Vu la procédure suivante :

Par une requête, trois mémoires et des pièces complémentaires enregistrés les 26 août 2022, 19 novembre 2022, 20 septembre 2024, 23 septembre 2024 et 28 octobre 2024 M^me C, représentée par M^e Grenier, demande au tribunal dans le dernier état de ses écritures :

1°) d’organiser une séance orale d’instruction en présence des agents ayant participé à la réunion du 21 janvier 2022 avec la directrice de cabinet du maire, M^me F E ;

2°) d’annuler l’arrêté du 27 juin 2022 par lequel le maire de la commune de Boulogne-Billancourt a refusé de la titulariser sur le grade de rédacteur à l’issue de son stage, a mis fin à son détachement à compter du 1er août 2022 et l’a réintégrée dans son cadre d’emploi d’origine ;

3°) d’enjoindre à la commune de Boulogne-Billancourt de la titulariser dans le grade de rédacteur, de la réintégrer dans son poste de « responsable d’unité des démarches administratives et mariages » au sein de la commune, de reconstituer sa carrière, sa rémunération et ses cotisations dont celles relatives à sa retraite et ce, avec effet rétroactif à compter du 27 juin 2022 sous astreinte de 500 euros par jour de retard ;

4°) d’ordonner à ce que soit versé au débat le procès-verbal de la commission administrative paritaire du 18 mai 2022 ;

5°) de mettre à la charge de la commune de Boulogne Billancourt la somme de 3 000 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

— la décision litigieuse est entachée d’une insuffisance de motivation ;

— elle est entachée d’un vice de procédure dès lors qu’a été méconnu le principe du contradictoire ;

— les insuffisances professionnelles reprochées reposent sur des faits erronés qui ne sont pas matériellement établies ;

— la décision attaquée est entachée d’une erreur dans la qualification juridique des faits ;

— elle est entachée d’une erreur manifeste dans l’appréciation de son insuffisance professionnelle ;

— elle est entachée d’un détournement de pouvoir.

Par deux mémoires en défense, enregistrés les 17 avril 2023 et 7 octobre 2024, la commune de Boulogne-Billancourt, représentée par M^e De Faÿ, conclut au rejet de la requête et à ce que la somme de 2 000 euros soit mise à la charge de M^me C au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

— les moyens tirés de l’insuffisance de motivation et de la méconnaissance du principe du contradictoire sont inopérants ;

— les autres moyens invoqués ne sont pas fondés.

Par une ordonnance du 18 décembre 2024, la clôture d’instruction a été fixée au 17 janvier 2025 à 12 h.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

— le code général des collectivités locales;

— le code des relations entre le public et l’administration ;

— le code général de la fonction publique ;

— la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 ;

— le décret n° 2010-329 du 22 mars 2010 ;

— le décret n° 2012-924 du 30 juillet 2012 ;

— le décret n°92-1194 du 4 novembre 199- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience.

Ont été entendus au cours de l’audience publique :

— le rapport de M^me Colin, rapporteure ;

— les conclusions de M. Belhadj, rapporteur public ;

— les observations de M^e Yvernes substituant M^e Grenier, représentant M^me C ;

— et les observations de M^e Belal-Cordebar substituant M^e De Faÿ, représentant la commune de Boulogne-Billancourt.

Considérant ce qui suit :

