Vu la procédure suivante :

Procédure contentieuse antérieure :

La société à responsabilité limitée (SARL) SRE France et la société anonyme de droit suisse SRE Swiss Real Estate and Facility management Group AG ont demandé au tribunal administratif de Toulon d’annuler la délibération du 7 juillet 2022 par laquelle le conseil municipal de la commune de Roquebrune-sur-Argens a approuvé le plan local d’urbanisme (PLU) de la commune.

Par un jugement n° 2202401, 2202402, 2202451, 2203497, 2203599, 2300007, 2300077, 2301619 du 30 juillet 2024, le tribunal administratif de Toulon a annulé cette délibération en tant qu’elle interdit les activités de restauration en zone UE1, la construction d’entrepôts et de bureaux en zone UE2 et les constructions et l’affectation des sols à l’exploitation forestière en zone Aa, et qu’elle autorise les constructions d’intérêt public au sein des zones Np, et a rejeté le surplus demandes à l’encontre de cette délibération.

Procédure devant la Cour :

Par une requête et un mémoire, enregistrés le 1er octobre 2024 et le 19 février 2026, la société à responsabilité limitée (SARL) SRE France et la société anonyme de droit suisse SRE Swiss Real Estate and Facility management Group AG, représentées par M^e Ferouelle, demandent à la cour :

1°) d’annuler le jugement du tribunal administratif de Toulon du 30 juillet 2024 en tant qu’il a rejeté leur requête ;

2°) d’annuler la délibération du 7 juillet 2022 du conseil municipal de Roquebrune-sur-Argens ;

3°) de mettre à la charge de la commune de Roquebrune-sur-Argens la somme de 3 000 euros en application des dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elles soutiennent que :

- l’avis émis le 29 avril 2022 de la commissaire-enquêtrice est insuffisamment motivé et l’avis complémentaire qu’elle a émis le 6 juillet 2022 est irrecevable dès lors qu’il ne l’a pas été à la demande de la commune, dans le cadre fixé par les dispositions de l’article R. 123-20 du code de l’environnement, alors en outre qu’il a été produit plus de 30 jours après l’issue de l’enquête publique le 1er avril 2022 ;

- les conseillers municipaux ont été insuffisamment informés du fait de la communication tardive de l’avis de la commissaire-enquêtrice du 6 juillet 2022, qui est insuffisamment motivé, et du volume du dossier d’enquête mis à leur disposition, en méconnaissance de l’article L. 2121-13 du code général des collectivités territoriales ;

- le classement en zone naturelle des parcelles cadastrées section CI n° 697, 765, 840, 841, 843 et 844 méconnaît les dispositions de l’article R. 151-24 du code de l’urbanisme, est entaché d’erreur manifeste d’appréciation et ne répond à aucun des objectifs du projet d’aménagement et de développement durable (PADD), alors qu’il a été opéré sans justification, en reprenant le classement effectué par le projet de schéma de cohérence territoriale (SCOT), et que ce terrain ne présente pas de caractère naturel et a toujours été destiné à l’urbanisation, qu’il est traversé par des chemins de passage et constamment débroussaillé, qu’il n’est pas situé en continuité d’une zone naturelle en étant encadré par des zones urbaines, et que le risque d’incendie y est d’autant plus élevé s’il n’est pas construit ;

- le classement en espaces boisés classés des parcelles cadastrées section CI n° 697, 765, 840, 841, 843 et 844 en application de l’article L. 121-27 du code de l’urbanisme est infondé alors qu’elles n’ont fait l’objet d’aucune protection particulière antérieurement, que leur reboisement est impossible et qu’elles ne présentent aucun boisement significatif ; le dossier a été présenté à la commission départementale de la nature, des paysages et des sites (CDNPS) de façon erronée, en indiquant que ce classement permettra d’éviter un défrichement alors que ce défrichement doit obligatoirement être réalisé.

Par un mémoire en défense, enregistré le 5 juin 2025, la commune de Roquebrune-sur-Argens, représentée par M^e Marques, conclut au rejet de la requête et à ce que la somme de 3 000 euros soit mise à la charge des sociétés appelantes en application des dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle fait valoir que :

- la société SRE ne justifie d’aucun intérêt à agir à l’encontre de la délibération litigieuse, ni d’un mandat de la société de droit suisse SRE Swiss Real Estate and Facility management Group AG pour agir en justice pour son compte ;

- aucun des moyens de la requête n’est fondé.

