Vu la procédure suivante :

Par une requête et des mémoires, enregistrés les 25 septembre 2024, 27 novembre 2024, 5 mars 2025 et 19 juin 2025, la SCI Brutus, représentée par M^e Lalanne, demande à la cour, dans le dernier état de ses écritures :

1°) d’annuler l’arrêté du 25 juillet 2024 par lequel le maire de la commune de Valbonne a refusé de lui délivrer un permis de construire modificatif n° 2 valant modification substantielle d’un projet soumis à autorisation d’exploitation commerciale ;

2°) d’enjoindre au maire de la commune de Valbonne de lui délivrer, dans le délai d’un mois à compter de la notification de la décision à intervenir, le permis de construire modificatif n° PC 006152 15T0044 M02 en considération de l’avis favorable émis par la commission départementale d’aménagement commercial des Alpes-Maritimes le 17 janvier 2024 ;

3°) subsidiairement, d’enjoindre au maire de la commune de Valbonne de se prononcer à nouveau, dans un délai d’un mois à compter de la notification de la décision à intervenir, sur sa demande de permis de construire modificatif ;

4°) très subsidiairement, d’enjoindre à la Commission nationale d’aménagement commercial de lui délivrer, dans le délai d’un mois à compter de la notification de la décision à intervenir, un avis favorable ou, à défaut, une attestation d’avis tacite confirmatif de l’avis favorable de la commission départementale, puis d’enjoindre, dans un nouveau délai d’un mois suivant la réponse de la Commission nationale d’aménagement commercial, au maire de la commune de Valbonne de délivrer le permis de construire modificatif n° PC 006152 15T0044 M02, sinon, de se prononcer à nouveau sur cette demande, en considération de l’avis favorable émis par la commission départementale d’aménagement commercial des Alpes-Maritimes le 17 janvier 2024 ;

5°) de rejeter les conclusions de la fédération des associations de commerçants et artisans de Cagnes-sur-Mer et de l’association Cagnes Grand Centre au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative ;

6°) de mettre à la charge de l’Etat la somme de 30 000 euros à lui verser au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

- le permis de construire du 4 novembre 2016 vaut, au-delà de son intitulé, autorisation d’exploitation commerciale sur la base de l’autorisation prise le 16 octobre 2014 par la commission départementale d’aménagement commercial, qui est définitive ;

- le refus de permis de construire modificatif contesté repose sur un avis de la Commission nationale d’aménagement commercial entaché d’irrégularités ;

- le délai d’un mois d’auto-saisine de la commission nationale, fixé par le V de l’article L. 752-17 du code de commerce, n’a pas été respecté ;

- en outre, la Commission nationale d’aménagement commercial ne démontre pas, par les pièces produites, que ses membres ont été régulièrement convoqués à la séance du 13 juin 2024 conformément aux dispositions de l’article R. 752-35 du code de commerce ;

- la composition de la commission était irrégulière en raison d’une situation de conflit d’intérêts affectant l’un de ses membres, directeur général de l’établissement public foncier d’Île-de-France, qui est en relation d’affaires anciennes et toujours en cours avec la société Compagnie de Phalsbourg, à laquelle elle est affiliée ; il s’agit d’une irrégularité substantielle, ce d’autant plus que s’il s’était déporté, le quorum n’aurait pas été atteint, et que compte tenu du délai de convocation d’une seconde séance, un avis tacite serait né ; elle a, par conséquent, été privée d’une garantie attachée à la naissance d’un avis tacite, et le vice a eu une influence sur le sens de la décision puisqu’il a permis un avis défavorable que l’absence de quorum aurait interdit de prononcer ;

- l’avis défavorable de la Commission nationale d’aménagement commercial est entaché d’une erreur de droit et d’une erreur de qualification juridique des faits dès lors qu’elle a appréhendé le projet comme un projet nouveau alors qu’il s’agissait de modifier substantiellement un projet déjà autorisé ;

- la commission ne pouvait opposer l’existence d’un avis favorable pour un projet de 8 646 mètres carrés (m²) à Vallauris alors que son projet et l’autorisation commerciale qu’elle a acquise lui sont antérieurs ;

- la Commission nationale d’aménagement commercial a commis une erreur d’appréciation des objectifs légaux et des critères d’autorisation.