1. M^me C, a été recrutée par la commune de Boulogne-Billancourt le 1er mars 2021 par voie de mutation en qualité d’adjoint administratif principal de 2e classe titulaire et a été détachée à cette même date dans le cadre d’emploi des rédacteurs territoriaux, après réussite à l’examen professionnel, pour effectuer un stage de six mois sur le poste de « responsable d’unité des démarches administratives et mariages ». Par un courrier du 21 septembre 2021, la commune de Boulogne-Billancourt a prolongé sa période de stage de quatre mois jusqu’au 1er janvier 2022. Par un courrier du 4 octobre 2021, M^me C a formé un recours gracieux contre cette décision lequel a été implicitement rejeté par la commune de Boulogne-Billancourt. La fin du stage de l’intéressée a été reportée au 27 avril 2022 en raison de ses absences pour cause de maladie. Par un courrier du 30 mars 2022, la commune a informé l’intéressée qu’elle envisageait de ne pas la titulariser, de son droit à demander la communication de son dossier, et l’a invitée à présenter ses observations qu’elle a présentées le 12 mai 2022. Le 18 mai 2022, la commission administrative paritaire a rendu un avis défavorable au refus de titularisation de M^me C dans le grade de rédacteur. Par un arrêté du 27 juin 2022, le maire de la commune de Boulogne-Billancourt a refusé de la titulariser dans le grade de rédacteur à l’issue de son stage, a mis fin à son détachement et l’a réintégrée dans le cadre d’emploi d’origine d’adjoint administratif principal de deuxième classe. M^me C demande au tribunal l’annulation de cet arrêté du 27 juin 2022.

Sur les conclusions à fin d’annulation :

2. En premier lieu, aux termes de l’article L. 211-2 du code des relations entre le public et l’administration : " Les personnes physiques ou morales ont le droit d’être informées sans délai des motifs des décisions administratives individuelles défavorables qui les concernent. / A cet effet, doivent être motivées les décisions qui : / 1° Restreignent l’exercice des libertés publiques ou, de manière générale, constituent une mesure de police ; / 2° Infligent une sanction ; / 3° Subordonnent l’octroi d’une autorisation à des conditions restrictives ou imposent des sujétions ; / 4° Retirent ou abrogent une décision créatrice de droits ; / 5° Opposent une prescription, une forclusion ou une déchéance ; / 6° Refusent un avantage dont l’attribution constitue un droit pour les personnes qui remplissent les conditions légales pour l’obtenir ; / 7° Refusent une autorisation, sauf lorsque la communication des motifs pourrait être de nature à porter atteinte à l’un des secrets ou intérêts protégés par les dispositions du a au f du 2° de l’article L. 311-5 ; / 8° Rejettent un recours administratif dont la présentation est obligatoire préalablement à tout recours contentieux en application d’une disposition législative ou réglementaire ".

3. Si la nomination dans un corps ou un cadre d’emploi en qualité de fonctionnaire stagiaire confère à son bénéficiaire le droit d’effectuer un stage dans la limite de la durée maximale prévue par les règlements qui lui sont applicables, elle ne lui confère aucun droit à être titularisé, le fonctionnaire stagiaire se trouvant dans une situation probatoire et provisoire. Il en résulte que la décision refusant, au terme du stage, de le titulariser n’a pour effet, ni de refuser à l’intéressé un avantage qui constituerait, pour lui, un droit, ni, dès lors que le stage a été accompli dans la totalité de la durée prévue par la décision de nomination comme stagiaire, de retirer ou d’abroger une décision créatrice de droits. Dès lors, la décision contestée de refus de titularisation n’était pas au nombre de celles qui doivent être motivées en application de l’article L. 211-2 du code des relations entre le public et l’administration. Le moyen tiré du défaut de motivation doit, par suite, être écarté.

4. En deuxième lieu, M^me C ne peut utilement soutenir que la décision contestée, bien qu’elle ait été prise en considération de sa personne, devait être précédée de la procédure contradictoire préalable définie à l’article L. 122-1 du code des relations entre le public et l’administration, conformément aux dispositions de l’article L. 121-1 de ce code, dès lors que de telles dispositions ne s’appliquent pas dans les relations entre les agents et l’administration, comme en dispose l’article L. 121-2 du même code, et qu’une décision de refus de titularisation, qui ne présente d’ailleurs pas de caractère disciplinaire, n’est soumise qu’aux formes et procédures expressément prévues par les lois et règlements. Dans ces conditions, alors que les faits retenus par l’autorité territoriale n’ont trait qu’aux insuffisances professionnelles prêtées à la requérante et ne caractérisent pas des fautes disciplinaires, M^me C, qui a d’ailleurs été à même de présenter des observations en temps utile le 12 mai 2022 avant que la décision ne soit prise, n’est pas fondée à soutenir que la procédure contradictoire préalable mentionnée à l’article L. 121-1 du code des relations entre le public et l’administration n’a pas été respectée.

