COUR ADMINISTRATIVE D’APPEL
DE MARSEILLE pp
N° 24MA01517
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M^me A et autres RÉPUBLIQUE FRANÇAISE ___________


M^me Ruiz

Rapporteure AU NOM DU PEUPLE FRANÇAIS ___________
M. Point
Rapporteur public La cour administrative d’appel de Marseille ___________
6ème chambre
Audience du 17 février 2025 Décision du 3 mars 2025 ___________ 39-02-02-01 C
Vu la procédure suivante :
Procédure contentieuse antérieure :
M^me A, M. B, M^me C, M. D, M^me E, M. F et M. G ont demandé au tribunal administratif de Toulon d’annuler les délibérations n^os 2 à 5 du 1er octobre 2021 du conseil municipal de Bandol, portant respectivement résiliation amiable de la convention de quasi-régie pour la gestion du port de plaisance de la commune, adoption d’une convention de quasi-régie en vue de concéder le service public pour l’exploitation et l’entretien du port de plaisance et de ses dépendances, adoption du règlement de police dudit port et adoption de son règlement général.
Par un jugement n° 2103103 du 30 mai 2024, le tribunal administratif de Toulon a rejeté leurs demandes.
Procédure devant la Cour :
Par une requête et un mémoire, enregistrés les 13 juin et 21 novembre 2024, M^me A, M. B, M^me C, M. D, M^me E, M. F et M. G, représentés par M^e Billet-Jaubert, doivent être regardés comme demandant à la Cour :
1°) d’annuler le jugement du 30 mai 2024 du tribunal administratif de Toulon ;
2°) d’annuler les délibérations n^os 2, 3, 4 et 5 du 1er octobre 2021 du conseil municipal de Bandol ;
3°) de mettre à la charge de la commune de Bandol la somme de 1 800 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative. Ils soutiennent que :

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- le tribunal a omis de répondre au moyen tiré de ce que les prescriptions de l’arrêté du 23 août 2023 du préfet de la région Provence-Alpes-Côte d’Azur ont été ignorées par la commune, notamment en ce qui concerne la nécessité d’effectuer une évaluation environnementale sur le fondement des dispositions de l’article R. 122-5 du code de l’environnement ;
- les délibérations contestées, qui n’ont pas été précédées des autorisations nécessaires, méconnaissent le principe de sécurité juridique ;
- le recours à la quasi-régie est illégal ;
- en effet, la convention de quasi-régie contestée est incompatible avec les statuts de la société d’économie mixte locale (SEML) de gestion du port de Bandol (H) ;
- le régime des garanties d’usage contesté est entaché d’une erreur manifeste d’appréciation et méconnaît les dispositions de l’article R. 5314-31 du code des transports ;
- le tribunal a omis de répondre au moyen tiré de ce que le programme prévisionnel d’investissement est insuffisamment précis et ne permet pas aux administrés de connaître le programme précis d’investissement financé par les garanties d’usage sollicitées ;
- le programme prévisionnel d’investissement est insuffisamment précis ;
- ce programme est dépourvu de réalisme ;
- certains travaux présentés au sein de ce programme comme des garanties d’usage relèvent en réalité du simple entretien d’ouvrages préexistants ;
- l’article 7.2 du contrat de garantie d’usage, relatif à la suspension de la garantie d’usage, ne prévoit pas de procédure contradictoire ;
- son article 8.1, relatif au régime des cessions, institue un droit de préemption déguisé ;
- son article 9.1, relatif à la reprise à l’initiative du gestionnaire du port, méconnaît le droit au recours et le droit au juge ;
- les données financières en litige ne présentent pas de caractère probant ;
- le tribunal n’a pas répondu sur ce point ;
- les délibérations contestées sont entachées d’une erreur manifeste d’appréciation.
Par un mémoire, enregistré le 5 novembre 2024, la Société H (« H »), représentée par M^e Callen, conclut au rejet de la requête et à ce que soit mise à la charge de M^me A et autres la somme de 6 000 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.
Elle soutient que :
- les conclusions de la requête dirigées contre la délibération n° 3 sont irrecevables, dans la mesure où elles sont présentées contre un contrat dans le cadre d’un recours pour excès de pouvoir ;
- la requête est irrecevable, faute de conclure à l’annulation du jugement attaqué ;
- les conclusions de la requête dirigées contre les délibérations n^os 2, 4 et 5 sont irrecevables, au regard des dispositions de l’article R. 411-1 du code de justice administrative, faute d’être accompagnées de moyens dirigés contre ces délibérations ;
- les conclusions de la requête tendant à la suspension de la délibération n° 5 sont irrecevables ;
- les moyens de la requête sont inopérants et infondés.
Par un mémoire en défense, enregistré le 5 novembre 2024, la commune de Bandol, représentée par M^e Parisi, conclut, à titre principal, au rejet de la requête, à titre subsidiaire, à ce que les effets de l’annulation soient différés, et, en tout état de cause, à ce que soit mise à la charge solidaire de M^me A et autres la somme de 5 000 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative. Elle fait valoir que :