Par un mémoire en défense, enregistré le 4 novembre 2024, la commune de Valbonne, représentée par M^e Veran, demande à la cour :

1°) d’annuler l’arrêté du 25 juillet 2024 par lequel son maire a refusé de délivrer à la SCI Brutus un permis de construire modificatif n° 2 valant modification substantielle d’un projet soumis à autorisation d’exploitation commerciale ;

2°) d’enjoindre à son maire de délivrer à la SCI Brutus, dans le délai d’un mois à compter de la notification de la décision à intervenir, le permis de construire modificatif n° PC 006152 15T0044 M02 en considération de l’avis favorable émis par la commission départementale d’aménagement commercial des Alpes-Maritimes le 17 janvier 2024 ;

3°) subsidiairement, d’enjoindre à son maire de se prononcer à nouveau, dans un délai d’un mois à compter de la notification de la décision à intervenir, sur sa demande de permis de construire modificatif ;

4°) très subsidiairement, d’enjoindre à la Commission nationale d’aménagement commercial de délivrer à la SCI Brutus, dans le délai d’un mois à compter de la notification de la décision à intervenir, un avis favorable ou, à défaut, une attestation d’avis tacite confirmatif de l’avis favorable de la commission départementale puis, d’enjoindre, dans un nouveau délai d’un mois suivant la réponse de la Commission nationale d’aménagement commercial, à son maire de délivrer le permis de construire modificatif n° PC 006152 15T0044 M02 à la SCI Brutus, sinon, de se prononcer à nouveau sur cette demande, en considération de l’avis favorable émis par la commission départementale d’aménagement commercial des Alpes-Maritimes le 17 janvier 2024 ;

5°) de mettre à la charge de l’Etat la somme de 3 000 euros à lui verser au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

- ainsi que cela ressort de la requête de la SCI Brutus, l’avis de la Commission nationale d’aménagement commercial est entaché d’une irrégularité en raison d’une situation de conflit d’intérêts concernant l’un de ses membres ;

- la Commission a commis une erreur d’appréciation quant aux prétendus effets négatifs du projet sur l’animation de la vie urbaine et la préservation des centres urbains ;

- c’est également à tort que la Commission a fondé son avis sur l’éloignement du projet des zones d’habitation ;

- c’est au terme d’une nouvelle erreur d’appréciation que la Commission a estimé que le projet était insuffisamment desservi et s’inscrivait dans un secteur proche de la saturation ;

- la Commission ne pouvait pas davantage se fonder sur une consommation excessive des sols et une absence d’effort en termes de compacité ;

- il n’existe aucune disproportion entre les équipements en cours de réalisation et le coût supporté par les collectivités.

Par un mémoire en défense et des pièces, enregistrés les 4 et 7 février 2025, la Commission nationale d’aménagement commercial conclut au rejet de la requête.

Elle fait valoir que les moyens soulevés par la SCI Brutus ne sont pas fondés.

Par un mémoire en défense, enregistré le 4 avril 2025, l’association « En toute franchise – département des Alpes-Maritimes », représentée par M^e Andreani, conclut au rejet de la requête.

Elle fait valoir que :

- son intervention est recevable ;

- le permis de construire initial du 4 novembre 2016 est périmé ;

- le projet poursuivi méconnaît les objectifs définis par l’article L. 752-6 du code de commerce.

Par des mémoires en défense, enregistrés les 21 avril, 20 juin et 5 juillet 2025, M. C… A… doit être regardé comme demandant à la cour de rejeter la requête de la SCI Brutus.

Il fait valoir que les moyens soulevés par la société requérante ne sont pas fondés.

Par un mémoire en défense, enregistré le 28 mai 2025, la fédération des associations de commerçants et artisans de Cagnes-sur-Mer et l’association Cagnes Grand Centre, représentées par M^e Sacksick, concluent au rejet de la requête et demandent à la cour de mettre à la charge de la société requérante la somme de 5 000 euros chacune en application de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elles font valoir que les moyens soulevés ne sont pas fondés.

Un courrier du 4 juin 2025 adressé aux parties en application des dispositions de l’article R. 611-11-1 du code de justice administrative les a informées de la période à laquelle il était envisagé d’appeler l’affaire à l’audience et leur a indiqué la date à partir de laquelle l’instruction pourrait être close, dans les conditions prévues par le dernier alinéa de l’article R. 613-1 et le dernier alinéa de l’article R. 613-2 du même code.

Par une ordonnance du 1er septembre 2025, la clôture de l’instruction a été prononcée avec effet immédiat, en application du dernier alinéa de l’article R. 613-1 du code de justice administrative.

Un mémoire en intervention volontaire, enregistré le 27 novembre 2025, présenté par M^e Eglie-Richters pour la commune de Cannes après clôture de l’instruction, n’a pas été communiqué.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- le code de commerce ;

- le code de l’urbanisme ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience.

