Vu la procédure suivante :

Procédure contentieuse antérieure :

La fondation de l’Armée du Salut a demandé au tribunal administratif de Melun d’annuler l’arrêté du 26 septembre 2013 par lequel le président du conseil général de Seine-et-Marne a décidé la fermeture définitive de l’établissement « Domaine de Morfondé » d’autre part l’arrêté du 5 septembre 2014 fixant à 1 301 958,59 euros le montant des sommes à reverser au département.

Par un jugement n° 1309166-1409713 du 7 décembre 2016, le tribunal administratif de Melun a rejeté ses demandes.

Procédure devant la cour :

Par une requête enregistrée le 7 février 2017, et des mémoires enregistrés les 16 avril 2018, 14 mai 2018 et 10 juillet 2018 la fondation de l’Armée du Salut représentée par

M^e E… D…, demande à la cour :

1°) d’annuler le jugement n°1309166-1409713 du tribunal administratif de Melun du

7 décembre 2016 ;

2°) d’annuler les arrêtés du président du conseil général de Seine-et-Marne du

26 septembre 2013 et du 5 septembre 2014 ;

3°) de mettre à la charge du département de Seine-et-Marne la somme de 3 000 euros sur le fondement de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

La fondation de l’Armée du Salut soutient que :

 – la requête d’appel, qui ne constitue pas une reprise littérale des écritures de première instance, critique le jugement et comporte un moyen nouveau, est recevable ;

 – le jugement dont la motivation encourt la critique sur de nombreux points est irrégulier ;

 – les premiers juges n’ont pas répondu aux moyens tirés des violations des articles

L. 113-13 et L. 313-13 du code de l’action sociale et des familles, et au moyen tiré de la violation de l’article L.121-2 du code des relations de l’administration avec le public ;

 – le département était incompétent pour ordonner la fermeture, la décision appartenant au préfet ;

 – l’arrêté du 26 septembre 2013 portant fermeture définitive de l’établissement « Domaine de Morfondé » est insuffisamment motivé en fait et en droit ;

 – le principe du contradictoire a été méconnu ;

 – elle n’a pas disposé d’un délai suffisant pour se justifier ;

 – le rapport définitif ne tient pas compte de ses observations ;

 – les injonctions lui ont été notifiées avant la remise de ce rapport ;

 – la mission d’inspection était irrégulièrement composée ;

 – les agents chargés de l’inspection n’étaient pas habilités ;

 – l’inspection n’a pas été réalisée conformément au règlement départemental d’aide sociale ;

 – l’inspection était dépourvue de fondement juridique ;

 – la réalisation d’un contrôle qualité était dépourvue de tout fondement légal ;

 – les faits qui lui sont reprochés ne sont pas établis ;

 – les cinq injonctions contenues dans la lettre du 12 juin 2013 ont été satisfaites ;

 – il n’y a pas eu de violation de lois ou de règlements ;

 – l’établissement dispose d’une autorisation, ou à tout le moins une demande d’autorisation était en cours d’instruction ;

 – le projet d’établissement était en cours de finalisation ;

 – les dysfonctionnements étaient en passe d’être corrigés ;

 – l’arrêté se fonde sur une mise en demeure illégale ;

 – l’arrêté se fonde sur une réglementation inexistante ;

 – les articles R. 314-61 et R.314-62 du code de l’action sociale et des familles ne sauraient constituer le fondement juridique de l’arrêté ;

 – les faits relevés, à savoir le défaut d’autorisation, l’absence de projet d’établissement et l’atteinte à la sécurité, n’étaient pas de nature à justifier la fermeture ;

 – l’arrêté du 5 septembre 2014 fixant le montant des sommes à reverser au département est insuffisamment motivé ;

 – il a été pris sur la base de l’arrêté du 26 septembre 2013, lui-même illégal ;

 – le montant des provisions non utilisées pour le calcul du tarif n’avait pas à être intégré au montant total des sommes à reverser à la suite de la fermeture définitive d’un établissement ou service social ou médico-social et le tribunal a inversé la charge de la preuve ;

 – le montant présenté comme le solde non utilisé de la subvention annuelle versée par le ministère de l’agriculture, et le montant présenté comme le solde non utilisé de la taxe d’apprentissage, sont erronés car les sommes correspondent en réalité aux sommes utilisées ; ils n’avaient pas en outre à être intégrés aux sommes à reverser ; on ignore à qui ces sommes seront reversées ;

 – il conviendra de tenir compte du paiement des indemnités et charges résultant du licenciement du personnel conformément à l’article R. 314-98 du code de l’action sociale et des familles.

Par des mémoires enregistrés les 2 mars 2018 et 29 juin 2018, le département de Seine-et-Marne, représenté par la SCPA Seban et associés, conclut au rejet de la requête et à ce que soit mise à la charge de la fondation Armée du Salut la somme de 3 000 euros sur le fondement de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Il soutient que :

 – la requête qui ne comporte aucun moyen propre est irrecevable ;

 – les moyens soulevés tant en première instance qu’en appel ne sont pas fondés ;

 – le président du conseil départemental était compétent pour prononcer la fermeture de l’établissement, le préfet ne disposant que d’un pouvoir de substitution ; la structure n’a pas été fermée suivant une procédure d’urgence ;

 – l’article R. 314-98 du code de l’action sociale et des familles ne s’applique pas en l’espèce.