5. En troisième lieu, aux termes de l’article 46 de la loi du 26 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique territoriale alors applicable : « La nomination () à un grade de la fonction publique territoriale présente un caractère conditionnel. La titularisation peut être prononcée à l’issue d’un stage dont la durée est fixée par le statut particulier () ». Aux termes de l’article 4 du décret du 4 novembre 1992 fixant les dispositions communes applicables aux fonctionnaires stagiaires de la fonction publique territoriale : « () Sous réserve de dispositions contraires prévues par ces statuts et de celles résultant des articles 7 et 9 du présent décret, la durée normale du stage est fixée à un an. Elle peut être prorogée d’une période au maximum équivalente si les aptitudes professionnelles du stagiaire ne sont pas jugées suffisantes pour permettre sa titularisation à l’expiration de la durée normale du stage. (). » Aux termes de l’article 8 du décret du 30 juillet 2012 portant statut particulier du cadre d’emplois des rédacteurs territoriaux : " Peuvent être inscrits sur la liste d’aptitude prévue au 2° de l’article L. 523-1 du code général de la fonction publique : () II. – Les fonctionnaires relevant du cadre d’emplois des adjoints administratifs territoriaux comptant au moins huit ans de services publics effectifs, dont quatre années au titre de l’exercice des fonctions de secrétaire général de mairie d’une commune de moins de 2 000 habitants, et titulaires de l’un des grades suivants : 2° Adjoint administratif principal de 2e classe ; () « . Aux termes de l’article 13 du même décret : » Les candidats inscrits sur les listes d’aptitude mentionnées aux articles 8, 8-1 et 12, recrutés sur un emploi d’une des collectivités ou établissements publics mentionnés à l’article L. 4 du code général de la fonction publique, sont nommés, selon le cas, rédacteur stagiaire () selon les modalités définies à l’article 11 du décret du 22 mars 2010 susvisé « . Aux termes de l’article 11 du décret du 22 mars 2010 portant dispositions statutaires communes à divers cadres d’emplois de fonctionnaires de la catégorie B de la fonction publique territoriale : » Les fonctionnaires inscrits sur les listes d’aptitude prévues aux 2° des articles 4 et 6 et recrutés sur un emploi d’une des collectivités territoriales ou établissements publics mentionnés à l’article L. 4 du code général de la fonction publique sont nommés stagiaires pour une durée de six mois dans les conditions prévues par le décret du 4 novembre 1992 susvisé. Pendant la durée de leur stage, ils sont placés en position de détachement auprès de la collectivité ou de l’établissement qui a procédé au recrutement. « . Aux termes de l’article 12 du même décret : » II. – Lorsque la titularisation n’est pas prononcée, le stagiaire est soit licencié, s’il n’avait pas auparavant la qualité de fonctionnaire, soit réintégré dans son cadre d’emplois, corps ou emploi d’origine. (). "

6. Ainsi qu’il a été rappelé au point 3, un agent public ayant, à la suite de son recrutement ou dans le cadre de la formation qui lui est dispensée, la qualité de stagiaire, se trouve dans une situation probatoire et provisoire. La décision de ne pas le titulariser en fin de stage est fondée sur l’appréciation portée par l’autorité compétente sur son aptitude à exercer les fonctions auxquelles il peut être appelé et, de manière générale, sur sa manière de servir, et se trouve ainsi prise en considération de sa personne. L’autorité compétente ne peut donc prendre légalement une décision de refus de titularisation, qui n’est soumise qu’aux formes et procédures expressément prévues par les lois et règlements, que si les faits qu’elle retient caractérisent des insuffisances dans l’exercice des fonctions et la manière de servir de l’intéressé.