Ont été entendus au cours de l’audience publique :

- le rapport de M. Martin, rapporteur,

- les conclusions de M^me Balaresque, rapporteure publique,

- les observations de M^e Lalanne, représentant la SCI Brutus, et de M. B…, gérant de cette société,

- les observations de M^e Veran, représentant la commune de Valbonne ;

- les observations de M^e Dallot, substituant M^e Andreani, représentant l’association « En toute franchise » du département des Alpes-Maritimes,

- les observations de M^e Kayi-Chasseur, substituant M^e Eglie-Richters, représentant la commune de Cannes,

- et les observations de M. A….

Deux notes en délibéré présentées par M^e Lalanne, pour la SCI Brutus, ont été enregistrées les 6 et 20 février 2026.

Considérant ce qui suit :

1. La société civile immobilière (SCI) Brutus a déposé le 26 août 2014 une demande d’autorisation de création d’un ensemble commercial d’une surface de vente de 42 959 m² dans la zone d’aménagement concerté (ZAC) des Clausonnes, sur le territoire de la commune de Valbonne. Cette autorisation lui a été délivrée par décision de la commission départementale d’aménagement commercial (CDAC) des Alpes-Maritimes du 16 octobre 2014. Puis, par arrêté du 4 novembre 2016, le maire de la commune de Valbonne a délivré un permis de démolir et un permis de construire à la SCI Brutus portant sur un ensemble commercial ainsi qu’un hôtel et des bureaux pour une surface de plancher totale de 96 101 m². Ce projet a fait l’objet d’un permis de construire modificatif, délivré le 30 juin 2022 par le maire de la commune de Valbonne, réduisant la surface de plancher totale à 87 500 m². La SCI Brutus a formulé une nouvelle demande de permis de construire modificatif le 20 juillet 2023, prévoyant, notamment, une nouvelle réduction de la surface de plancher totale de son projet, ramenée à 78 969 m², ainsi qu’une réduction de la surface de vente, ramenée à 30 303 m². Une demande d’autorisation d’exploitation commerciale a été déposée en raison de la modification substantielle de l’autorisation délivrée le 26 août 2014. Le projet a fait l’objet d’un avis favorable de la CDAC des Alpes-Maritimes dans sa séance du 17 janvier 2024. Saisie de plusieurs recours contre cet avis, la Commission nationale d’aménagement commercial (CNAC), qui a par ailleurs décidé de s’autosaisir par décision du 11 avril 2024, s’est prononcée défavorablement sur le projet de la SCI Brutus, aux termes d’un avis du 13 juin 2024, à la suite duquel, par un arrêté du 25 juillet 2024, le maire de la commune de Valbonne a rejeté la demande de permis de construire modificatif de la SCI Brutus. Il s’agit de l’arrêté dont la SCI Brutus demande l’annulation dans la présente instance.

Sur la régularité de l’avis défavorable de la Commission nationale d’aménagement commercial du 13 juin 2024 :

2. En premier lieu et d’une part, aux termes du V de l’article L. 752-17 du code de commerce : « La Commission nationale d’aménagement commercial peut se saisir de tout projet mentionné à l’article L. 752-1 dont la surface de vente atteint au moins 20 000 mètres carrés dans le délai d’un mois suivant l’avis émis par la commission départementale d’aménagement commercial conformément au I du présent article ou suivant la décision rendue conformément au II. / Elle émet un avis ou rend une décision sur la conformité du projet aux critères énoncés à l’article L. 752-6. Cet avis ou cette décision se substitue à celui de la commission départementale. En l’absence d’avis ou de décision exprès de la commission nationale dans le délai de quatre mois à compter de sa saisine, l’avis de la commission départementale d’aménagement commercial est réputé confirmé ». Aux termes de l’article R. 752-42 de ce même code : « Sur proposition de son président ou d’au moins de quatre de ses membres, la commission nationale, à la majorité absolue des membres présents, se saisit d’un projet en application du V de l’article L. 752-17. / Le président de la commission nationale notifie la décision de la commission nationale, par lettre recommandée avec demande d’avis de réception ou par courrier électronique sécurisé, au préfet du département de la commune d’implantation, au demandeur et, si le projet nécessite un permis de construire, à l’autorité compétente en matière de permis de construire. / Le respect du délai de saisine est apprécié à la date de la notification de la décision au demandeur ». Enfin, le second alinéa de l’article R. 752-41 de ce code dispose que : « Le délai d’un mois prévu au V de l’article L. 752-17 court à compter de la notification au secrétariat de la commission nationale de l’avis ou de la décision de la commission départementale ».

3. Il résulte de ces dispositions que le respect du délai d’un mois, non franc, dont dispose la CNAC pour s’autosaisir sur le fondement des dispositions du V de l’article L. 752-17 du code de commerce, s’apprécie à la date à laquelle sa décision d’auto-saisine est notifiée au demandeur. En cas de notification par voie de lettre recommandée avec accusé de réception, le demandeur est réputé en avoir reçu notification à la date de la première présentation du courrier par lequel elle lui est adressée.