La clôture de l’instruction est intervenue le 2 novembre 2018.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

 – le décret-loi du 2 mai 1938 ;

 – la loi n° 71-1050 du 24 décembre 1971 modifiant les titres II et V du code de la famille et de l’aide sociale et relative au régime des établissements recevant des mineurs, des personnes âgées, des infirmes, des indigents valides et des personnes accueillies en vue de leur réadaptation sociale ;

 – la loi n°75-535 du 30 juin 1975 relative aux institutions sociales et médico-sociales ;

 – la loi n° 2000-321 du 12 avril 2000 relative aux droits des citoyens dans leurs relations avec les administrations ;

 – la loi n°2002-2 du 2 janvier 2002 rénovant l’action sociale et médico-sociale ;

 – le code de l’action sociale et des familles ;

 – le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience.

Ont été entendus au cours de l’audience publique :

 – le rapport de M. Bernier,

 – les conclusions de M^me Delamarre, rapporteur public,

 – et les observations de M^e D…, représentant la fondation de l’Armée du Salut et de M^e B…, représentant le département de Seine-et-Marne.

La cour a pris connaissance d’une note en délibéré, enregistrée le 11 janvier 2019, présentée par M^e D… pour la fondation de l’Armée du Salut.

Considérant ce qui suit :

1. La fondation Armée du Salut gérait depuis 1942 à Villeparisis en Seine-et-Marne un établissement dénommé « Domaine de Morfondé » qui était à la fois une maison d’enfants à caractère social et un centre éducatif et de formation professionnelle. Cet établissement médico-social accueillait, jusqu’à sa fermeture décidée par le président du conseil général, soixante-sept jeunes âgés de douze à vingt et un ans qui faisaient l’objet de mesures d’assistance éducative. Cet établissement comprenait deux unités situées sur le domaine de Morfondé dénommées « Mermoz » et « Saint Exupéry ». Les unités « Guynemer » et « Morane » étaient quant à elles installées dans des pavillons hors du domaine, à Villeparisis et à Mitry-Mory.

2. En 2013, le président du conseil général de Seine-et-Marne a mis en oeuvre un contrôle qualité de l’établissement. Ce contrôle intervenu le 12 avril 2013, complété par un nouveau contrôle inopiné et approfondi les 15 et 16 mai 2013, a révélé des dysfonctionnements. Le 17 mai 2013, l’administration départementale a mis en demeure la direction de l’établissement d’y remédier sans délai. Le rapport définitif de contrôle a été transmis le 8 juillet 2013 à la fondation Armée du Salut qui a été informée le 9 juillet 2013 que la fermeture définitive de l’établissement était envisagée. Cette mesure a été prononcée par un arrêté du président du conseil général du 26 septembre 2013. Par un second arrêté du 5 septembre 2014, le président du conseil général a fixé à la somme de 1 301 958,59 euros le montant des fonds attribués par des organismes publics que la fondation Armée du Salut serait astreinte à reverser.

3. Par deux demandes distinctes, la fondation Armée du Salut a demandé au tribunal administratif de Melun d’annuler ces deux arrêtés. Après les avoir jointes, le tribunal, par un jugement du 7 décembre 2016, a rejeté ces deux demandes. La fondation Armée du Salut relève appel de ce jugement.

Sur la recevabilité de la requête d’appel :

4. La requête d’appel enregistrée le 7 février 2017 réitère les moyens soulevés en première instance contre les deux arrêtés contestés, mais pour plusieurs d’entre eux sous une autre forme. Elle comporte une critique précise du raisonnement suivi par les premiers juges sur plusieurs points. L’appelante soulève également un moyen nouveau tiré de l’incompétence du président du conseil général pour prendre l’arrêté du 26 septembre 2013. La requête d’appel de la fondation Armée du Salut ne se borne donc pas à reproduire intégralement et exclusivement les écritures de première instance ni à se référer purement et simplement à elles. Elle est donc suffisamment motivée. La fin de non-recevoir opposée par le département de Seine-et-Marne doit être rejetée.

Sur la régularité du jugement :

5. Si, dans son mémoire introductif d’instance enregistré le 7 février 2017, la fondation Armée du Salut a conclu à la nullité du jugement, ses critiques portaient exclusivement sur son bien-fondé et non sur sa régularité. Ce n’est que dans son mémoire complémentaire, enregistré le 18 avril 2018, que l’appelante a pour la première fois soulevé deux moyens d’irrégularité, et cela alors même que ces prétentions, fondées sur une cause juridique distincte, constituaient une demande nouvelle tardivement présentée. En tout état de cause, ces moyens d’irrégularité ne sont pas fondés. La fondation Armée du Salut ne saurait en effet faire grief aux premiers juges de ne pas s’être prononcés d’office sur la compétence du président du conseil général pour décider la fermeture de l’établissement dès lors que ce moyen, qu’elle n’avait pas soulevé en première instance, ne ressortait pas des pièces du dossier et qu’une omission du tribunal, en toute hypothèse, présenterait le caractère d’une erreur de droit et non d’une irrégularité. Par ailleurs, le tribunal n’avait pas à statuer sur le moyen tiré de la violation de l’article L. 121-2 du code des relations entre le public et l’administration qui n’a été soulevé que dans la note en délibéré enregistrée le 10 novembre 2016, alors que l’instruction était close. Ainsi donc, le jugement du

7 décembre 2016 n’est pas irrégulier.

