation et le stationnement des cycles sur les voies fermées à la circulation des véhicules motorisés du cœur du parc est interdite sur l’ensemble des portions de pistes et de sentiers qui ne sont pas énumérées, conformément à la modalité 31 de la charte, aux articles 3 à 10 de cet arrêté, il ressort des pièces du dossier que ces usages du cycle sont ainsi néanmoins autorisés sur dix pistes et sentiers du cœur de parc, plus nombreuses à cet égard que dans l’arrêté antérieur n° 2013-10 du 3 juin 2013 réglementant la pratique du vélo tout-terrain dans le cœur du parc, soit sur un réseau de 66 kilomètres de pistes, chemins carrossables et sentiers, les restrictions étant sur ces voies limitées à certaines périodes de l’année et en considération de justifications tenant à la préservation du milieu naturel, à la volonté de limiter le dérangement de certaines espèces protégées, voire à des considérations de sécurité publique. Les restrictions ainsi apportées à l’accès, à la circulation et au stationnement des cycles sur les pistes fermées à la circulation publique des véhicules à moteur dans le cœur du parc, limitées dans le temps comme dans l’espace, alors que l’arrêté précise que cette réglementation est édictée à titre expérimental et est susceptible d’être modifiée au terme d’un délai de deux ans au regard des résultats observés, ne sont ni générales, ni absolues. L’arrêté ne porte pas, par conséquent, à la liberté des utilisateurs de cycles musculaires ou à assistance électrique d’aller et de venir dans le cœur du Parc national du Mercantour une atteinte disproportionnée aux objectifs d’intérêt général poursuivis.

19. En second lieu, contrairement à ce que soutient l’association Mountain Bikers Foundation, les visiteurs du cœur du parc, qui accèdent et circulent dans le site sans recourir à des véhicules motorisés, ne sont pas pour autant tous placés dans la même situation. Ainsi, les piétons et randonneurs, d’une part, et les utilisateurs de cycles à propulsion musculaire ou à assistance électrique, d’autre part, qui utilisent des moyens de déplacement distincts ne présentant pas les mêmes caractéristiques ne peuvent être regardés comme placés dans une situation identique, étant observé que même la circulation pédestre est susceptible d’être encadrée ou restreinte. Il ressort ainsi du courrier du 5 novembre 2020 rejetant le recours gracieux de l’association, que la circulation pédestre est restreinte, dans la zone des gravures rupestres des Merveilles et de Fontanalbe, par un arrêté n° 2013-09 en date du 3 juin 2013 pour des motifs de protection du patrimoine précis et localisés, notamment pour prévenir le dérangement d’espèces sauvages ou dans le cadre de la préservation du patrimoine, ce qui correspond à l’objectif I de la charte. Les visiteurs du cœur du parc se déplaçant à pied et ceux se déplaçant au moyen d’un cycle pouvaient ainsi faire l’objet d’un traitement différencié et les dispositions de l’arrêté du 8 juillet 2020 prises par la directrice du parc ne méconnaissent pas le principe d’égalité entre ces catégories d’usagers.

20. Il résulte de tout ce qui précède que le Parc national du Mercantour est fondé à soutenir, sans qu’il soit besoin de se prononcer ni sur les moyens relatifs à l’insuffisance de motivation du jugement critiqué, ni sur les fins de non-recevoir opposées par le Parc national du Mercantour devant les premiers juges, que c’est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Nice a annulé l’arrêté du 8 juillet 2020 et la décision de rejet du recours gracieux de l’association Mountain Bikers Foundation.

Sur les frais d’instance :

21. Les dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que le Parc national du Mercantour, qui n’a pas la qualité de partie perdante dans la présente instance, verse une somme à l’association Mountain Bikers Foundation au titre des frais exposés et non compris dans les dépens. Il y a lieu, dans les circonstances de l’espèce, de mettre une somme de 2 000 euros à la charge de l’association Mountain Bikers Foundation à verser à l’établissement public du Parc national du Mercantour sur ce même fondement.

D É C I D E :

Article 1er : Le jugement du 16 octobre 2024 du tribunal administratif de Nice est annulé.

Article 2 : La demande de l’association Mountain Bikers Foundation tendant à l’annulation de l’arrêté édicté par la directrice du Parc national du Mercantour le 8 juillet 2020 et de la décision du 5 novembre 2020 portant rejet de son recours gracieux sont rejetées.

Article 3 : L’association Mountain Bikers Foundation versera une somme de 2 000 euros au Parc national du Mercantour au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Article 4 : Le surplus des conclusions des parties est rejeté.

Article 5 : Le présent arrêt sera notifié au Parc national du Mercantour et à l’association Mountain Bikers Foundation.

Délibéré après l’audience du 5 décembre 2025, où siégeaient :

- M^me Anne Menasseyre, présidente de chambre,

- M^me Aurélia Vincent, présidente assesseure,

- M^me Florence Noire, première conseillère.

Rendu public par mise à disposition au greffe, le 22 décembre 2025.