4. D’autre part, aux termes de l’article R. 752-43 du code de commerce : « La procédure prévue au V de l’article L. 752-17 ne fait pas obstacle aux recours exercés contre la décision ou l’avis de la commission départementale. La commission nationale se prononce sur l’ensemble des saisines et recours afférents à un projet par une seule décision ou un seul avis ».

5. Il ressort des pièces du dossier que, par une décision du 11 avril 2024, la CNAC s’est autosaisie du projet de la SCI Brutus, en application des dispositions du V de l’article L. 752-17 du code de commerce citées au point 2, et que cette décision a été notifiée au mandataire de la SCI Brutus, la société Mall & Market, régulièrement désignée pour effectuer toutes démarches administratives et la représenter tant devant la commission départementale que devant la Commission nationale. Si la SCI Brutus soutient que la décision du 11 avril 2024 est intervenue en méconnaissance du délai d’un mois qui était imparti à la Commission nationale par ces mêmes dispositions, qui a commencé à courir à compter de la notification à son secrétariat de l’avis de la commission départementale, il est toutefois constant que par son avis du 13 juin 2024, la Commission nationale d’aménagement commercial s’est également prononcée, ainsi qu’elle était tenue de le faire en application de l’article R. 752-43 du code de commerce cité au point précédent, sur l’ensemble des recours afférents au projet de la SCI Brutus, dont elle avait été rendue destinataire avant même sa décision du 11 avril 2024, et qu’elle a décidé d’accueillir au soutien de son avis défavorable. Dans ces conditions, à supposer même que la décision du 11 avril 2024 soit intervenue en méconnaissance du délai d’un mois fixé par le V de l’article L. 752-17 du code de commerce, une telle circonstance demeure par elle-même sans incidence sur la régularité de l’avis défavorable émis par la CNAC le 13 juin 2024.

6. En deuxième lieu, aux termes de l’article R. 752-35 du code de commerce : « La commission nationale se réunit sur convocation de son président. / Cinq jours au moins avant la réunion, chacun des membres reçoit, par tout moyen, l’ordre du jour ainsi que, pour chaque dossier : / 1° L’avis ou la décision de la commission départementale ; / 2° Le procès-verbal de la réunion de la commission départementale ; / 3° Le rapport des services instructeurs départementaux ; / 4° Le ou les recours à l’encontre de l’avis ou de la décision ; / 5° Le rapport du service instructeur de la commission nationale ».

7. D’une part, il ressort des pièces produites par la CNAC, comprenant une attestation de sa directrice de projets et une attestation de la société Dematis, en charge des communications électroniques, que les convocations à la réunion du 13 juin 2024 ont été transmises par voie dématérialisée le 29 mai 2024 à ses membres. D’autre part, il ressort de l’attestation précitée de la directrice de projets, corroborée par une capture d’écran de la plateforme d’échange de fichiers « Escale », que les documents mentionnés à l’article R. 752-35 ont été mis à disposition de l’ensemble des membres de la Commission par cette plateforme le 6 juin 2024, soit plus de cinq jours avant la séance au cours de laquelle le projet de la SCI Brutus a été analysé. Dès lors, la seule circonstance que l’ensemble des destinataires de ces documents n’apparaissent pas sur cette capture d’écran, et qu’à la date à laquelle elle a été réalisée, seules six personnes avaient téléchargé les documents, n’est pas de nature à remettre en cause la régularité de la convocation des membres de la commission. Par suite, un tel moyen doit être écarté.

8. En troisième lieu, aux termes du II de l’article L. 751-7 du code de commerce : « Aucun membre de la Commission nationale d’aménagement commercial ne peut participer à des débats ou à une délibération dans une affaire dans laquelle lui-même ou une personne morale, au sein de laquelle il a au cours des trois années précédant la délibération exercée des fonctions ou détenu un mandat, a eu un intérêt ou représenté une partie intéressée au cours de la même période (…) ».