Sur la légalité de l’arrêté du 26 septembre 2013 prononçant la fermeture de l’établissement :

Sur le moyen tiré de l’incompétence du président du conseil général :

6. Le « Domaine de Morfondé » est un établissement social prenant en charge habituellement, y compris au titre de la prévention, des mineurs et des majeurs de moins de vingt et un ans. En vertu du 1° du I de l’article L. 312-1 du code de l’action sociale et des familles et du a) de l’article L. 313-3 de ce même code, son fonctionnement est subordonné à la délivrance d’une autorisation délivrée par le président du conseil général.

7. L’article L. 313-13 du code de l’action sociale et des familles dispose : « Le contrôle des établissements et services sociaux et médico-sociaux et des lieux de vie et d’accueil est exercé par l’autorité qui a délivré l’autorisation… ». Aux termes de l’article L. 313-15 du même code « L’autorité compétente met fin à l’activité de tout (…) établissement créé (…) sans l’autorisation prévue à cet effet…/ L’autorité compétente met en oeuvre la décision de fermeture selon les modalités prévues aux articles L. 331-5, L. 331-6 et L. 331-7 ». L’article L. 313-16 du même code prévoit que : « L’autorité qui a délivré l’autorisation ou, le cas échéant, le représentant de l’Etat dans le département dans les conditions prévues au présent article, prononce la fermeture, totale ou partielle, provisoire ou définitive, d’un service ou établissement…/ Lorsque l’autorité qui a délivré l’autorisation est le président du conseil général et en cas de carence de ce dernier, le représentant de l’Etat dans le département peut, après mise en demeure restée sans résultat, prononcer la fermeture de l’établissement ou du service. En cas d’urgence, le représentant de l’Etat peut, sans mise en demeure adressée au préalable, prononcer par arrêté motivé et à titre provisoire la fermeture totale ou partielle de l’établissement ou du service ».

8. Dès lors que le « Domaine de Morfondé » entrait au nombre des établissements qui devaient être autorisés par le président du conseil général, c’est à cette autorité qu’il incombait de le contrôler et, le cas échéant, de prononcer sa fermeture. La seule circonstance que cet établissement ait fonctionné sans qu’ait été obtenue l’autorisation qu’il avait sollicitée du président du conseil général à des fins de régularisation le 7 mai 2012 n’affecte pas la répartition des compétences entre le président du conseil général et le représentant de l’Etat dans le département. L’autorité compétente désignée par l’article L. 313-15 du code de l’action sociale et des familles pour prononcer la fermeture d’un établissement qui fonctionne sans autorisation est en effet celle qui est compétente pour délivrer l’autorisation. La substitution du préfet à l’autorité normalement compétente n’est prévue qu’en cas de carence du président du conseil général, ce qui n’est pas le cas en l’espèce. Le président du conseil général, et non le préfet, était donc compétent pour prononcer la fermeture de l’établissement. Le moyen tiré de l’incompétence doit être écarté.

Sur le moyen tiré de l’insuffisance de la motivation :

9. L’arrêté du 26 septembre 2013 mentionne notamment les articles du code de l’action sociale et des familles dont il est fait application. Il détaille sur sept pages les étapes de la procédure suivie et les dysfonctionnements et irrégularités qui justifient la fermeture de l’établissement. L’arrêté qui comporte l’énoncé des considérations de droit et de fait qui constituent le fondement de la décision est ainsi suffisamment motivé.

Sur les moyens tirés du vice de procédure et de l’atteinte au contradictoire :

S’agissant de la procédure de contrôle :

10. Il ressort de la motivation de la décision contestée et des pièces du dossier que plusieurs des faits reprochés à la direction de l’établissement, qui motivent la fermeture, ont été constatés par une mission de contrôle diligentée par le département. L’irrégularité de ce contrôle peut être utilement invoquée par la fondation Armée du Salut à l’appui de conclusions à fin d’annulation de l’arrêté de fermeture décidé notamment au vu du rapport de cette mission de contrôle.

