Vu la procédure suivante :

Par une requête sommaire, un mémoire complémentaire et deux nouveaux mémoires, enregistrés les 20 août et 20 novembre 2024 et les 15 et 27 septembre 2025 au secrétariat du contentieux du Conseil d’Etat, l’Association nationale des opérateurs détaillants en énergie (ANODE) demande au Conseil d’Etat :

1°) d’annuler pour excès de pouvoir le décret n° 2024-556 du 18 juin 2024 modifiant la partie réglementaire du code de l’énergie relative aux compléments de prix de l’accès régulé à l’énergie nucléaire historique et au compte « transition énergétique » géré par la Caisse des dépôts et consignations ;

2°) de mettre à la charge de l’Etat la somme de 10 000 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Vu :

- la Constitution, notamment son Préambule ;

- la convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales ainsi que son premier protocole additionnel ;

- la charte des droits fondamentaux de l’Union européenne ;

- le règlement (UE) 2019/943 du Parlement européen et du Conseil du 5 juin 2019 ;

- la directive (UE) 2019/944 du Parlement européen et du Conseil du 5 juin 2019 ;

- le code de l’énergie ;

- le code des relations entre le public et l’administration ;

- la loi n° 2019-1147 du 8 novembre 2019 ;

- la loi n° 2023-1322 du 29 décembre 2023 ;

- la décision du Conseil constitutionnel n° 2023-862 DC du 28 décembre 2023 ;

- le code de justice administrative ;

Après avoir entendu en séance publique :

- le rapport de M. Benoît Chatard, auditeur,

- les conclusions de M^me Céline Guibé, rapporteure publique ;

Vu la note en délibéré, enregistrée le 30 septembre 2025, présentée par l’Association nationale des opérateurs détaillants en énergie (ANODE) ;

Considérant ce qui suit :

Sur le cadre juridique relatif à l’accès régulé à l’électricité nucléaire historique :

En ce qui concerne la détermination des droits :

1. En vertu des articles L. 336-1 et L. 336-2 du code de l’énergie, un accès régulé à l’électricité nucléaire historique (ARENH) a été ouvert aux fournisseurs d’électricité qui le demandent, dans la limite d’un volume global maximal, ne pouvant excéder 120 térawattheures (TWh) par an. Aux termes de l’article 1er de l’arrêté du 28 avril 2011 fixant le volume global maximal d’électricité devant être cédé par Electricité de France au titre de l’accès régulé à l’électricité nucléaire historique, le volume global maximal d’électricité nucléaire historique pouvant être ainsi cédé par Electricité de France aux fournisseurs qui en font la demande est fixé à 100 TWh par an. En vertu de l’article L. 337-13 du code de l’énergie, le prix de l’électricité cédé par Electricité de France en application de ces dispositions est arrêté par les ministres chargés de l’énergie et de l’économie, pris sur proposition de la Commission de régulation de l’électricité. En vertu d’un arrêté du 17 mai 2011, ce prix est fixé à 42 euros, hors taxes, par mégawattheure depuis le 1er janvier 2012.

2. Aux termes de l’article R. 336-1 du code de l’énergie : « Dans le cadre de l’accès régulé à l’électricité nucléaire historique (ARENH) prévu par l’article L. 336-1, l’électricité est cédée par la société EDF aux fournisseurs d’électricité autorisés sous la forme de produits livrés par périodes d’une durée d’un an, caractérisés par une quantité et un profil ». Aux termes de l’article R. 336-2 du même code : « La période de livraison commence le 1er janvier. La quantité d’un produit, exprimée en mégawatts, est la puissance moyenne d’électricité délivrée pendant la période de livraison de ce produit ». L’article R. 336-10 du même code prévoit que la transmission d’un dossier de demande d’électricité nucléaire historique vaut engagement ferme de la part du fournisseur d’acheter les quantités totales de produit qui lui seront cédées au cours de la période de livraison.