9. La SCI Brutus indique que l’article 8 du règlement intérieur de la CNAC prévoit que lorsqu’un membre de la Commission pense se trouver, à titre personnel, dans une situation de conflit d’intérêts à propos d’un dossier figurant à l’ordre du jour, il en informe le président et le secrétaire avant la séance, se déporte lors de l’examen du recours et n’assiste ni aux auditions, ni au débat, ni au vote. Elle met en cause la participation du directeur général de l’établissement public foncier d’Île-de-France lors de la séance de la CNAC du 13 juin 2024 au cours de laquelle elle a rendu son avis sur la demande de la SCI Brutus. Toutefois, il ne ressort pas des pièces du dossier que l’intéressé, membre titulaire de la Commission, ou une personne morale au sein de laquelle il aurait exercée des fonctions ou détenu un mandat au cours des trois années précédant la délibération, aurait eu un intérêt ou aurait représenté une partie intéressée au projet de la SCI Brutus. S’il est certes constant que l’établissement public foncier dont il assure la direction a conclu quatre opérations immobilières en région parisienne au cours des années 2022 et 2023 avec des sociétés qui sont affiliées à la Compagnie de Phalsbourg, elle-même associée de la SCI Brutus, une telle circonstance ne saurait suffire à établir l’existence d’un lien suffisamment direct pour caractériser un intérêt à l’affaire examinée par la Commission dans sa séance du 13 juin 2024. Par suite, le moyen tiré de l’irrégularité de la composition de la Commission doit être écarté, la SCI Brutus ne pouvant, en outre, utilement soutenir avoir été privée, compte tenu du délai de convocation d’une seconde séance, d’une quelconque garantie attachée à la naissance d’un avis tacite.

Sur le bien-fondé de l’avis de la Commission nationale d’aménagement commercial :

10. En premier lieu, et d’une part, aux termes du premier alinéa de l’article L. 425-4 du code de l’urbanisme : « Lorsque le projet est soumis à autorisation d’exploitation commerciale au sens de l’article L. 752-1 du code de commerce, le permis de construire tient lieu d’autorisation dès lors que la demande de permis a fait l’objet d’un avis favorable de la commission départementale d’aménagement commercial ou, le cas échéant, de la Commission nationale d’aménagement commercial ». En vertu des termes mêmes de l’article 6 du décret du 12 février 2015 relatif à l’aménagement commercial, ces dispositions sont entrées en vigueur le 15 février 2015.

11. Si, en raison de la situation transitoire créée par l’entrée en vigueur de la loi du 18 juin 2014, un projet a fait l’objet d’une décision de la CNAC avant le 15 février 2015 et d’un permis de construire délivré, au vu de cette décision, après le 14 février 2015, le permis de construire ne peut alors tenir lieu d’autorisation d’exploitation commerciale.

12. Il en résulte que si, par arrêté du 4 novembre 2016, le maire de la commune de Valbonne a délivré un permis de démolir et un permis de construire à la SCI Brutus portant sur un ensemble commercial ainsi qu’un hôtel et des bureaux pour une surface de plancher totale de 96 101 m², un tel permis ne tient pas lieu d’autorisation d’exploitation commerciale, dès lors qu’il a été précédé d’une autorisation délivrée par la CDAC des Alpes-Maritimes le 16 octobre 2014.

13. D’autre part, aux termes du second alinéa de l’article L. 425-4 du code de l’urbanisme : « Une modification du projet qui revêt un caractère substantiel, au sens de l’article L. 752-15 du même code, mais n’a pas d’effet sur la conformité des travaux projetés par rapport aux dispositions législatives et réglementaires mentionnées à l’article L. 421-6 du présent code nécessite une nouvelle demande d’autorisation d’exploitation commerciale auprès de la commission départementale ». Et aux termes du dernier alinéa de l’article L. 752-15 du code de commerce : « Une nouvelle demande est nécessaire lorsque le projet, en cours d’instruction ou lors de sa réalisation, subit, du fait du pétitionnaire, des modifications substantielles au regard des critères énoncés à l’article L. 752-6. Lorsqu’elle devient définitive, l’autorisation de modifier substantiellement le projet se substitue à la précédente autorisation d’exploitation commerciale accordée pour le projet ».

14. Il résulte de ces dispositions qu’une modification du projet qui revêt un caractère substantiel, au sens de l’article L. 752-15 du code de commerce, nécessite une nouvelle demande d’autorisation d’exploitation commerciale auprès de la commission départementale compétente. Dès lors, lorsque le permis de construire valant autorisation d’exploitation commerciale fait l’objet d’une demande de permis modificatif, en raison de la modification des travaux projetés et qu’est en outre prévue une modification substantielle du projet d’urbanisme commercial, la demande de permis modificatif comportant la nouvelle demande d’autorisation d’exploitation commerciale doit faire l’objet d’une saisine pour avis de la commission départementale d’aménagement commercial et, le cas échéant, de la Commission nationale. Il ne peut être délivré que si la commission départementale ou, si elle est saisie, la Commission nationale émet un avis favorable.