7. Il résulte de ce qui précède que, pour apprécier la légalité d’une décision de refus de titularisation, il incombe au juge de vérifier qu’elle ne repose pas sur des faits matériellement inexacts, qu’elle n’est entachée ni d’erreur de droit, ni d’erreur manifeste dans l’appréciation de l’insuffisance professionnelle de l’intéressée, qu’elle ne revêt pas le caractère d’une sanction disciplinaire et n’est entachée d’aucun détournement de pouvoir. L’insuffisance professionnelle traduit une inaptitude durable de l’agent à exercer normalement ses fonctions, qu’il s’agisse de ses compétences techniques, de ses capacités intellectuelles ou de son comportement général au travail.

8. Pour refuser de titulariser M^me C à l’issue de son stage, la commune de Boulogne-Billancourt s’est fondée sur le rapport de titularisation du 22 mars 2022 établi par la directrice générale des services, M^me G, qui relève que certains des objectifs fixés à l’intéressée n’ont pas été atteints et que cette dernière a fait preuve d’une insuffisance managériale, d’un manque d’initiative et de difficultés d’intégration au sein du service pendant la durée de son stage. M^me C conteste la matérialité des faits fondée sur des rapports erronés et soutient que la commune a commis une erreur manifeste d’appréciation en refusant sa titularisation.

9. Il est constant que le stage de M^me C sur le poste de responsable de l’unité des démarches administratives et mariage a été prolongé de quatre mois, à compter du mois de juillet 2021, afin de lui permettre de renforcer ses compétences en raison de résultats encore insuffisants. Sa supérieure hiérarchique lui a alors fixé des objectifs pour cette période de prolongation notamment le suivi quotidien des créneaux de rendez-vous pour la délivrance de titres, la production de rapports d’activité et la planification de l’organisation de l’unité. Il était prévu qu’elle serait évaluée sur le respect des délais, l’organisation du travail, la régularité des reporting, la disponibilité des créneaux, ainsi que la mise en place d’un planning d’équipe clair et anticipé.

S’agissant de l’insuffisance managériale

10. Il ressort des pièces du dossier en particulier du rapport établi le 22 janvier 2022 par la directrice de cabinet, M^me E, que les agents de l’unité dirigée par M^me C se sont plaints d’un manque de directives claires et de missions mal définies. La requérante fait valoir que ces affirmations ne sont corroborées par aucun élément matériel, n’émanent pas de son supérieur direct et ont été influencées par un manque de concertation avec sa supérieure hiérarchique qui l’aurait décrédibilisée auprès de ses agents. Toutefois, d’une part, aucune disposition n’empêchait la directrice de cabinet d’établir un rapport sur la situation de l’intéressée, dont la teneur est d’ailleurs corroborée par les rapports du 4 février 2022 du directeur général adjoint, M. B, qui a travaillé directement avec l’intéressée et du 8 mars 2022 du maire adjoint chargé des affaires générales de la commune. D’autre part, si aucune plainte formelle d’agent n’a été versée à l’instance, il ne ressort d’aucune pièce du dossier que M^me C aurait élaboré régulièrement des reporting et planning de l’activité ainsi qu’un planning d’équipe comme cela lui avait été clairement fixé dans ses objectifs au titre du pilotage de son unité, la directrice générale des affaires civiles et générales ayant d’ailleurs relevé que la requérante lui avait indiqué ne pas tenir de tableau de suivi de présence de ses vacataires, ce qui corrobore les difficultés de M^me C à assurer ses fonctions d’encadrement. En tout état de cause, les circonstances à les supposer établies, que l’intéressée ait été entravée dans son management et que le service ait été désorganisé, ne l’empêchaient pas d’assurer les missions qui lui avaient été confiées dont la nature restait compatible avec un contexte difficile. Dans ces conditions, sans qu’ait d’incidence sur le manquement reproché, les circonstances qu’elle ait été investie dans sa mission et réalisé des heures supplémentaires, comme d’ailleurs tous les agents de l’unité, l’insuffisance managériale de M^me C doit être tenue pour établie.