3. Aux termes du premier alinéa de l’article R. 336-14 du code de l’énergie : « La quantité de produit théorique est déterminée pour chacune des sous-catégories de consommateurs en fonction de la consommation prévisionnelle durant les heures de faible consommation d’électricité sur le territoire métropolitain continental, selon des modalités définies par arrêté du ministre chargé de l’énergie, après avis de la Commission de régulation de l’énergie ». L’article 2 de l’arrêté du 17 mai 2011 relatif au calcul des droits à l’accès régulé à l’électricité nucléaire historique, pris pour l’application de cet article, prévoit que la consommation prévisionnelle durant les heures de faible consommation d’électricité sur le territoire métropolitain continental est établie sur la base d’une période dite « de référence » courant du 1er avril au 30 octobre, constituée « des heures creuses d’avril à juin et de septembre à octobre » ainsi que des heures des mois de juillet et août.

4. Il résulte des dispositions citées aux points 1 à 3 que les droits alloués à un fournisseur dans le cadre du dispositif de l’accès régulé à l’électricité nucléaire historique, en amont du début de la période de livraison, sont déterminés sur une base annuelle et selon un profil constant d’un mois à l’autre, en fonction de la consommation prévisionnelle annuelle de base du portefeuille des clients calculée à partir de celle estimée durant la période de référence.

En ce qui concerne le complément de prix en cas de livraisons excédentaires :

5. Aux termes du premier alinéa du II de l’article L. 336-5 du code de l’énergie : « Dans le cas où les droits alloués à un fournisseur en début de période en application de l’article L. 336-3 s’avèrent supérieurs aux droits correspondant, compte tenu le cas échéant de l’effet du plafonnement mentionné à l’article L. 336-2, à la consommation constatée des consommateurs finals sur le territoire métropolitain continental et des gestionnaires de réseaux pour leurs pertes, fournis par ce fournisseur, la Commission de régulation de l’énergie notifie au fournisseur et à Electricité de France le complément de prix à acquitter par le premier au titre des volumes excédentaires ». Aux termes de l’article R. 336-35 du même code : « Le complément de prix est constitué pour chaque fournisseur : / 1° D’un terme « CP 1 » égal à la somme pour chaque catégorie de consommateurs, de la différence, si elle est positive, entre la valorisation sur le marché, sur l’année calendaire considérée, de la quantité de produit excédentaire et le montant correspondant à l’achat de cette quantité au prix de l’électricité nucléaire historique / (…) ». Il résulte de ces dispositions que, dans l’hypothèse où les volumes d’électricité nucléaire historique alloués ex ante à un fournisseur en amont du début de la période de livraison annuelle s’avèrent rétrospectivement supérieurs aux volumes qui auraient dû lui être alloués compte tenu de la consommation constatée ex post de son portefeuille de clients, la Commission de régulation de l’énergie notifie à ce fournisseur un complément de prix, dit « CP1 », dont il doit s’acquitter, correspondant à la différence entre la valorisation sur le marché, au cours de l’année calendaire écoulée, de la quantité excédentaire livrée et la valorisation de cette même quantité au prix d’achat réglementairement fixé à 42 euros par mégawattheure.

En ce qui concerne le reversement du complément de prix :

6. Aux termes du troisième alinéa du II de l’article L. 336-5 du code de l’énergie, dans sa rédaction issue du VII de l’article 225 de la loi du 29 décembre 2023 de finances pour 2024 : « Dans le cas où le plafond mentionné au même article L. 336-2 est atteint en début de période, les montants versés par les fournisseurs au titre de la part du complément de prix correspondant à la partie positive de l’écart moyen entre les prix observés sur les marchés de gros et le prix d’accès régulé à l’électricité nucléaire historique sont reversés à Électricité de France et déduits de la compensation des charges imputables aux missions de service public assignées à Électricité de France en application de l’article L. 121-6, dès lors qu’ils excèdent le montant nécessaire à la compensation d’Électricité de France résultant du cas où la somme des droits correspondant à la consommation constatée serait inférieure au plafond ». Ces dispositions, selon lesquelles, en cas d’atteinte du plafond en début de période, les montants collectés au titre du complément de prix « CP1 » sont reversés à Electricité de France, en déduction de la compensation qui lui est versée par l’Etat au titre des charges de service public lorsque la somme des droits correspondant à la consommation constatée est supérieure au plafond, remplacent celles issues de l’article 62 de la loi du 8 novembre 2019 relative à l’énergie et au climat qui prévoyaient la redistribution de ces sommes entre l’opérateur historique, dans les mêmes conditions, et les fournisseurs d’électricité alternatifs à raison, pour ces derniers, de la perte résultant, au regard des volumes d’électricité nucléaire historique qui leur étaient alloués en amont du début de la période de livraison, des demandes excédentaires de la part d’autres fournisseurs.

