Vu la procédure suivante :

Par une requête sommaire, un mémoire complémentaire et un mémoire en réplique, enregistrés les 19 juillet et 16 octobre 2024 et le 17 septembre 2025 au secrétariat du contentieux du Conseil d’Etat, l’association Fédération Environnement durable, l’association Les Gardiens du Large, l’association Belle Normandie Environnement et l’association Groupement des résidents pour la sauvegarde environnementale de La Baule demandent au Conseil d’Etat :

1°) d’annuler pour excès de pouvoir le décret n° 2024-530 du 10 juin 2024 portant adoption de la stratégie nationale pour la mer et le littoral ;

2°) de mettre à la charge de l’Etat la somme de 4 000 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Vu les autres pièces du dossier ;

Vu :

- la directive 2001/42/CE du Parlement européen et du Conseil du 27 juin 2001 ;

- le code de l’énergie ;

- le code de l’environnement ;

- le code de justice administrative ;

Après avoir entendu en séance publique :

- le rapport de M. Antoine Berger, maître des requêtes,

- les conclusions de M^me Amélie Fort-Besnard, rapporteure publique ;

La parole ayant été donnée, après les conclusions, à la SCP Marlange, de la Burgade, avocat de l’association Fédération Environnement durable et autres ;

Considérant ce qui suit :

1. L’article L. 219-1 du code de l’environnement dispose que : « La stratégie nationale pour la mer et le littoral est définie dans un document qui constitue le cadre de référence pour la protection du milieu, pour la réalisation ou le maintien du bon état écologique, mentionné au I de l’article L. 219-9, pour l’utilisation durable des ressources marines et pour la gestion intégrée et concertée des activités liées à la mer et au littoral, à l’exception de celles qui ont pour unique objet la défense ou la sécurité nationale. / Ce document en fixe les principes et les orientations générales qui concernent, tant en métropole qu’outre-mer, les espaces maritimes sous souveraineté ou sous juridiction nationale, les fonds marins et le sous-sol de la mer. / Il fixe également les principes et les orientations générales concernant les activités situées sur le territoire des régions administratives côtières ou sur celui des collectivités d’outre-mer et ayant un impact sur ces espaces. / Ce document est mis en œuvre dans les façades maritimes métropolitaines et dans les bassins maritimes ultramarins. / Ces façades et bassins maritimes, périmètres de mise en œuvre des principes et des orientations, sont définis par les caractéristiques hydrologiques, océanographiques, biogéographiques, socio-économiques et culturelles des espaces concernés. La délimitation des façades maritimes métropolitaines est cohérente avec les régions et sous-régions marines identifiées à l’article 4 de la directive 2008/56/CE du Parlement européen et du Conseil du 17 juin 2008 établissant un cadre d’action communautaire dans le domaine de la politique pour le milieu marin, et tient compte de la politique commune de la pêche. / Ce document indique les modalités d’évaluation de sa mise en œuvre ». Aux termes de l’article L. 219-2 du même code : « La stratégie nationale pour la mer et le littoral est élaborée par l’Etat en concertation avec les collectivités territoriales, la communauté scientifique, les acteurs socio-économiques et les associations de protection de l’environnement concernés. / Avant son adoption par décret, le projet de stratégie nationale, accompagné d’une synthèse de son contenu, est mis à la disposition du public, selon la procédure prévue à l’article L. 123-19-1. / La stratégie nationale pour la mer et le littoral est révisée tous les six ans, dans les formes prévues pour son élaboration ».