S’agissant du non-respect de certains objectifs

11. En premier lieu, il ressort du rapport de M. B du 4 février 2022 que la programmation quotidienne des créneaux de rendez-vous pour la délivrance de titres qui incombait à M^me C n’a pas été organisée de manière optimale en tenant compte des besoins des usagers et des contraintes liées à leur délai de destruction. La requérante, qui ne conteste pas sérieusement ces faits, affirme qu’elle n’est pas responsable de l’accumulation des titres qui a affecté l’ensemble des communes dans le contexte particulier de l’après-pandémie de Covid-19 et qu’elle a alerté à plusieurs reprises sa hiérarchie. Toutefois, sans être responsable de l’engorgement du service de l’état civil, le manque de gestion rigoureuse des créneaux par l’intéressée a pu contribuer à aggraver la situation dans un contexte déjà tendu et il ressort des termes du rapport susmentionné que cette situation s’est renouvelée à deux reprises malgré les consignes de M. B. Dans ces conditions, la défaillance de la requérante dans la planification des créneaux de retrait doit être regardée comme étant établie.

12. En second lieu, il ressort des pièces du dossier que la requérante n’a commencé à préparer qu’au mois de décembre 2022 l’organisation, qui lui incombait, de la cérémonie des jeunes mariés qui se tient annuellement à la mi-février contraignant M. B à reprendre en main son organisation. La circonstance que la requérante ait été absente pour raisons médicales ne suffit pas à justifier ce manque d’anticipation. Par ailleurs, la seule circonstance que l’intéressée n’ait pas été en copie du mail fixant la date de l’évènement ne suffit pas à établir qu’elle aurait été exclue de l’organisation de cette cérémonie. Par suite, le manquement de la requérante dans l’organisation de cet évènement important pour la commune doit être tenu pour établi.

S’agissant des difficultés liées à la compréhension des consignes données

13. Il ressort des pièces du dossier que M^me C éprouve des difficultés à se conformer aux instructions de sa hiérarchie comme en attestent les manquements susmentionnés dans la gestion des créneaux de rendez-vous et l’incident par lequel elle a détaché des agents de son unité au service des élections malgré la consigne inverse qui lui avait été donnée par M. B. Ainsi, les difficultés de M^me C liées à la compréhension des consignes données doivent être tenues pour établies.

14. Enfin, ainsi qu’il a été dit au point 10 la désorganisation du service n’empêchait pas la requérante de mener à bien les objectifs qui lui avaient été confiés. La circonstance qu’une déclaration de risque psycho-sociaux ait été déposée le 28 mars 2022 par l’intéressée ne suffit pas à établir que son stage se serait déroulé dans des conditions anormales. Par ailleurs, il ressort du rapport de prolongation de stage de juillet 2021 que sa supérieure hiérarchique, M^me A, a pris des initiatives pour améliorer leurs relations en sollicitant une médiation, qui n’a pas pu se tenir en raison de son départ, et en lui proposant de nouveaux outils pour améliorer leur communication et le suivi des tâches au moyen notamment d’un tableau de suivi et d’un plan de charge formalisé. Dans ces conditions, M^me C n’est pas fondée à soutenir qu’elle n’a pas été en mesure de faire la preuve de ses capacités à occuper des fonctions de rédacteur territorial.