11. Aux termes de l’article L. 313 du code de l’action sociale et des familles : « Le contrôle des établissements et services sociaux et médico-sociaux et des lieux de vie et d’accueil est exercé par l’autorité qui a délivré l’autorisation.(…) / Dans les établissements et services autorisés par le président du conseil général, les contrôles prévus à la présente section sont effectués par les agents départementaux mentionnés à l’article L. 133-2 du présent code, dans les conditions définies à cet article. / Lorsque le contrôle a pour objet d’apprécier l’état de santé, la sécurité, l’intégrité ou le bien-être physique ou moral des bénéficiaires accueillis dans les établissements et services sociaux ou médico-sociaux et les lieux de vie et d’accueil, il est procédé, dans le respect de l’article L. 331-3, à des visites d’inspection conduites, en fonction de la nature du contrôle, par un médecin inspecteur de santé publique ou par un inspecteur de l’action sanitaire et sociale./ Les agents mentionnés à l’alinéa précédent, habilités et assermentés à cet effet dans des conditions fixées par décret en Conseil d’Etat, recherchent et constatent les infractions définies au présent code par des procès-verbaux transmis au procureur de la République, qui font foi jusqu’à preuve du contraire. Ils peuvent, au titre des contrôles mentionnés au présent article et aux articles L. 313-16, L. 331-3, L. 331-5 et L. 331-7, effectuer des saisies dans des conditions fixées par décret en Conseil d’Etat ». Aux termes de l’article

L. 133-2 de ce code : « Les agents départementaux habilités par le président du conseil départemental ont compétence pour contrôler le respect, par les bénéficiaires et les institutions intéressées, des règles applicables aux formes d’aide sociale relevant de la compétence du département. / (…) Le règlement départemental arrête les modalités de ce contrôle ». Aux termes du dernier alinéa de l’article L. 221-1 de ce code : « Le service contrôle les personnes physiques ou morales à qui il a confié des mineurs, en vue de s’assurer des conditions matérielles et morales de leur placement ».

12. Contrairement à ce que soutient la fondation requérante, ces dispositions n’ont ni pour objet ni pour effet de circonscrire l’objet des contrôles. Ces derniers peuvent porter notamment sur le respect de la réglementation, le bon emploi des fonds publics, et les conditions matérielles et morales du placement des mineurs. Aucune disposition ne fait obstacle à un contrôle-qualité bilan des prestations financées par le département. Ainsi donc, le contrôle mené en avril-mai 2013 n’est pas dépourvu de base légale.

13. S’il est vrai que, contrairement à ce que prévoit l’article L. 133-2 du code de l’action sociale et des familles, le règlement départemental n’avait pas encore arrêté les modalités des contrôles, la réalisation de ces contrôles n’était pas conditionnée par l’intervention de ce règlement. Dès lors, le retard du département à mettre en oeuvre cette disposition législative n’a pas eu pour effet en lui-même d’entacher la régularité des contrôles menés en Seine-et-Marne, et en particulier celui dont a fait l’objet le « Domaine du Morfondé ». Pour le surplus, la fondation Armée du Salut ne précise pas de quelle garantie particulière le caractère incomplet du règlement départemental l’aurait privée.

14. Le département a justifié de l’habilitation donnée aux contrôleurs. Il ressort de la lettre de mission du 11 avril 2013 et du rapport de la mission de contrôle que celle-ci devait réaliser un contrôle-qualité bilan des prestations servies, au regard notamment de la faible activité de la structure. Ce contrôle n’avait donc pas pour objet d’apprécier l’état de santé, la sécurité, l’intégrité ou le bien-être physique ou moral des jeunes. Rien n’imposait donc que le contrôle soit effectué par un médecin-inspecteur de santé publique ou par un inspecteur de l’action sanitaire et sociale. Le moyen tiré de l’irrégularité de la composition de l’équipe de contrôle doit dès lors être écarté par adoption des motifs retenus par les premiers juges, qui au demeurant ne sont pas critiqués en cause d’appel par la fondation requérante.

15. Le pré-rapport de la mission de contrôle a été notifié à la direction du « Domaine du Morfondé » le 12 juin 2013. Le délai de huit jours qui lui a été assigné pour présenter ses observations était suffisant. La direction y a d’ailleurs répondu de manière complète le 20 juin 2013 sans se plaindre de la brièveté des délais. Le rapport définitif a été transmis à la fondation le 8 juillet 2013. La lettre qui accompagnait ce rapport répondait de manière précise aux observations formulées le 20 juin 2013. Le contrôle a donc respecté le principe du contradictoire.

16. Il résulte de ce qui précède que le contrôle-qualité bilan mené par le département entre avril et juillet 2013 n’est pas entaché d’une irrégularité de nature à affecter la légalité de la fermeture de l’établissement décidée le 26 septembre 2013.

S’agissant de l’injonction du 17 mai 2013 :

17. L’article L. 313-14 du code de l’action sociale et des familles dispose que : « Dès que sont constatés dans l’établissement ou le service des infractions aux lois et règlements ou des dysfonctionnements dans la gestion ou l’organisation susceptibles d’affecter la prise en charge ou l’accompagnement des usagers ou le respect de leurs droits, l’autorité qui a délivré l’autorisation adresse au gestionnaire de l’établissement ou du service une injonction d’y remédier, dans un délai qu’elle fixe. Ce délai doit être raisonnable et adapté à l’objectif recherché. Elle en informe les représentants des usagers, des familles et du personnel et, le cas échéant, le représentant de l’Etat dans le département./ Cette injonction peut inclure des mesures de réorganisation et, le cas échéant, des mesures individuelles conservatoires, dans les conditions prévues par le code du travail ou par les accords collectifs./ S’il n’est pas satisfait à l’injonction, l’autorité compétente peut désigner un administrateur provisoire de l’établissement pour une durée qui ne peut être supérieure à six mois renouvelable une fois. Celui-ci accomplit, au nom de l’autorité compétente et pour le compte de l’établissement ou du service, les actes d’administration urgents ou nécessaires pour mettre fin aux dysfonctionnements ou irrégularités constatés ».