15. Il ressort des pièces du dossier, et n’est au demeurant pas contesté, que les changements apportés au projet initialement autorisé par la CDAC des Alpes-Maritimes le 16 octobre 2014, qui portent sur une réduction de 30 % de la surface de vente de l’ensemble commercial, une modification des formats des magasins avec des surfaces plus réduites, la surface de vente des moyennes surfaces passant de 37 826 m² à 20 357 m² et celle des boutiques de 5 633 m² à 9 946 m², et le développement d’outils numériques permettant l’émergence de nouveaux concepts de magasins hybrides développant la connectivité intégrée dans un environnement physique réel, revêtent le caractère de modifications substantielles au sens de l’article L. 752-15 du code de commerce. Dans ces conditions, un tel projet devait nécessairement faire l’objet d’un examen complet de la nouvelle demande par la CNAC et non pas seulement des seules modifications apportées au projet initialement autorisé par la CDAC le 16 octobre 2014. Par suite, la SCI Brutus n’est pas fondée à soutenir que la CNAC a entaché son avis défavorable d’une erreur de droit et d’une erreur de qualification juridique des faits en appréhendant sa demande d’autorisation comme portant sur un projet nouveau sans tenir compte de l’autorisation délivrée le 16 octobre 2014.

16. En second lieu, aux termes du I de l’article L. 752-6 du code de commerce : « (…) La commission départementale d’aménagement commercial prend en considération : / 1° En matière d’aménagement du territoire : / a) La localisation du projet et son intégration urbaine ; / b) La consommation économe de l’espace, notamment en termes de stationnement ; / c) L’effet sur l’animation de la vie urbaine, rurale et dans les zones de montagne et du littoral ; / d) L’effet du projet sur les flux de transports et son accessibilité par les transports collectifs et les modes de déplacement les plus économes en émission de dioxyde de carbone ; / e) La contribution du projet à la préservation ou à la revitalisation du tissu commercial du centre-ville de la commune d’implantation, des communes limitrophes et de l’établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre dont la commune d’implantation est membre ; / f) Les coûts indirects supportés par la collectivité en matière notamment d’infrastructures et de transports ; (…) / 3° En matière de protection des consommateurs : / a) L’accessibilité, en termes, notamment, de proximité de l’offre par rapport aux lieux de vie (…) ». Il résulte de ces dispositions que l’autorisation d’aménagement commercial ne peut être refusée que si, eu égard à ses effets, le projet contesté compromet la réalisation des objectifs énoncés par la loi. Il appartient aux commissions d’aménagement commercial, lorsqu’elles statuent sur les dossiers de demande d’autorisation, d’apprécier la conformité du projet à ces objectifs, au vu des critères d’évaluation mentionnés à l’article L. 752-6 du code de commerce.

17. Pour émettre un avis défavorable au projet de la SCI Brutus, la CNAC a d’abord considéré que le projet ne démontre pas de contribution positive à l’animation des secteurs existants, et qu’il risque de concurrencer et de présenter des impacts négatifs sur les centres-villes, dont celui de Vallauris, commune limitrophe sur le territoire de laquelle un projet d’ensemble commercial de 8 646 m² de surface de vente a reçu un avis favorable de la CDAC des Alpes-Maritimes le 2 septembre 2022. La Commission ajoute que l’environnement proche du projet se compose de communes qui bénéficient de programmes de revitalisation du territoire, telle que la commune de Grasse, à 23 minutes de trajet en voiture, dans un secteur marqué par un suréquipement commercial, de sorte qu’il ne contribue pas à la revitalisation du tissu commercial du centre-ville de Valbonne ni à la préservation du tissu commercial des communes limitrophes.

18. Contrairement à ce que soutient la SCI Brutus, il résulte de ce qui a été exposé au point 15 que la circonstance que l’opération en litige prévoit la diminution des surfaces de vente par rapport à son projet initial, autorisé avant même l’avis favorable émis le 2 septembre 2022 pour un projet d’ensemble commercial à Vallauris, n’est pas de nature, par elle-même, à remettre en cause l’analyse de la CNAC, qui devait analyser les effets de son projet indépendamment de l’autorisation d’exploitation commerciale qu’elle avait obtenue le 16 octobre 2014. Par ailleurs, il ressort des pièces du dossier, notamment de l’avis de la direction départementales des territoires et de la mer des Alpes-Maritimes, que le site d’implantation du projet est localisé à proximité de plusieurs pôles commerciaux, notamment le pôle commercial des Terriers à Antibes, où sont implantées de nombreuses enseignes commerciales, particulièrement dans l’équipement de la personne. En outre, si la zone de chalandise d’implantation du projet présente un taux moyen de vacance commerciale de 6,2 %, ce taux atteint toutefois 16,8 % pour la commune de Vallauris, qui accueille déjà un projet certes de moindre ampleur, mais similaire au projet de la SCI Brutus, de sorte que l’effet cumulé des deux projets pourrait empêcher la revitalisation du centre-ville de la commune de Vallauris, en difficulté et qui a par ailleurs signé une « action cœur de ville ».