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- les conclusions de la requête tendant à la suspension de la délibération n° 5 sont irrecevables, au regard des dispositions de l’article R. 522-1 du code de justice administrative ;
- les conclusions de la requête dirigées contre la délibération n° 4 sont irrecevables, dans la mesure où celle-ci a été abrogée par la délibération n° 7 du 22 décembre 2021 du conseil municipal de Bandol ;
- les conclusions de la requête dirigées contre les délibérations n^os 2, 4 et 5 sont irrecevables, au regard des dispositions des articles R. 811-13, R. 411-1 et R. 421-1 du code de justice administrative, faute d’être accompagnées de moyens dirigés contre ces délibérations ;
- les conclusions de la requête dirigées contre la délibération n° 3 sont irrecevables, dans la mesure où elles sont présentées contre un contrat dans le cadre d’un recours pour excès de pouvoir ;
- les moyens de la requête sont inopérants et infondés.
Vu les autres pièces du dossier.
Vu :
- le code de la commande publique ;
- le code général des collectivités territoriales ;
- le code des transports ;
- le code de justice administrative.
Le président de la Cour a désigné M. Renaud Thielé, président assesseur de la 6ème chambre pour présider, en application de l’article R. 222-26 du code de justice administrative, la formation de jugement.
Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience.
Ont été entendus au cours de l’audience publique :
- le rapport de M^me Isabelle Ruiz, rapporteure,
- les conclusions de M. Allan Gautron, rapporteur public,
- les observations de M^e Parisi pour la commune de Bandol et celles de M^e Callen pour la H.
Considérant ce qui suit :
1. Le conseil municipal de Bandol a, le 1er octobre 2021, voté quatre délibérations, numérotés respectivement 2, 3, 4 et 5, portant respectivement sur la résiliation amiable de la précédente convention de quasi-régie pour la gestion du port de plaisance de Bandol, la future adoption de la convention de quasi-régie ayant pour objet de concéder le service public pour l’exploitation et l’entretien du port de plaisance de Bandol et ses dépendances, l’adoption du règlement de police dudit port et l’adoption de son règlement général. M^me A et autres relèvent appel du jugement par lequel le tribunal administratif de Toulon a rejeté leurs demandes tendant à l’annulation de ces délibérations.
Sur la régularité du jugement attaqué :
2. En premier lieu, les premiers juges ont estimé, au point 3 de leur jugement, que l’absence des autorisations légales requises pour procéder aux travaux sur le port de la commune

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était sans incidence sur la légalité des délibérations en litige. Il a, ce faisant, nécessairement écarté le moyen tiré de la méconnaissance des prescriptions de l’arrêté préfectoral du 23 août 2023 qui subordonnait la poursuite du projet à la réalisation d’une évaluation environnementale, moyen qui, en tout état de cause, était inopérant dès lors que la légalité d’un acte administratif s’apprécie à la date de son édiction.
3. En deuxième lieu, les premiers juges ont répondu, au point 9 de leur jugement, au moyen tiré de ce que le programme prévisionnel d’investissement était excessivement sommaire et ne permettait pas aux administrés de connaître le programme précis d’investissements financés par les usagers du port bénéficiant de garanties d’usage, en retenant que les requérants ne sauraient utilement se prévaloir du caractère sommaire de ce plan.
4. En troisième et dernier lieu, les premiers juges ont rejeté, au point 6 du jugement attaqué, comme irrecevable la demande tendant à l’annulation de la délibération n° 3 en tant que celle-ci autorise le maire de Bandol à signer la convention avec la société H. Ils n’avaient dès lors pas à examiner les moyens présentés à l’encontre de cette délibération, et notamment les moyens critiquant l’équilibre financier de cette délibération, tel que résultant du compte prévisionnel d’exploitation.
Sur le bien-fondé du jugement :
En ce qui concerne le cadre juridique :
5. Indépendamment des actions dont disposent les parties à un contrat administratif et des actions ouvertes devant le juge de l’excès de pouvoir contre les clauses réglementaires d’un contrat ou devant le juge du référé contractuel sur le fondement des articles L. 551-13 et suivants du code de justice administrative, tout tiers à un contrat administratif susceptible d’être lésé dans ses intérêts de façon suffisamment directe et certaine par sa passation ou ses clauses est recevable à former devant le juge du contrat un recours de pleine juridiction contestant la validité du contrat ou de certaines de ses clauses non réglementaires qui en sont divisibles. Cette action devant le juge du contrat est également ouverte aux membres de l’organe délibérant de la collectivité territoriale ou du groupement de collectivités territoriales concerné ainsi qu’au représentant de l’Etat dans le département dans l’exercice du contrôle de légalité. La légalité du choix du cocontractant, de la délibération autorisant la conclusion du contrat et de la décision de le signer, ne peut être contestée qu’à l’occasion du recours ainsi défini.
En ce qui concerne le moyen commun à l’ensemble des délibérations :
6. La circonstance que les autorisations requises pour la réalisation des travaux réalisés dans le cadre de l’exploitation d’un service public n’avaient pas été obtenues est, compte tenu de l’objet des délibérations attaquées, sans incidence sur la légalité de ces dernières. Par ailleurs, les appelants ne peuvent utilement se prévaloir des prescriptions de l’arrêté préfectoral du 23 août 2023 à l’appui de leur demande d’annulation des délibérations du 1er octobre 2021, dont la légalité s’apprécie à la date de l’édiction.
En ce qui concerne la délibération n° 3 :
S’agissant de l’adoption du principe de la quasi-régie :
7. La circonstance, à la supposer établie, que, compte tenu de ses statuts et de ses actionnariats, la société H ne pouvait se voir attribuer le contrat de quasi-régie, a trait non pas à