18. Au vu des premières constatations de la mission de contrôle-qualité, le président du conseil général, sur le fondement des dispositions précitées, a enjoint au président de la fondation Armée du Salut, par lettre du 17 mai 2013, de prendre « immédiatement » un certain nombre de mesures. Ces mesures tendaient à ce que soient mis hors de capacité de nuire le directeur, un chef de service et deux éducateurs du « Domaine de Morfondé » soupçonnés de maltraitance, à ce que soit assuré un niveau d’encadrement minimum, à ce que des réparations d’urgence soient réalisées dans les locaux, à ce que les médicaments ne soient plus accessibles aux jeunes et à ce que ces derniers soient prémunis contre des représailles.

19. La fondation Armée du Salut est recevable à invoquer par la voie de l’exception l’illégalité de cette injonction, la lettre du 17 mai 2013 ne portant pas mention des voies et délais de recours contentieux qui, dès lors, ne sont pas expirés. Le moyen tiré de l’illégalité de cette injonction n’est pas inopérant, l’incapacité de la fondation Armée du Salut à prendre les mesures prescrites par cette injonction constituant l’un des motifs retenus par le président du conseil général pour décider la fermeture de l’établissement par l’arrêté contesté du 26 septembre 2013.

20. Par un arrêté du 24 janvier 2013 régulièrement publié au recueil des actes administratifs du département le même jour, M^me C… A…, directrice générale adjointe chargée de la solidarité, a reçu du président du conseil général délégation à l’effet de signer, notamment, les injonctions dans le domaine de l’action sociale. Par suite, le moyen tiré de l’incompétence de la signataire de l’injonction manque en fait.

21. La procédure d’injonction prévue par les dispositions précitées de l’article L. 313-14 du code de l’action sociale et des familles est indépendante tant de la procédure de contrôle réalisée sur le fondement de l’article L. 313-13 du même code que de la procédure de fermeture prévue par l’article L. 313-16. Comme l’a rappelé à bon droit le tribunal administratif de Melun, cette procédure d’injonction tend à ce qu’il soit remédié dans un délai nécessairement bref à des dysfonctionnements ou des violations de la réglementation dès qu’ils ont été constatés. Ni les dispositions de l’article 24 de la loi du 12 avril 2000, ni celles de l’article L. 313-14 n’imposent que les mesures correctrices que comportent ces injonctions, qui ne présentent pas le caractère de sanction, fassent l’objet d’une procédure contradictoire. L’injonction pouvait dès lors être prononcée avant la notification du rapport d’inspection définitif.

22. Les mesures que la fondation Armée du Salut a été mise en demeure de prendre le 17 mai 2013, analysées au point 18, tendaient à prémunir les mineurs hébergés au « Domaine de Morfondé » contre les agissements de certains membres de l’équipe de direction et du personnel et à leur assurer des conditions de confort et de sécurité minimales. Elles entraient donc dans le cadre des dispositions précitées de l’article L. 313-14 du code de l’action sociale et des familles. Les éléments factuels constatés par la mission de contrôle qui a relevé de graves problèmes de comportement de la part de membres de l’équipe, aussitôt signalés aux autorités judiciaires, ainsi que la dégradation et le laisser-aller observés dans les unités « Mermoz » et « Morane » ne sont pas sérieusement contestés par la fondation Armée du Salut. L’appelante n’est pas dès lors fondée à soutenir que l’injonction du 17 mai 2013 serait entachée d’illégalité.

S’agissant de l’arrêté de fermeture du 26 septembre 2013 :

23. Aux termes de l’article L. 313-16 du code de l’action sociale et des familles, dans sa rédaction alors applicable : " L’autorité qui a délivré l’autorisation ou, le cas échéant, le représentant de l’Etat dans le département dans les conditions prévues au présent article, prononce la fermeture, totale ou partielle, provisoire ou définitive, d’un service ou établissement dans les conditions prévues aux articles L. 313-17 et L. 313-18 : / 1° Lorsque les conditions techniques minimales d’organisation et de fonctionnement prévues au II de l’article L. 312-1 ne sont pas respectées ; / 2° Lorsque sont constatées dans l’établissement ou le service et du fait de celui-ci des infractions aux lois et règlements susceptibles d’entraîner la mise en cause de la responsabilité civile de l’établissement ou du service ou de la responsabilité pénale de ses dirigeants ou de la personne morale gestionnaire ".