Si, selon l’analyse d’impact du projet produit au soutien de la demande d’autorisation, celui-ci n’influera pas sur les actions mises en place, notamment en raison de la typologie des commerces de Vallauris et de leur positionnement, il ressort de ce même document que les objectifs du dispositif « action cœur de ville » prévoient notamment un positionnement susceptible de satisfaire une large clientèle, qu’elle soit locale, sophipolitaine ou touristique, qui sera probablement impacté par le projet de la SCI Brutus. Une telle constatation ressort également de l’avis du ministre en charge de l’urbanisme, qui présente le centre-ville de la commune de Vallauris comme étant déjà très fragilisé. Enfin, outre que le projet de la SCI Brutus est situé à 23 minutes de la commune de Grasse, également bénéficiaire d’un dispositif de revitalisation de son centre-ville, la direction départementale des territoires et de la mer indique que l’ambition de créer un lieu de vie par une diversité des activités et destinations pourrait concurrencer et présenter des impacts négatifs sur les centres-villes, de sorte que le projet, implanté en périphérie, ne participera pas à la revitalisation des centres-villes. Au demeurant, la CDAC des Alpes-Maritimes a elle-même relevé, dans son avis pourtant favorable du 17 janvier 2024, que le projet de la SCI Brutus est susceptible de concurrencer et présenter des impacts négatifs sur les centres-villes, en particulier celui de Vallauris, et que cet impact est susceptible de se cumuler avec le projet « Sophipolis », implanté à Vallauris et présentant un concept similaire. Dans ces conditions, la CNAC n’a pas fait une inexacte application des dispositions précitées de l’article L. 752-6 du code de commerce en estimant que le projet en cause ne contribuait pas à la préservation ou à la revitalisation du tissu commercial du centre-ville des communes limitrophes, particulièrement de la commune de Vallauris.

19. L’avis défavorable de la CNAC repose, ensuite, sur la circonstance que le projet poursuivi par la SCI Brutus est éloigné des zones d’habitation et n’incite pas pleinement à l’usage des modes actifs, qu’il se situe dans un secteur proche de la saturation, que les travaux d’infrastructure de transports auront pour effet d’engendrer des coûts pour les collectivités, et que le projet ne répond pas aux objectifs de promotion des déplacements les plus économes en émission de gaz à effet de serre.

20. Si la SCI Brutus soutient que le projet poursuivi se situe, à rebours de l’appréciation de la CNAC, à proximité de plusieurs groupes d’habitations ainsi que de secteurs urbanisés en développement distants de quelques centaines de mètres, les photographies aériennes produites au soutien de cette affirmation ne révèlent l’existence que d’un habitat diffus, peu développé, dans un secteur à dominante naturelle. En outre, si le projet est accessible, principalement, par trois axes routiers majeurs, à savoir l’autoroute A8 et les routes départementales n° 35 et n° 103, l’étude de trafic produite par la pétitionnaire souligne, sur la base de comptages réalisés en 2015 et 2018 et non actualisés, que le secteur, qui se caractérise par des niveaux de trafics significatifs, est d’ores-et-déjà saturé en heures de pointe. Cette situation de saturation a d’ailleurs été relevée par la CDAC dans son avis du 17 janvier 2024, avis qui ajoute que le projet engendrera par lui-même un trafic notable. Et si la direction départementale des territoires et de la mer a relevé, dans son avis favorable, une réserve de capacité convenable à l’heure de pointe, elle ajoute que ces réserves sont inégalement réparties, que le site est pénalisé par une saturation de la voirie à longue distance notamment au niveau des Terriers à Antibes et au nord vers Valbonne et Sophia Antipolis, et que l’autoroute A8 présente une saturation importante en heure de pointe, tout comme le chemin Saint-Bernard, qui relie le terrain d’assiette du projet au centre-ville de Vallauris, pour lequel aucun aménagement de voirie n’est prévu. Ce service de l’Etat conclut en indiquant que le projet aura nécessairement un impact sur les déplacements dans le secteur, les études produites mettant en évidence les difficultés actuelles comme futures, dues notamment au niveau élevé des charges du réseau routier dans le secteur des Clausonnes comme les saturations constatées et redoutées.