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la légalité du recours à la quasi-régie, mais à la régularité du choix du cocontractant. Ce moyen est donc inopérant à l’encontre de la délibération retenant le principe du recours la quasi-régie.
S’agissant de « l’adoption » de la convention de quasi-régie et de l’autorisation donnée au maire à signer cette convention avec la société H :
8. Il résulte des principes rappelés au point 5 que M^me A et autres ne sont recevables à contester, dans le cadre du présent recours pour excès de pouvoir, ni la légalité du choix de la société H en tant que cocontractante de la commune de Bandol, ni celle de l’autorisation de signer le contrat donné au maire, ni celle de l’approbation, par le conseil municipal, du contenu de la convention. Leurs conclusions dirigées contre ces décisions doivent donc être rejetées comme irrecevables. Les requérants ne sont donc, notamment, pas recevables à critiquer l’équilibre financier de la convention devant être signée, en invoquant l’imprécision des comptes prévisionnels de l’exploitation. Ils ne sont pas plus recevables à critiquer certaines des clauses de la convention, et notamment ses articles 7.2, 8.1 et 9.1.
9. Dès lors, c’est à bon droit que les premiers juges ont rejeté comme irrecevable la demande tendant à l’annulation de la délibération n° 3, en tant que celle-ci autorise le maire à conclure le contrat avec la société H, cette dernière décision se distinguant de la décision de recourir à la formule de la quasi-régie.
S’agissant du régime des garanties d’usage :
10. Aux termes de l’article R. 5314-31 du code des transports, dans sa rédaction applicable au présent litige : « La disposition privative de postes à quai destinés à des navires de plaisance ne peut être consentie pour une durée supérieure à un an, renouvelable chaque année dans les conditions définies par l’autorité compétente. / (…) / Il peut être accordé des garanties d’usage de postes d’amarrage ou de mouillage pour une durée maximale de trente-cinq ans, en contrepartie d’une participation au financement d’ouvrages portuaires nouveaux constituant une dépendance du domaine public de l’État (…) ».
11. La délibération n° 3 se borne, d’une part, à autoriser le concessionnaire du port à accorder des garanties d’usage. Le règlement général du port approuvé par la délibération n° 5, également contestée, prévoit seulement, dans son article 20, que « Le bénéficiaire d’une garantie d’usage s’engage à régler une participation selon les conditions et modalités approuvées par le conseil municipal lors du vote des tarifs portuaires, affectée au financement des ouvrages portuaires nouveaux (…) », et, dans son article 21, que « En plus du règlement de participation prévue à l’article 20 du présent règlement, le bénéficiaire devra régler chaque année une redevance d’entretien, selon les conditions et modalités approuvées par le conseil municipal lors du vote des tarifs portuaires (…) ». Dès lors ces délibérations n’ont pas pour objet de fixer le montant des participations exigées des bénéficiaires des garanties d’usage. Les appelants ne peuvent dès lors pas utilement invoquer l’imprécision, l’absence de caractère probant ou le caractère erroné du programme des investissements devant être financés par ces participations.
12. Il résulte de ce qui précède, sans qu’il soit besoin de statuer sur les autres fins de non-recevoir opposées en défense, que M^me A et autres ne sont pas fondés à soutenir que c’est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Toulon a rejeté leurs demandes dirigées contre les délibérations n^os 2, 3, 4 et 5 du 1er octobre 2021 du conseil municipal de Bandol.
Sur les frais liés au litige :

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13. Les dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de la commune de Bandol, qui n’est pas, dans la présente instance, la partie perdante, la somme demandée par M^me A et autres au titre des frais exposés par eux et non compris dans les dépens. Dans les circonstances de l’espèce, il n’y a pas lieu de mettre une somme à la charge des appelants à ce titre.
D E C I D E :
Article 1er : La requête de M^me A et autres est rejetée.
Article 2 : Le surplus des conclusions des parties est rejeté.
Article 3 : Le présent arrêt sera notifié à M^me A, M. B, M^me C, M. D, M^me E, M. F, M. G, à la commune de Bandol et à la Société H.
Délibéré après l’audience du 17 février 2025, où siégeaient :
- M. Renaud Thielé, président assesseur, présidant la formation de jugement en application de l’article R. 222-26 du code de justice administrative,
- M^me Isabelle Ruiz, première conseillère,
- M^me Constance Dyèvre, première conseillère.
Rendu public par mise à disposition au greffe, le 3 mars 2025.