7. Par un décret du 18 juin 2024 modifiant la partie réglementaire du code de l’énergie relative aux compléments de prix de l’accès régulé à l’énergie nucléaire historique et au compte « transition énergétique » géré par la Caisse des dépôts et consignations, le Premier ministre a tiré les conséquences réglementaires de l’évolution introduite à l’article L. 336-5 du code de l’énergie par le VII de l’article 225 de la loi de finances pour 2024, cité au point 6, supprimant, ainsi qu’il a été dit, le reversement aux acteurs du marché des sommes collectées au titre du complément de prix « CP1 ». L’Association nationale des opérateurs détaillants en énergie (ANODE) demande au Conseil d’Etat d’annuler pour excès de pouvoir ce décret.

Sur la légalité externe du décret attaqué :

8. Aux termes de l’article 22 de la Constitution : « Les actes du Premier ministre sont contresignés, le cas échéant, par les ministres chargés de leur exécution. » S’agissant d’un acte réglementaire, les ministres chargés de son exécution sont ceux qui ont compétence pour signer ou contresigner les mesures que comporte nécessairement l’exécution du décret. L’exécution du décret attaqué ne comporte l’intervention d’aucune mesure réglementaire ou individuelle que le ministre de la transition écologique et de la cohésion des territoires aurait été compétent pour signer ou contresigner. Dès lors, le décret attaqué n’avait pas, contrairement à ce qui est soutenu, à être revêtu du contreseing de ce ministre.

Sur la légalité interne du décret attaqué :

En ce qui concerne l’atteinte alléguée aux règles du marché intérieur de l’électricité :

9. En premier lieu, si, à l’article 2 de sa décision du 12 juin 2012 concernant l’aide d’Etat SA.21918, la Commission européenne a approuvé la mesure d’aide constituée par les tarifs réglementés de vente de l’électricité dits « jaunes » et « verts » et par les tarifs réglementés transitoires d’ajustement du marché à la condition, notamment, que la France mette en place un dispositif d’accès régulé à l’électricité nucléaire historique jusqu’au 31 décembre 2025 dans la limite d’un plafond de 100 TWh, les tarifs ci-dessus mentionnés ont été supprimés depuis le 1er janvier 2016. Par suite, en tout état de cause, l’association requérante ne peut utilement se prévaloir de cette décision pour soutenir que les dispositions du VII de l’article 225 de la loi de finances pour 2024 méconnaîtraient le droit de l’Union.

10. En second lieu, l’association requérante soutient que les dispositions du VII de l’article 225 de la loi de finances pour 2024 porteraient atteinte au principe de libre concurrence et méconnaîtraient les dispositions des articles 3 et 65 de la directive 2019/944 du Parlement européen et du Conseil du 5 juin 2019 concernant des règles communes pour le marché intérieur de l’électricité et l’article 3 du règlement 2019/943 du Parlement européen et du Conseil du 5 juin 2019 sur le marché intérieur de l’électricité, dont il résulte que les mesures prises par les Etats membres sur le marché intérieur de l’électricité doivent assurer des conditions de concurrence équitables, par des mesures proportionnées, non discriminatoires et transparentes, et ne pas permettre l’existence de barrières injustifiées en ce qui concerne l’entrée sur le marché, le fonctionnement du marché et la sortie du marché.