24. La fermeture d’un établissement ou d’un service médico-social, en application de l’article L. 313-16 du code de l’action sociale et des familles est une décision qui doit être motivée en application de l’article 1er de la loi du 11 juillet 1979. Les dispositions du code de l’action sociale et des familles n’ayant pas organisé de procédure contradictoire spécifique, l’article 24 de la loi du 12 avril 2000 impose ainsi, et sous la seule réserve des exceptions prévues par cet article lui-même, que l’organisme gestionnaire soit averti en temps utile, afin de bénéficier d’un délai suffisant pour présenter ses observations, de la mesure que l’autorité administrative envisage de prendre et des motifs sur lesquels elle se fonde.

25. En l’espèce, le président du conseil général de Seine-et-Marne a informé le 9 juillet 2013 le président de la fondation Armée du Salut qu’il envisageait de procéder à la fermeture définitive de l’établissement « Domaine de Morfondé » et l’a invité à présenter ses observations. Cette lettre, qui faisait suite à la remise à la fondation du rapport définitif de la mission de contrôle le 8 juillet 2013, détaillait de manière très précise les dysfonctionnements relevés depuis 1986 dont la persistance avait été mise en lumière par le contrôle effectué en avril mai 2013. Le délai initial de quinze jours laissé à la fondation pour formuler ses observations a été porté à un mois. Les représentants du département et de la fondation se sont réunis le 19 juillet 2013. Le

6 août 2013, la fondation Armée du Salut a adressé au conseil général un épais document comportant 87 observations en réplique à chacune des critiques figurant dans le rapport de la mission de contrôle et dans la lettre du 9 juillet 2013. Le président de la fondation et le président du conseil général ont tenu une réunion le 13 septembre 2013. La fondation n’est pas dès lors fondée à soutenir que le principe du contradictoire aurait été méconnu.

Sur les moyens de légalité interne :

26. Les dispositions, citées au point 23 du présent arrêt, de l’article L. 313-16 du code de l’action sociale et des familles ne prévoient la fermeture d’un établissement que dans deux situations. La première est celle où les conditions techniques minimales d’organisation et de fonctionnement prévues au II de l’article L. 312-1 ne sont pas respectées. La seconde est celle où sont constatées dans l’établissement ou le service et du fait de celui-ci des infractions aux lois et règlements susceptibles d’entraîner la mise en cause de la responsabilité civile de l’établissement ou du service ou de la responsabilité pénale de ses dirigeants ou de la personne morale gestionnaire.

27. Dans le cas d’espèce, les situations de maltraitance dont fait état le rapport de la mission de contrôle, vivement contestées par la fondation Armée du Salut, sont insuffisamment établies. Le signalement à l’autorité judiciaire des faits relevés dans ce rapport a d’ailleurs donné lieu à un classement sans suite. La fermeture de l’établissement ne pouvait donc pas être prononcée sur le fondement du 2° de l’article L. 313-16 cité au point 23.

28. Si le 1° de l’article L. 313-16 permet à l’autorité administrative de fermer un établissement lorsque les conditions techniques minimales d’organisation et de fonctionnement ne sont pas respectées, il renvoie la définition de ces conditions au II de l’article L. 312-1. Il est constant que le décret fixant ces conditions techniques minimales prévu par ces dispositions n’est pas intervenu. Cependant, l’absence d’édiction d’un tel décret ne saurait faire obstacle à ce que soit prise une mesure de fermeture de l’établissement si le confort et la qualité de séjour des personnes accueillies, la sécurité de chacun des mineurs ou des majeurs de moins de vingt et un ans, et leur encadrement par des équipes pluridisciplinaires qualifiées, conditions mentionnées par le II de l’article L. 312-1, ne sont pas garantis.

29. Il ressort des pièces du dossier et notamment du rapport de la mission de contrôle, qui n’est pas contesté utilement sur ces points, qu’il régnait dans l’établissement un climat qualifié de délétère, imputable à l’équipe de direction. La tension était vive entre les membres du personnel et le climat social fortement conflictuel. L’encadrement des enfants n’était pas suffisamment assuré en raison d’un absentéisme important et de la rotation anormalement rapide d’un personnel victime d’une souffrance au travail. L’atmosphère de violence larvée portait préjudice aux jeunes, exposés à des manifestations d’agressivité. Ces dysfonctionnements relevés en 2013 ne présentaient pas un caractère ponctuel. Il ressort en effet de l’historique produit par le département, non sérieusement contesté, que des dysfonctionnements de même nature avaient été constatés depuis la fin des années 1980, marqués par un climat social très tendu, un cloisonnement interne préjudiciable à l’encadrement des jeunes, un malaise généralisé et des difficultés pour les équipes éducatives à prendre en charge l’agressivité manifestée par certains jeunes. Il apparait donc que le dysfonctionnement administratif généralisé, évoqué par un rapport interne de la fondation Armée du Salut de 2011 qui faisait état d’un « établissement malade », n’avait pas été corrigé en 2013. Si, contrairement à ce qu’a estimé le président du conseil général dans sa décision du 26 septembre 2013, la fondation Armée du Salut avait satisfait à l’essentiel de l’injonction du 17 mai 2013 en procédant au licenciement immédiat des membres de l’équipe de direction et des personnels incriminés, en fermant le pavillon Mermoz, insalubre et mal entretenu, et en mettant sous clé les médicaments, cette mesure n’avait pas permis un retour à des conditions de fonctionnement normales. En effet, en août et septembre 2013, de vifs dissentiments entre la direction de la fondation Armée du Salut et l’encadrement de l’établissement « Domaine de Morfondé », qui portaient sur les moyens de remédier à la situation, se sont à nouveau manifestés. L’administration départementale, compte tenu de la persistance des difficultés, était fondée à mettre en doute « la capacité de la fondation à remédier à l’ensemble des dysfonctionnements constatés de longue date et mettant en danger la sécurité physique et morale des jeunes confiés et portant préjudice à leur situation personnelle ». En décidant la fermeture de l’établissement, le président du conseil général ne s’est pas fondé sur des faits inexacts, n’a pas commis d’erreur de droit et n’a pas entaché son appréciation d’erreur.