Vu les autres pièces des dossiers.

Vu :

- le code de l’urbanisme ;

- le code de l’environnement ;

- le code général des collectivités territoriales ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience.

Ont été entendus au cours de l’audience publique :

- le rapport de M. Claudé-Mougel,

- les conclusions de M. Quenette, rapporteur public,

- et les observations de M^e David, avocat de la commune de Roquebrune-sur-Argens.

Une note en délibéré a été enregistrée le 7 avril 2026, présentée pour les requérantes.

Considérant ce qui suit :

1. Par une délibération du 7 juillet 2022, le conseil municipal de Roquebrune-sur-Argens a approuvé le plan local d’urbanisme (PLU) de la commune. La société à responsabilité limitée (SARL) SRE France et la société anonyme de droit suisse SRE Swiss Real Estate and Facility management Group AG demandent l’annulation du jugement du 30 juillet 2024 du tribunal administratif de Toulon en tant qu’il a rejeté leur demande d’annulation de ce document d’urbanisme.

Sur le bien-fondé du jugement :

2. En premier lieu, aux termes de l’article L. 153-19 du code de l’urbanisme : « Le projet de plan local d’urbanisme arrêté est soumis à enquête publique réalisée conformément au chapitre III du titre II du livre Ier du code de l’environnement par le président de l’établissement public de coopération intercommunale ou le maire ». Aux termes de l’article R. 123-19 du code de l’environnement : « Le commissaire enquêteur ou la commission d’enquête établit un rapport qui relate le déroulement de l’enquête et examine les observations recueillies. / Le rapport comporte le rappel de l’objet du projet, plan ou programme, la liste de l’ensemble des pièces figurant dans le dossier d’enquête, une synthèse des observations du public, une analyse des propositions produites durant l’enquête et, le cas échéant, les observations du responsable du projet, plan ou programme en réponse aux observations du public. / Le commissaire enquêteur ou la commission d’enquête consigne, dans une présentation séparée, ses conclusions motivées, en précisant si elles sont favorables, favorables sous réserves ou défavorables au projet. (…) ». Il résulte de ces dispositions que les conclusions émises par le commissaire-enquêteur ou à la commission d’enquête à l’issue de l’enquête publique doivent être motivées. Elles lui imposent d’indiquer au moins sommairement, en donnant son avis personnel, les raisons qui déterminent le sens de cet avis, mais ne l’obligent pas à répondre à chacune des observations présentées lors de l’enquête et ses réponses peuvent revêtir une forme synthétique.

3. Par ailleurs, aux termes de l’article L. 123-15 du code de l’environnement : « Le commissaire enquêteur ou la commission d’enquête rend son rapport et ses conclusions motivées dans un délai de trente jours à compter de la fin de l’enquête. (…) » Aux termes de l’article R. 123-20 du code de l’environnement : « A la réception des conclusions du commissaire enquêteur ou de la commission d’enquête, l’autorité compétente pour organiser l’enquête, lorsqu’elle constate une insuffisance ou un défaut de motivation de ces conclusions susceptible de constituer une irrégularité dans la procédure, peut en informer le président du tribunal administratif ou le conseiller délégué par lui dans un délai de quinze jours, par lettre d’observation./ Si l’insuffisance ou le défaut de motivation est avéré, le président du tribunal administratif ou le conseiller qu’il délègue, dispose de quinze jours pour demander au commissaire enquêteur ou à la commission d’enquête de compléter ses conclusions. Il en informe simultanément l’autorité compétente. En l’absence d’intervention de la part du président du tribunal administratif ou du conseiller qu’il délègue dans ce délai de quinze jours, la demande est réputée rejetée. La décision du président du tribunal administratif ou du conseiller qu’il délègue n’est pas susceptible de recours./ Dans un délai de quinze jours à compter de la réception des conclusions du commissaire enquêteur ou de la commission d’enquête, le président du tribunal administratif ou le conseiller qu’il délègue peut également intervenir de sa propre initiative auprès de son auteur pour qu’il les complète, lorsqu’il constate une insuffisance ou un défaut de motivation de ces conclusions susceptible de constituer une irrégularité dans la procédure. Il en informe l’autorité compétente./ Le commissaire enquêteur ou la commission d’enquête est tenu de remettre ses conclusions complétées à l’autorité compétente pour organiser l’enquête et au président du tribunal administratif dans un délai de quinze jours. »