11. Toutefois, d’une part, de l’obligation pour les Etats membres d’assurer des conditions de concurrence équitables, par des mesures proportionnées, non discriminatoires et transparentes, et de ne pas permettre l’existence de barrières injustifiées sur le marché de l’électricité ne découle aucun droit d’accès, pour les fournisseurs alternatifs exerçant leur activité en France, à l’électricité nucléaire historique pour un volume minimal de 100 TWh. Par suite, l’association requérante ne peut utilement se prévaloir des dispositions qu’elle invoque, mentionnées au point précédent, au seul motif qu’en cas d’atteinte du plafond de 100 TWh en début de période de livraison, le dispositif de régulation, privé du correctif du reversement, aux acteurs du marché, des sommes collectées au titre des compléments de prix « CP1 », limiterait de facto le droit d’accès des fournisseurs alternatifs à l’électricité nucléaire historique pour ce volume de 100 TWh. D’autre part, il ressort des pièces du dossier que le dispositif d’accès à l’électricité nucléaire historique repose sur des règles s’appliquant de manière identique à l’ensemble des fournisseurs alternatifs et prévoit des mécanismes permettant de prévenir ou de sanctionner les demandes d’électricité nucléaire en amont de la période de livraison, respectivement, manifestement surestimées ou excessives. Par suite, l’association requérante n’est pas fondée à soutenir que des conditions de concurrence équitables entre fournisseurs alternatifs ne seraient pas garanties au motif que la suppression du reversement des sommes collectées au titre des compléments de prix « CP1 » pénaliserait ceux de ces fournisseurs dont les volumes d’électricité nucléaire demandés en amont de la période de livraison auraient été correctement appréciés. Il résulte de ce qui précède que le moyen tiré de la méconnaissance, tant par l’article 225 de la loi de finances pour 2024 que par le décret attaqué, des objectifs des articles 3 et 65 de la directive 2019/944 du 5 juin 2019 et de l’article 3 du règlement 2019/943 du 5 juin 2019 ne peut qu’être écarté.

En ce qui concerne l’application du décret attaqué aux compléments de prix notifiés au titre de l’année 2023 :

12. Ainsi qu’il a été dit au point 5, le complément de prix « CP 1 » correspond à la différence entre la valorisation sur le marché, au cours de l’année calendaire écoulée, de la quantité excédentaire d’électricité nucléaire historique livrée à un fournisseur par rapport à ce qu’il aurait dû recevoir compte tenu de la consommation constatée de son portefeuille de clients, et la valorisation de cette même quantité au prix d’achat réglementairement fixé. Par suite, le caractère excédentaire du volume d’électricité nucléaire historique alloué à un fournisseur n’est cristallisé qu’à la fin de la période annuelle de livraison, soit le 31 décembre de l’année en cours, sans qu’ait d’incidence la circonstance que la consommation annuelle effective de ce fournisseur soit calculée à partir de celle constatée durant la période de référence, courant du 1er avril au 30 octobre. Il en résulte que le droit des fournisseurs au reversement d’une partie des sommes collectées au titre des compléments de prix « CP1 » notifiés au titre de l’année 2023, sur le fondement des dispositions du II de l’article L. 336-5 du code de l’énergie dans sa rédaction issue de la loi du 8 novembre 2019, n’était pas constitué avant le 31 décembre 2023, date d’entrée en vigueur des dispositions modifiées de ce même II, dans sa rédaction issue du VII de l’article 225 de la loi de finances pour 2024, laquelle, publiée le 30 décembre 2023, n’a différé ni son entrée en vigueur ni sa date d’application.

13. En premier lieu, en ce qu’il prévoit que ses articles 1er à 4 s’appliquent aux compléments de prix à compter de ceux notifiés au titre de l’année 2023, l’article 5 du décret attaqué se borne à tirer les conséquences de l’entrée en vigueur des dispositions du II de l’article L. 336-5 du code de l’énergie telles que modifiées par le VII de l’article 225 de la loi de finances pour 2024. Par suite, l’association requérante n’est pas fondée à soutenir que l’article 5 du décret méconnaîtrait le champ d’application de cet article 225.

14. En deuxième lieu, il résulte de ce qui a été dit au point précédent que l’association ne peut utilement soutenir qu’en prévoyant son application au reversement effectué en 2024 au titre des compléments de prix « CP1 » notifiés au titre de l’année 2023, le décret attaqué méconnaîtrait le principe général de non-rétroactivité des actes administratifs codifié à l’article L. 221-4 du code des relations entre le public et l’administration, aux termes duquel : « Sauf s’il en est disposé autrement par la loi, une nouvelle réglementation ne s’applique pas aux situations juridiques définitivement constituées avant son entrée en vigueur ou aux contrats formés avant cette date », le principe de sécurité juridique, faute d’avoir prévu de mesures transitoires d’application, ou les principes conventionnels de protection de la confiance légitime.