2. Pour sa part, l’article L. 219-3 du code de l’environnement dispose que : « Un document stratégique définit les objectifs de la gestion intégrée de la mer et du littoral et les dispositions correspondant à ces objectifs, pour chacune des façades maritimes et des bassins maritimes ultramarins, dans le respect des principes et des orientations définis par la stratégie nationale pour la mer et le littoral (…) ». Aux termes de l’article L. 219-4 du même code : « I. – Doivent être compatibles, ou rendus compatibles, avec les objectifs et dispositions du document stratégique de façade ou de bassin maritime : / 1° Les plans, les programmes et les schémas relatifs aux activités exclusivement localisées dans les espaces mentionnés au deuxième alinéa de l’article L. 219-1 ; / 2° Dans ces mêmes espaces, les projets de travaux, d’ouvrages ou d’aménagements, publics et privés, soumis à l’étude d’impact mentionnée à l’article L. 122-1 du présent code et les décisions mentionnées aux articles L. 122-1 et L. 132-2 du code minier lorsqu’elles concernent des substances minérales autres que celles énumérées à l’article L. 111-1 du même code ; / 3° Les schémas de mise en valeur de la mer ; / 4° Les schémas régionaux de développement de l’aquaculture marine prévus à l’article L. 923-1-1 du code rural et de la pêche maritime ; / 5° Les schémas de cohérence territoriale et, à défaut, les plans locaux d’urbanisme, les documents en tenant lieu et les cartes communales, notamment lorsqu’ils sont susceptibles d’avoir des incidences significatives sur la mer. / II. – A l’exclusion de ceux mentionnés au I du présent article, lorsqu’ils sont susceptibles d’avoir des incidences significatives sur la mer, les plans, les programmes et les schémas applicables aux espaces et territoires mentionnés aux deuxième et troisième alinéas de l’article L. 219-1 du présent code prennent en compte le document stratégique de façade ou le document stratégique de bassin maritime ».

3. L’article R. 219-1 du code de l’environnement dispose que : « La stratégie nationale pour la mer et le littoral définie conformément aux dispositions de l’article L. 219-1 est déclinée par des documents stratégiques de façade en métropole et par des documents stratégiques de bassin outre-mer ». L’article R. 219-1-1 de ce code décrit les thèmes que doit traiter la stratégie nationale pour la mer et le littoral et précise que : « Pour chacun de ces thèmes, la stratégie prévoit des objectifs à long terme et à échéance de six ans. Elle identifie un dispositif et des indicateurs de suivi, afin de permettre l’élaboration du rapport que le Gouvernement dépose, tous les trois ans devant le Parlement, conformément à l’article 41 de la loi n° 86-2 du 3 janvier 1986 relative à l’aménagement, la protection et la mise en valeur du littoral ».

4. Sur le fondement des dispositions citées au point 1, le Premier ministre a adopté la stratégie nationale pour la mer et le littoral 2024-2030 par un décret du 10 juin 2024, dont les associations Fédération Environnement durable, Les Gardiens du Large, Belle Normandie Environnement et Groupement des résidents pour la sauvegarde environnementale de La Baule demandent l’annulation pour excès de pouvoir.

5. En premier lieu, aux termes de l’article 2 de la directive 2001/42/CE du Parlement européen et du Conseil du 27 juin 2001 relative à l’évaluation des incidences de certains plans et programmes sur l’environnement, on entend par « a) plans et programmes : les plans et programmes (…) ainsi que leurs modifications : / – élaborés et/ou adoptés par une autorité au niveau national, régional ou local (…) et / – exigés par des dispositions législatives, réglementaires ou administratives (…) ». Aux termes de l’article 3 de cette directive : « 1. Une évaluation environnementale est effectuée (…) pour les plans et programmes visés aux paragraphes 2, 3 et 4 susceptibles d’avoir des incidences notables sur l’environnement. / 2. (…) une évaluation environnementale est effectuée pour tous les plans et programmes : / a) qui sont élaborés pour les secteurs (…) de la pêche, de l’énergie, de l’industrie, des transports, (…) de la gestion de l’eau, (…) du tourisme, de l’aménagement du territoire urbain et rural ou de l’affectation des sols et qui définissent le cadre dans lequel la mise en œuvre des projets énumérés aux annexes I et II de la directive 85/337/CEE pourra être autorisée à l’avenir (…) / (…) 4. Pour les plans et programmes, autres que ceux visés au paragraphe 2, qui définissent le cadre dans lequel la mise en œuvre des projets pourra être autorisée à l’avenir, les Etats membres déterminent s’ils sont susceptibles d’avoir des incidences notables sur l’environnement (…) ». Ces objectifs ont été transposées à l’article L. 122-4 du code de l’environnement, aux termes duquel : « (…) II. – Font l’objet d’une évaluation environnementale systématique : / 1° Les plans et programmes qui sont élaborés dans les domaines (…) de la pêche, de l’énergie, de l’industrie, des transports, (…) de la gestion de l’eau, (…) du tourisme ou de l’aménagement du territoire et qui définissent le cadre dans lequel les projets mentionnés à l’article L. 122-1 pourront être autorisés ; / (…) III. – Font l’objet d’une évaluation environnementale systématique ou après examen au cas par cas par l’autorité environnementale (…) / 2° Les plans et programmes, autres que ceux mentionnés au II, qui définissent le cadre dans lequel la mise en œuvre de projets pourra être autorisée si ces plans sont susceptibles d’avoir des incidences notables sur l’environnement (…) ».