4. Il ressort des pièces du dossier que la commissaire-enquêtrice a émis, le 29 avril 2022, un avis qu’elle a complété le 6 juillet 2022. Il ressort de cet avis complémentaire qu’elle a relevé que les nombreuses demandes tendant à la possibilité d’urbaniser le territoire de la commune témoignent de la pression foncière qui s’exerce sur son territoire et de l’importance de la fixation de règles permettant la maîtrise de l’urbanisation, en estimant que le projet de PLU apportait des réponses à ces problématiques en respectant les objectifs de développement durable, de transition écologique et de cohésion du territoire et en fixant un compromis acceptable entre cette attente et ces enjeux environnementaux. Cet avis présente ainsi un caractère personnel, en exposant les raisons qui en déterminent le sens, alors qu’aucune disposition, notamment celles de l’article R. 123-20 du code de l’environnement, ni aucun principe n’interdit que le commissaire-enquêteur vienne compléter spontanément son avis et qu’il ne ressort d’aucune des pièces du dossier qu’il aurait été sollicité par la commune de Roquebrune-sur-Argens, en dehors du cadre fixé par lesdites dispositions du code de l’environnement. En outre, le délai de trente jours fixé par l’article L. 123-15 du code de l’environnement n’est pas prescrit à peine de nullité ou d’invalidité de l’avis, et c’est ainsi inutilement que les sociétés appelantes soutiennent que l’avis du 6 juillet 2022 a été émis au-delà de ce délai. Dans ces conditions, ce moyen ne peut qu’être écarté.

5. En deuxième lieu, aux termes de l’article L. 2121-10 du code général des collectivités territoriales : « Toute convocation est faite par le maire. Elle indique les questions portées à l’ordre du jour. Elle est mentionnée au registre des délibérations, affichée ou publiée. Elle est transmise de manière dématérialisée ou, si les conseillers municipaux en font la demande, adressée par écrit à leur domicile ou à une autre adresse. » Aux termes de l’article L. 2121-12 de ce code : « Dans les communes de 3 500 habitants et plus, une note explicative de synthèse sur les affaires soumises à délibération doit être adressée avec la convocation aux membres du conseil municipal./ (…) » Aux termes de l’article L. 2121-13 du même code : « Tout membre du conseil municipal a le droit, dans le cadre de sa fonction, d’être informé des affaires de la commune qui font l’objet d’une délibération. »

6. Le texte de l’article L. 2121-13 du code général des collectivités territoriales implique qu’à l’occasion d’une délibération du conseil municipal, les membres de ce dernier doivent pouvoir consulter les pièces et documents nécessaires à leur information sur l’affaire faisant l’objet de cette délibération et que les membres du conseil municipal appelés à délibérer de l’approbation ou de la révision d’un plan local d’urbanisme doivent disposer, avant la séance, de l’ensemble du projet de plan d’occupation des sols que la délibération a pour objet d’approuver.

7. Il ressort des pièces du dossier que les membres du conseil municipal ont été destinataires, le 1er juillet 2022, d’une convocation au conseil municipal du 7 juillet suivant qui comportait notamment en annexe les projets de délibérations, dont celle portant sur l’approbation du PLU en litige, exposant en préalable, au titre d’une note de synthèse, le contexte de cette approbation, lié à l’application du règlement national d’urbanisme sur le territoire de la commune depuis la caducité du plan d’occupation des sols intervenue en mars 2017, l’objectif de prendre en compte de nouvelles exigences liées notamment à la loi dite ELAN et au schéma de cohérence territoriale (SCOT), et les modalités de la consultation préalable des personnes publiques associés et de la concertation publique. Il n’est pas établi, ni même au demeurant allégué, qu’il n’aurait pas disposé de l’avis complémentaire émis le 6 juillet 2022 par la commissaire-enquêtrice, lequel est suffisamment motivé ainsi qu’il a été dit au point 4 et tient sur une page, avant la séance du conseil municipal du 7 juillet 2022. Alors en outre que cet avis était favorable au projet de PLU, la seule circonstance qu’il ait été mis à la disposition des conseillers municipaux la veille du conseil municipal est sans incidence sur la légalité de la délibération litigieuse. Par ailleurs, il n’est pas davantage établi que le dossier mis à disposition des conseillers municipaux ne leur aurait pas permis, compte tenu de son volume, d’en prendre utilement connaissance alors qu’outre une note explicative et le rappel du contexte d’approbation du document d’urbanisme en litige que comportait cette délibération, le dossier était précédé d’un sommaire pour chacune de ses parties et, notamment, d’un résumé non technique de l’évaluation environnementale.