15. En troisième lieu, aux termes de l’article 1er du premier protocole additionnel à la convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales : « Toute personne physique ou morale a droit au respect de ses biens. Nul ne peut être privé de sa propriété que pour cause d’utilité publique et dans les conditions prévues par la loi et les principes généraux du droit international. / Les dispositions précédentes ne portent pas atteinte au droit que possèdent les Etats de mettre en vigueur les lois qu’ils jugent nécessaires pour réglementer l’usage des biens conformément à l’intérêt général ». Aux termes de l’article 17 de la charte des droits fondamentaux de l’Union européenne : « 1. Toute personne a le droit de jouir de la propriété des biens qu’elle a acquis légalement, de les utiliser, d’en disposer et de les léguer. Nul ne peut être privé de sa propriété, si ce n’est pour cause d’utilité publique, dans des cas et conditions prévus par une loi et moyennant en temps utile une juste indemnité pour sa perte. L’usage des biens peut être réglementé par la loi dans la mesure nécessaire à l’intérêt général. / 2. La propriété intellectuelle est protégée ». Aux termes de l’article 53 de la même charte : « Dans la mesure où la présente Charte contient des droits correspondant à des droits garantis par la Convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales, leur sens et leur portée sont les mêmes que ceux que leur confère ladite convention. Cette disposition ne fait pas obstacle à ce que le droit de l’Union accorde une protection plus étendue ».

16. Il résulte de ce qui a été dit au point 12 qu’en prévoyant que les sommes collectées au titre des compléments de prix « CP1 » notifiées au titre de l’année 2023 ne seraient pas reversées en 2024 aux fournisseurs alternatifs, le législateur ne peut être regardé comme ayant remis en cause un droit qu’ils auraient antérieurement acquis et ainsi les avoir privés de l’espérance légitime de percevoir un bien au sens du premier protocole additionnel à la convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales. Dès lors, l’association requérante n’est pas fondée à soutenir que les dispositions du VII de l’article 225 de la loi de finances pour 2024 auraient méconnu les stipulations de l’article 1er de ce protocole et, en tout état de cause, celles de l’article 17 de la charte des droits fondamentaux de l’Union européenne.

17. Il résulte de tout ce qui précède que l’ANODE n’est pas fondée à demander l’annulation pour excès de pouvoir du décret qu’elle attaque.

Sur les conclusions tendant à l’application des dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative :

18. Les dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce qu’une somme soit mise à ce titre à la charge de l’Etat qui n’est pas, dans la présente instance, la partie perdante.

D E C I D E :

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Article 1er : La requête de l’ANODE est rejetée.

Article 2 : La présente décision sera notifiée à l’Association nationale des opérateurs détaillants en énergie, au Premier ministre, au ministre de l’économie, des finances et de la souveraineté industrielle, énergétique et numérique, à la ministre de la transition écologique, de la biodiversité et des négociations internationales sur le climat et la nature, à la Commission de régulation de l’énergie et à la Caisse des dépôts et consignations.

Délibéré à l’issue de la séance du 29 septembre 2025 où siégeaient : M. Jacques-Henri Stahl, président adjoint de la section du contentieux, présidant ; M. Bertrand Dacosta, M^me Anne Egerszegi, présidents de chambre ; M. Nicolas Polge, M. Vincent Daumas, M. Olivier Yeznikian, M^me Rozen Noguellou, conseillers d’Etat, M. Julien Barel, maître des requêtes en service extraordinaire et M. Benoît Chatard, auditeur-rapporteur.

Rendu le 16 octobre 2025.

Le président :

Signé : M. Jacques-Henri Stahl

Le rapporteur :

Signé : M. Benoît Chatard

La secrétaire :

Signé : M^me Nathalie Planchette

La République mande et ordonne au ministre de l’économie, des finances et de la souveraineté industrielle, énergétique et numérique en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l’exécution de la présente décision.

Pour expédition conforme,

Pour la secrétaire du contentieux, par délégation :