21. S’il est constant que la communauté d’agglomération de Sophia Antipolis doit réaliser un bus à haut niveau de service, dénommé « bus-tram », prévoyant la création d’un arrêt « Les Clausonnes » accessible via une passerelle piétonne passant au-dessus de la route départementale n° 35, et que le projet prévoit que la clientèle pourra également se déplacer en mode doux grâce aux aménagements prévus par exemple dans le plan vélo porté par le conseil départemental des Alpes-Maritimes, l’impact de tels aménagements, à les supposer mêmes effectifs à la date d’ouverture du site, n’apparaît pas significatif au regard de sa situation géographique et de la circonstance que le projet prévoit un parc de stationnement d’une capacité de 2 321 places, soit une part modale de 76 % pour les véhicules particuliers, dont l’étude produite au dossier envisage seulement qu’elle pourrait passer à 69 % en 2025 et 68 % en 2030.

22. Il est certes encore exact que l’étude de trafic de la société Egis prévoit des travaux d’infrastructures pour améliorer l’accès au site, notamment la réalisation de plusieurs giratoires, et que, selon l’avis de la direction départementale des territoires et de la mer, ces aménagements routiers, qualifiés d’importants, associés à un report modal vers le bus à haut niveau de service cité au point précédent, permettront de réduire potentiellement les effets du projet sur le trafic. Toutefois, alors que ces travaux structurants sont d’un montant de 36 millions d’euros, la SCI Brutus n’établit pas, malgré ses affirmations, qu’elle participerait à hauteur de 24 millions d’euros, ni que l’aménageur de la zone d’aménagement concertée y contribuerait à hauteur de 19 millions d’euros.

23. Par suite, au regard de l’ensemble de ces éléments, c’est sans méconnaître les dispositions précitées de l’article L. 752-6 du code de commerce que la CNAC a opposé au projet de la SCI Brutus les motifs exposés au point 19.

24. Enfin, l’avis défavorable de la CNAC repose sur la circonstance que le projet de la SCI Brutus ne propose aucune amélioration en termes de consommation excessive des sols et une absence d’effort en termes de compacité. Certes, il ressort des pièces du dossier que l’unité foncière d’implantation du projet, impactée par les activités industrielles antérieurement existantes, a fait l’objet de travaux de dépollution à compter de l’année 2019. En outre, elle est située en zone Ujea de la commune de Valbonne, qui permet d’accueillir des commerces et activités de services, des logements et des équipements sportifs, et au sein de la zone d’aménagement concertée des Clausonnes, qui s’étend sur 40 hectares. Néanmoins, le projet poursuivi par la SCI Brutus, qui prévoit, en dernier lieu, une emprise au sol de 68 385 m², soit 58,63 % de la superficie totale de l’unité foncière, ainsi qu’une imperméabilisation des sols de 78 422 m², soit 67,23 % de la superficie totale de l’unité foncière, ne peut être regardé comme emportant une consommation économe de l’espace au sens du b) du 1° du I de l’article L. 752-6 du code de commerce.

25. Il résulte de tout ce qui précède que la société Brutus n’est pas fondée à soutenir que l’avis de la CNAC est intervenu en méconnaissance des dispositions de l’article L. 752-6 du code de commerce. Par suite, ses conclusions à fin d’annulation ainsi que ses conclusions à fin d’injonction, comme celles présentées par la commune de Valbonne, doivent être rejetées.

Sur les frais liés au litige :

26. L’Etat n’étant pas la partie perdante dans la présente instance, les conclusions présentées sur le fondement de l’article L. 761-1 du code de justice administrative par la SCI Brutus et la commune de Valbonne doivent être rejetées. Il n’y a, par ailleurs, pas lieu, dans les circonstances de l’espèce, de faire droit aux conclusions présentées sur ce fondement par la fédération des associations de commerçants et artisans de Cagnes-sur-Mer et l’association Cagnes Grand Centre.

D É C I D E :

Article 1er : La requête de la SCI Brutus est rejetée.

Article 2 : Les conclusions des autres parties, dont celles présentées en application de l’article L. 761-1 du code de justice administrative, sont rejetées.

Article 3 : Le présent arrêt sera notifié à la société civile immobilière Brutus, à la commune de Valbonne, à l’association « En toute franchise – département des Alpes-Maritimes », à M. C… A…, à la fédération des associations de commerçants et artisans de Cagnes-sur-Mer, à l’association Cagnes Grand Centre, au président de la Commission nationale d’aménagement commercial, à la société Lunadis et la commune de Cannes.

Copie en sera adressée au ministre de l’économie, des finances et de la souveraineté industrielle, énergétique et numérique.

Délibéré après l’audience du 3 février 2026, où siégeaient :

- M^me Karine Jorda-Lecroq, présidente,

- M. Michaël Revert, président assesseur,

- M. Stéphen Martin, premier conseiller.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 24 février 2026.