8. En troisième lieu, aux termes de l’article R. 151-24 du code de l’urbanisme : « Les zones naturelles et forestières sont dites « zones N ». Peuvent être classés en zone naturelle et forestière, les secteurs de la commune, équipés ou non, à protéger en raison : / 1° Soit de la qualité des sites, milieux et espaces naturels, des paysages et de leur intérêt, notamment du point de vue esthétique, historique ou écologique ; / 2° Soit de l’existence d’une exploitation forestière ; / 3° Soit de leur caractère d’espaces naturels (…) ».

9. Il appartient aux auteurs d’un plan local d’urbanisme de déterminer le parti d’aménagement à retenir pour le territoire concerné par le plan, en tenant compte de la situation existante et des perspectives d’avenir, et de fixer en conséquence le zonage et les possibilités de construction. L’autorité compétente n’est pas liée, pour déterminer l’affectation future des divers secteurs des zones qu’elle institue, par les modalités préexistantes d’utilisation des terrains, dont elle peut prévoir la modification dans l’intérêt de l’urbanisme. Ils peuvent ainsi être amenés, à cet effet, à classer en zone naturelle, pour les motifs énoncés à l’article R. 151-24 précité, un secteur qu’ils entendent soustraire, pour l’avenir, à l’urbanisation. Leur appréciation sur ces différents points ne peut être censurée par le juge administratif qu’au cas où elle serait entachée d’une erreur manifeste ou fondée sur des faits matériellement inexacts.

10. Contrairement à ce que soutiennent les sociétés appelantes, les parcelles cadastrées section CI n° 697, 765, 840, 841, 843 et 844 d’un seul tenant, dont la société SRE Swiss Real Estate and Facility management Group AG est propriétaire, sont dépourvues de toute construction et présentent un caractère naturel, en étant en partie boisées et en partie recouvertes de végétation comme cela ressort d’ailleurs du rapport d’expertise du 30 octobre 2017 qu’elles produisent, dédié à la seule parcelle cadastrée section CI n° 841 qui, d’une surface de près de 11 hectares, représente la majeure partie de ce terrain. Il ressort également de ce rapport que les zones débroussaillées de part et d’autre, à l’est et à l’ouest, s’expliquent par la nécessité de protéger les habitations riveraines du risque d’incendie, en accueillant néanmoins pour certaines, comme la zone n° 5 de 2 hectares identifiée par cette étude, différentes espèces d’arbres. La circonstance que ces parcelles aient pu être, antérieurement à l’approbation du PLU litigieux, destinées à l’urbanisation n’a aucune incidence sur la légalité sur un classement en zone naturelle dès lors que, ainsi que cela a été rappelé au point précédent, les auteurs d’un PLU peuvent classer dans une telle zone un secteur qu’ils entendent, pour l’avenir, soustraire à l’urbanisation. Le caractère naturel de ces parcelles pouvait donc justifier un classement en zone naturelle, en application du 3° de l’article R. 151-24 du code de l’urbanisme, nonobstant la circonstance qu’elles ne font l’objet d’aucune protection du point de vue esthétique ou écologique alors que, comme le rappellent les sociétés appelantes elles-mêmes, le rapport de présentation décrit les zones Nn comme celles regroupant les espaces naturels sans spécificités particulières. La circonstance que les parcelles en cause ne seraient pas reliées à la vaste zone Np située au nord-est est également sans incidence, alors au demeurant que les appelantes admettent elles-mêmes qu’elles y sont reliées par un couloir de 80 mètres de large. Si elles soutiennent par ailleurs que le classement de ces parcelles en zone naturelle ne correspond à aucun des objectifs définit par le projet d’aménagement et de développement durables (PADD), le premier axe de ce document du PLU qui identifie le risque d’incendie comme le premier de ceux auxquels la commune de Roquebrune-sur-Argens est exposée, et consiste à « préserver un patrimoine historique et naturel d’exception, entre Maures et Esterel », définit un objectif 1.3 visant à préserver la population des risques, notamment, en fonction de la nature et de l’intensité du risque encouru, en interdisant tout type de construction, d’ouvrage, d’aménagement ou d’exploitation agricole, forestière, artisanale, commerciale ou industrielle, notamment afin de ne pas aggraver le risque pour les vies humaines, et en assurant une coupure verte débroussaillée et éclaircie de façon à éviter la propagation des feux, autour de chaque secteur urbanisé, plus particulièrement en limite nord des Issambres, où se situe justement le terrain en cause. Ce classement est en outre cohérent avec l’axe n° 3 du PADD, consistant à « valoriser l’authenticité du littoral », qui comporte un objectif 3.2 visant à « préserver le cadre de vie des Issambres », notamment en protégeant les ambiances végétales qui font de ce quartier un quartier vert. Ainsi, et alors que les sociétés appelantes rappellent elles-mêmes que le terrain est en zone d’aléa d’incendie très fort selon la carte de cet aléa établie par la préfecture du Var, les moyens tirés de l’erreur de droit et de l’erreur manifeste d’appréciation dont serait entaché son classement en zone naturelle Nn doivent être écartés.