30. S’il n’avait retenu que ce motif, le président du conseil général aurait pris la même décision à l’égard de la fondation Armée du Salut. Au demeurant, il n’est pas sérieusement contesté que l’établissement « Domaine de Morfondé » fonctionnait sans autorisation depuis l’origine, la procédure de régularisation que la fondation avait engagée le 7 mai 2012 sur les instances du département n’ayant pas abouti à la date de la décision de fermeture.

31. Il résulte de ce qui précède que la fondation Armée du Salut n’est pas fondée à soutenir que c’est à tort que par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Melun a rejeté sa demande tendant à l’annulation de l’arrêté du 26 septembre 2013.

Sur la légalité de l’arrêté du 5 septembre 2014 fixant le montant des sommes à reverser par la fondation Armée du Salut :

32. L’arrêté attaqué comprend les motifs de fait et de droit qui en constituent le fondement. Le moyen tiré de son insuffisante motivation doit être écarté.

33. Par le présent arrêt, la cour a rejeté les conclusions tendant à l’annulation de l’arrêté du 26 septembre 2013 portant fermeture de l’établissement « Domaine de Morfondé ». L’arrêté du 5 septembre 2014 fixant les sommes que la fondation Armée du Salut est astreinte à reverser n’est pas dépourvu de base légale.

34. Dans son mémoire enregistré le 16 avril 2018, la fondation Armée du Salut a renoncé à sa contestation portant sur l’intégration dans le montant à reverser de la réserve de trésorerie, et des résultats excédentaires antérieurs à 2012. Elle maintient sa contestation du montant des provisions non utilisées non restituables, du solde non utilisé de la subvention versée par le ministère de l’agriculture et du solde non utilisé de la taxe d’apprentissage. Elle soulève une contestation nouvelle portant sur les dépenses postérieures non comptabilisées et incombant au financeur.

35. Aux termes de l’article L. 313-19 du code de l’action sociale et des familles : " En cas de fermeture définitive d’un établissement ou d’un service géré par une personne morale de droit public ou de droit privé celle-ci reverse à une collectivité publique ou à un établissement privé poursuivant un but similaire les sommes affectées à l’établissement ou service fermé, apportées par l’Etat, par l’agence régionale de santé, les collectivités territoriales et leurs établissements publics ou par les organismes de sécurité sociale, énumérées ci-après : 1° Les subventions d’investissement non amortissables, grevées de droits, ayant permis le financement de l’actif immobilisé de l’établissement ou du service. Ces subventions sont revalorisées selon des modalités fixées par décret ; 2° Les réserves de trésorerie de l’établissement ou du service constituées par majoration des produits de tarification et affectation des excédents d’exploitation réalisés avec les produits de la tarification ; 3° Des excédents d’exploitation provenant de la tarification affectés à l’investissement de l’établissement ou du service, revalorisés dans les conditions prévues au 1° ; 4° Les provisions pour risques et charges, les provisions réglementées et les provisions pour dépréciation de l’actif circulant constituées grâce aux produits de la tarification et non employées le jour de la fermeture. 5° Le solde des subventions amortissables et transférables ; 6° En cas de non-dévolution des actifs immobilisés au repreneur de l’établissement ou du service fermé, les plus-values sur les actifs immobilisés ayant fait l’objet d’amortissements pris en compte dans les calculs des tarifs administrés… « . L’article R. 313-97 du même code prévoit que : » En cas de fermeture ou de cessation d’activité totale ou partielle d’un établissement ou d’un service, si les frais financiers, les dotations aux comptes d’amortissement et aux comptes de provisions, les dotations au compte de réserve de trésorerie et les annuités d’emprunt contractées en vue de la constitution d’un fonds de roulement ont été pris en compte dans la fixation des tarifs, l’organisme gestionnaire reverse à un établissement ou service poursuivant un but similaire les montants des amortissements cumulés des biens, des provisions non utilisées et des réserves de trésorerie apparaissant au bilan de clôture ".