6. Selon une jurisprudence constante de la Cour de justice de l’Union européenne, notamment ses arrêts des 27 octobre 2016, D’Oultremont e.a. (C-290/15), 7 juin 2018, Inter-Environnement Bruxelles e.a. (C-671/16), 12 juin 2019, Terre Wallonne (C-321/18) et 25 juin 2020, A. e.a. (Éoliennes à Aalter et à Nevele) (C-24/19), la notion de « plans et programmes » soumis à évaluation environnementale en application du paragraphe 2 de l’article 3 de la directive 2001/42/CE se rapporte à tout acte qui établit, en définissant des règles et des procédures, un ensemble significatif de critères et de modalités pour l’autorisation et la mise en œuvre d’un ou de plusieurs projets, mentionnés par la directive 2011/92/UE du 13 décembre 2011, susceptibles d’avoir des incidences notables sur l’environnement. Sont également soumis à évaluation environnementale les plans et programmes mentionnés au paragraphe 4 de l’article 3, qui définissent le cadre dans lequel la mise en œuvre d’autres projets pourra être autorisée à l’avenir, lorsqu’ils sont susceptibles d’avoir des incidences notables sur l’environnement.

7. La stratégie nationale pour la mer et le littoral adoptée par le décret attaqué se borne à définir pour l’ensemble des espaces maritimes sous souveraineté française, des priorités, des objectifs et des mesures favorisant l’atteinte de ces objectifs, à l’aune desquels devront être élaborés les documents stratégiques de façade et de bassins maritimes ultramarins définis à l’article L. 219-3 du code de l’environnement. Eu égard à la généralité des orientations et principes ainsi fixés et à la nécessité qu’ils soient traduits et complétés ultérieurement dans les documents stratégiques de façade et de bassin, la stratégie nationale pour la mer et le littoral ne peut être regardée comme établissant un ensemble significatif de critères et de modalités au respect desquels serait subordonnée l’autorisation d’un ou de plusieurs projets, ni comme définissant un cadre au sens et pour l’application de la directive 2001/42/CE du 27 juin 2001. Par suite, le moyen tiré de ce que le décret attaqué, faute d’avoir été précédé d’une évaluation environnementale, aurait méconnu les objectifs de la directive 2001/42/CE du 27 juin 2001 et l’article L. 122-4 du code de l’environnement doit être écarté.

8. En deuxième lieu, si l’article L. 141-1 du code de l’énergie prévoit que la programmation pluriannuelle de l’énergie, fixée par décret, « définit les modalités d’action des pouvoirs publics pour la gestion de l’ensemble des formes d’énergie sur le territoire métropolitain continental » et si l’article L. 141-2 du même code prévoit notamment que cette programmation pluriannuelle de l’énergie comporte un volet relatif au développement de l’exploitation des énergies renouvelables, aucune disposition ni aucun principe ne subordonne les objectifs en matière énergétique énoncés dans la stratégie nationale pour la mer et le littoral à ceux fixés dans la programmation pluriannuelle de l’énergie. Par suite, les associations requérantes ne sauraient utilement soutenir que la stratégie nationale de la mer et du littoral serait illégale au motif qu’elle méconnaîtrait la programmation pluriannuelle de l’énergie en vigueur à la date de son adoption, en retenant des objectifs quantitatifs différents.

9. Si les associations requérantes font aussi valoir que le décret litigieux serait entaché d’une erreur manifeste d’appréciation parce qu’il fixerait des objectifs de développement de l’énergie éolienne en mer plus élevés que ceux énoncés dans la programmation pluriannuelle de l’énergie en vigueur à la date de son adoption, il ressort des pièces du dossier que la stratégie nationale pour la mer et le littoral mentionne des objectifs de puissance installée d’installations éoliennes en mer en 2035 et 2050 alors que la programmation pluriannuelle de l’énergie en vigueur à la date de publication du décret litigieux ne fixe des objectifs qu’à horizon 2028. Il ne ressort pas des éléments versés au dossier que les objectifs de la stratégie nationale de la mer et du littoral seraient incohérents avec ceux fixés dans cette programmation dont ils ne compromettent pas la réalisation. Par suite, et en tout état de cause, le moyen ne peut qu’être écarté.