11. Aux termes de l’article L. 113-1 du code de l’urbanisme : « Les plans locaux d’urbanisme peuvent classer comme espaces boisés, les bois, forêts, parcs à conserver, à protéger ou à créer, qu’ils relèvent ou non du régime forestier, enclos ou non, attenant ou non à des habitations. Ce classement peut s’appliquer également à des arbres isolés, des haies ou réseaux de haies ou des plantations d’alignements. » Aux termes de l’article L. 121-27 du même code : « Le plan local d’urbanisme classe en espaces boisés, au titre de l’article L. 113-1, les parcs et ensembles boisés existants les plus significatifs de la commune ou du groupement de communes, après avis de la commission départementale de la nature, des paysages et des sites. »

12. Il ressort des pièces du dossier, et notamment du rapport d’expertise cité au point 10 que les appelantes ont fait établir, que les parcelles leur appartenant sont en partie boisée d’essences caractéristiques du secteur. Alors que ces parcelles représentent une superficie d’environ 11 hectares, en constituant un espace de respiration au cœur d’une zone urbanisée, située dans une partie du territoire de la commune qu’il est dans l’intention des auteurs du PLU, ainsi qu’il a été dit au point 10, de préserver, en maintenant des ambiances végétales et un quartier vert, ceux-ci n’ont pas fait une inexacte application des dispositions de l’article L. 121-27 du code de l’urbanisme en considérant ces parcelles comme un espace boisé significatif au sens de ces dispositions, justifiant son classement sur le fondement de celles de l’article L. 113-1 du même code.

13. Il résulte de tout ce qui précède que les sociétés appelantes ne sont pas fondées à soutenir que c’est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Toulon a rejeté le surplus de leur demande.

Sur les frais liés au litige :

14. Les dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que la commune de Roquebrune-sur-Argens, qui n’est pas la partie perdante dans la présente instance, soit condamnée à verser une quelconque somme aux sociétés appelantes. Dans les circonstances de l’espèce, il y a lieu de mettre à la charge de ces dernières une somme de 2 000 euros au titre des frais exposés par la commune de Roquebrune-sur-Argens au même titre.

D É C I D E

Article 1er : La requête de la société à responsabilité limitée (SARL) SRE France et la société anonyme de droit suisse SRE Swiss Real Estate and Facility management Group AG est rejetée.

Article 2 : La société à responsabilité limitée (SARL) SRE France et la société anonyme de droit suisse SRE Swiss Real Estate and Facility management Group AG prises ensemble verseront la somme de 2 000 euros à la commune de Roquebrune en application des dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Article 3 : Le présent arrêt sera notifié à La société à responsabilité limitée (SARL) SRE France, à la société anonyme de droit suisse SRE Swiss Real Estate and Facility management Group AG et à la commune de Roquebrune-sur-Argens.

Délibéré après l’audience du 2 avril 2026, où siégeaient :

- M. Portail, président,

- M^me Hameline, présidente-assesseure,

- M. Claudé-Mougel, premier conseiller.

Rendu public par mise à disposition au greffe, le 16 avril 2026.