36. En premier lieu, il ressort de l’arrêté attaqué que le bilan de clôture fait apparaitre un solde de 239 422,83 euros de provisions non utilisées au 5 octobre 2013. Ce montant n’est contesté par la fondation Armée du Salut par aucun argument utile. La fondation ne fournit par ailleurs à la cour aucun élément dont il ressortirait que ces provisions n’auraient pas été constituées par des produits de tarification et que, pour cette raison, elles n’entreraient pas dans le cadre prévu par le 4° de l’article L. 313-19 du code de l’action sociale et des familles qui prévoit le reversement « des provisions pour risques et charges, les provisions réglementées et les provisions pour dépréciation de l’actif circulant constituées grâce aux produits de la tarification et non employées le jour de la fermeture ». La circonstance que, par lettre du 13 juin 2014, le président du conseil général ait modifié le compte administratif 2013 qui lui avait été présenté pour approbation est en elle-même sans incidence sur le montant à reverser qui est déterminé à partir des seules sommes figurant au bilan de clôture.

37. En second lieu, il n’est pas sérieusement contesté en appel que le bilan fait apparaitre un solde non utilisé d’un montant de 317 445,10 euros au titre de la subvention annuelle versée par le ministère de l’agriculture pour la participation au centre de formation intégré à la maison d’enfants à caractère social. Ce solde est celui d’une subvention amortissable et transférable au sens du 5° de l’article L. 313-19 précité. Si l’article 15 du décret-loi du 2 mai 1938 interdit à toute association, société ou collectivité ayant reçu une subvention d’en employer tout ou partie en subventions à d’autres associations, sociétés, collectivités privées ou oeuvres, sauf autorisation formelle du ministre, ces dispositions ne faisaient pas obstacle à ce que le solde de la subvention versée par le ministère de l’agriculture soit pris en compte dans le montant des fonds d’origine publique que la fondation Armée du salut serait astreinte à reverser.

38. En troisième lieu, il n’est pas sérieusement contesté en appel que le bilan fait apparaitre un solde non utilisé d’un montant de 100 403,56 euros au titre de la taxe d’apprentissage versée par l’Etat et que ce solde entre au nombre des financements publics que la fondation Armée du Salut est astreinte à reverser. Dès lors que l’objet de l’arrêté du 5 septembre 2014 est de fixer le montant des sommes à reverser et qu’il ne désigne pas le bénéficiaire de ce reversement, la circonstance que ce dernier pourrait ne pas être habilité à recevoir la taxe d’apprentissage en vertu de l’article L. 6241-9 du code du travail ne saurait être utilement invoquée par la fondation pour contester tant le montant que l’obligation de reversement, elle-même.

39. L’article R. 314-98 du code de l’action sociale et des familles dispose que : « En cas de cessation définitive d’activité l’autorité de tarification peut tenir compte, lors de la fixation du tarif du dernier exercice, du paiement des indemnités et charges annexes résultant du licenciement du personnel, sous réserve qu’il soit satisfait aux obligations découlant de l’application de l’article R. 314-97 ».

40. Si ces dispositions permettent à l’autorité de tarification de prendre en compte les indemnités de licenciement du personnel, sans au demeurant lui en faire obligation, elles ne trouvent à s’appliquer qu’au moment de la fixation du tarif du dernier exercice. Les charges exposées par la fondation Armée du Salut postérieurement à la fermeture de l’établissement du « Domaine de Morfondé » ne peuvent plus être déduites dans le cadre de la fixation d’un tarif. La fondation ne saurait dès lors se prévaloir de ces dispositions.

41. Il résulte de ce qui précède que la fondation Armée du Salut n’est pas fondée à soutenir que c’est à tort que par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Melun a rejeté sa demande tendant à l’annulation de l’arrêté du 5 septembre 2014.

42. Il résulte de tout ce qui précède que la requête de la fondation Armée du Salut doit être rejetée.

Sur les frais exposés et non compris dans les dépens :

43. Les dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que la somme que réclame à ce titre la fondation Armée du Salut soit mise à la charge du département de Seine-et-Marne qui n’est pas la partie perdante dans la présente instance. Il y a lieu de mettre à la charge de la fondation Armée du Salut la somme de 1 500 euros à verser au département de Seine-et-Marne au titre des frais exposés par lui et non compris dans les dépens.

DECIDE :

Article 1^er : La requête de la fondation Armée du Salut est rejetée.

Article 2 : La fondation Armée du Salut versera au département de la Seine et Marne la somme de 1 500 euros sur le fondement de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Article 3 : Le présent arrêt sera notifié à la fondation Armée du Salut et au département de la Seine-et-Marne.

Copie en sera adressée pour information au préfet de la Seine-et-Marne.

Délibéré après l’audience du 8 janvier 2019, à laquelle siégeaient :

- M. Bouleau, premier vice-président,

- M. Bernier, président assesseur,

- M^me Pena, premier conseiller,

Lu en audience publique, le 22 janvier 2019.

Le rapporteur,

Ch. BERNIERLe président,
M. BOULEAU

Le greffier,

N. DAHMANI

La République mande et ordonne au ministre des solidarités et de la santé en ce qui le concerne ou à tous huissiers de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l’exécution de la présente décision.

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N° 10PA03855

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N° 17PA00458