10. En troisième lieu, il résulte des dispositions de l’article R. 219-1-1 du code de l’environnement que la stratégie nationale pour la mer et le littoral doit traiter, « dans une perspective de gestion intégrée, des six thèmes suivants : – la protection des milieux, des ressources, des équilibres biologiques et écologiques ainsi que la préservation des sites, des paysages et du patrimoine ; / – la prévention des risques et la gestion du trait de côte ; / – la connaissance, la recherche et l’innovation ainsi que l’éducation et la formation aux métiers de la mer ; / – le développement durable des activités économiques, maritimes et littorales et la valorisation des ressources naturelles minérales, biologiques et énergétiques ; / – la participation de la France à l’élaboration et à la mise en œuvre de politiques internationales et européennes intégrées pour la protection et la valorisation des espaces et activités maritimes ; / – la gouvernance associée à cette stratégie, les moyens de sa mise en œuvre et les modalités de son suivi et de son évaluation ». Si les associations requérantes soutiennent que les quatre premiers objectifs de la stratégie nationale pour la mer et le littoral seraient contradictoires avec son treizième objectif, ce dont il résulterait une violation de l’objectif de valeur constitutionnelle de clarté et d’intelligibilité de la norme, le décret attaqué était, en vertu des dispositions qui le régissent, conduit à déterminer des objectifs pour les six thèmes énoncés à l’article R. 219-1-1 du code de l’environnement en les conciliant. Il ressort des pièces du dossier que les quatre premiers objectifs sont relatifs à la protection des milieux et des ressources alors que le treizième objectif, qui porte sur le développement des énergies marines renouvelables, relève du développement durable des activités économiques et qu’ils ne sauraient être par principe regardés comme contradictoires. Le moyen tiré de la méconnaissance de l’objectif d’intelligibilité de la norme ne peut, dès lors et en tout état de cause, qu’être écarté.

11. En dernier lieu, il ne ressort pas des pièces du dossier que les énonciations de la stratégie attaquée, en retenant ce treizième objectif de développement des énergies marines renouvelables, impliquant notamment d’accélérer le rythme de déploiement de l’éolien en mer afin de contribuer à l’atteinte de l’objectif de neutralité carbone en 2050 et d’exploiter le potentiel énergétique des espaces marins pour le développement de l’économie maritime, tout en limitant l’impact du développement des parcs sur les écosystèmes marins et les paysages, seraient entachées d’erreur manifeste d’appréciation.

12. Il résulte de tout ce qui précède que, sans qu’il soit besoin de se prononcer sur la recevabilité de leur requête, les associations requérantes ne sont pas fondées à demander l’annulation du décret qu’elles attaquent. Leur requête doit, par suite, être rejetée, y compris les conclusions présentées au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

D E C I D E :

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Article 1er : La requête de l’association Fédération Environnement durable et autres est rejetée.

Article 2 : La présente décision sera notifiée à l’association Fédération Environnement durable, représentante unique désignée pour l’ensemble des requérantes, et à la ministre de la transition écologique, de la biodiversité et des négociations internationales sur le climat et la nature.

Copie en sera adressée au Premier ministre, au ministre de l’économie, des finances et de la souveraineté industrielle, énergétique et numérique, au ministre de l’intérieur et à la ministre de l’aménagement du territoire et de la décentralisation.

Délibéré à l’issue de la séance du 8 avril 2026 où siégeaient : M. Jacques-Henri Stahl, président adjoint de la section du contentieux, présidant ; M^me Isabelle de Silva, M. Jean-Philippe Mochon, présidents de chambre ; M^me Laurence Helmlinger, M. Jérôme Marchand-Arvier, M. Stéphane Hoynck, M. Christophe Pourreau, M^me Cécile Isidoro, conseillers d’Etat et M. Antoine Berger, maître des requêtes-rapporteur.

Rendu le 7 mai 2026.

Le président :

Signé : M. Jacques-Henri Stahl

Le rapporteur :

Signé : M. Antoine Berger

La secrétaire :

Signé : M^me Marie-Adeline Allain