15. Il résulte de l’ensemble de ce qui précède que M^me C n’apporte aucun élément de nature à remettre en cause les manquements professionnels qui ont été relevés lors de son stage. Ni les retours favorables dont elle a fait l’objet au début de sa période de stage ni la circonstance que la pandémie ait joué un rôle dans l’engorgement du service de l’état civil, dont la commune ne tient pas responsable la requérante, ni la période de préparation des élections, ne suffisent à remettre en cause les appréciations de sa hiérarchie, caractérisant son insuffisance professionnelle dans l’exercice de ses fonctions de rédacteur territorial. Dans ces conditions, alors qu’il ne ressort d’aucune pièce du dossier que la décision en litige serait fondée sur les arrêts de travail de la requérante, malgré l’avis défavorable émis par la commission administrative paritaire, lequel n’a au demeurant ni pour objet ni pour effet de lier le pouvoir décisionnel de l’autorité compétente, la commune ne s’est pas fondée sur des faits matériellement inexacts, ni n’a commis d’erreur manifeste d’appréciation en refusant sa titularisation. Par suite, les moyens tirés de l’erreur de fait et de l’erreur manifeste d’appréciation doivent être écartés.

16. En dernier lieu, M^me C soutient que l’arrêté attaqué est entaché d’un détournement de pouvoir dès lors que la commune aurait souhaité l’évincer en raison de ses arrêts de travail. Toutefois, alors comme il vient d’être dit que la décision en litige est fondée sur l’insuffisance professionnelle de la requérante, la circonstance précitée ne permet pas d’établir en tout état de cause, l’existence d’un détournement de pouvoir.

17. Il résulte de tout ce qui précède, sans qu’il soit besoin d’entendre les personnes ayant participé à la réunion du 21 janvier 2022 ni d’ordonner la production du procès-verbal de la commission administrative paritaire du 18 mai 2022, que les conclusions à fin d’annulation de la requête de M^me C doivent être rejetées.

Sur les conclusions aux fins d’injonction :

18. Le rejet des conclusions aux fins d’annulation de la requête de M^me C n’appelle aucune mesure d’exécution. Par suite, les conclusions aux fins d’injonction de cette même requête doivent également être rejetées.

Sur les frais liés à l’instance :

19. Aux termes de l’article L. 761-1 du code de justice administrative : « Dans toutes les instances, le juge condamne la partie tenue aux dépens ou, à défaut, la partie perdante, à payer à l’autre partie la somme qu’il détermine, au titre des frais exposés et non compris dans les dépens. Les parties peuvent produire les justificatifs des sommes qu’elles demandent et le juge tient compte de l’équité ou de la situation économique de la partie condamnée. Il peut, même d’office, pour des raisons tirées des mêmes considérations, dire qu’il n’y a pas lieu à cette condamnation. ».

20. Dans les circonstances de l’espèce, il n’y a pas lieu de mettre à la charge de M^me C une somme à verser à la commune de Boulogne-Billancourt sur le fondement des dispositions l’article L. 761-1 du code de justice administrative. Ces mêmes dispositions font obstacle à ce qu’une somme soit mise à la charge de la commune de Boulogne-Billancourt qui n’est pas la partie perdante dans le cadre de la présente instance.

D É C I D E :

Article 1er: La requête de M^me C est rejetée.

Article 2 : Les conclusions présentées par la commune de Boulogne-Billancourt sur le fondement de l’article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées.

Article 3 : Le présent jugement sera notifié à M^me D C et à la commune de Boulogne-Billancourt.

Délibéré après l’audience du 4 juin 2025, à laquelle siégeaient :

M. Ouillon, président,

M. Louvel, premier conseiller,

M^me Colin, première conseillère.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 25 juin 2025

La rapporteure,

signé

C. ColinLe président,

signé

S. Ouillon

La greffière,

signé

S. Lefèbvre

La République mande et ordonne au préfet des Hauts-de-Seine ce qui le concerne ou à tous commissaire de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l’exécution de la présente décision.