Vu la procédure suivante :

Par une requête et un mémoire, enregistrés le 1er octobre 2024 et le 27 décembre 2024, la société Deneuille PV, représentée par M^e Versini-Campinchi, demande au tribunal :

1°) d’annuler l’arrêté du 31 juillet 2024 par lequel la préfète de l’Allier a refusé de lui délivrer un permis de construire pour l’installation d’une centrale photovoltaïque au sol sur un terrain situé lieu-dit Beaulieu à Deneuille-lès-Chantelle ;

2°) d’enjoindre à la préfète de l’Allier de délivrer le permis de construire sollicité, dans un délai de deux mois à compter de la notification du jugement à intervenir sous astreinte de 500 euros par jour de retard ;

3°) de mettre à la charge de l’Etat la somme de 3 000 euros sur le fondement des dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

— l’arrêté en litige est insuffisamment motivé ;

— il repose sur des motifs infondés dès lors que le principe d’absence d’artificialisation des sols n’est pas directement opposable aux demandes d’autorisation d’urbanisme, que le projet ne porte pas atteinte à la conservation des sites et des paysages naturels, qu’il n’est pas incompatible avec la vocation naturelle et forestière des lieux, que les dispositions de l’article R. 111-26 du code de l’urbanisme ne permettent pas de refuser le permis de construire mais seulement d’imposer des prescriptions et que le projet ne porte pas atteinte aux enjeux écologiques du site ;

— il est illégal dès lors que la préfète s’est estimée liée par les avis rendus sur le projet.

Par des mémoires en défense, enregistrés le 12 septembre 2024 et le 13 janvier 2025, ce dernier n’ayant pas été communiqué, la préfète de l’Allier, conclut au rejet de la requête.

Elle soutient que les moyens présentés par la société requérante ne sont pas fondés.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

— le code de l’urbanisme ;

— le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience.

Ont été entendus au cours de l’audience publique :

— le rapport de M. Nivet,

— les conclusions de M^me Luyckx, rapporteure publique,

— les observations de M^e Louis, représentant la société Deneuille PV, et M. A, représentant le préfet de l’Allier.

Une note en délibéré produite par la société Box à la carte a été enregistrée le 28 février 2025 et n’a pas été communiquée.

Considérant ce qui suit :

1. Par un arrêté du 31 juillet 2024, la préfète de l’Allier a refusé de délivrer un permis de construire à la société Deneuille PV pour l’installation d’une centrale photovoltaïque au sol sur un terrain situé lieu-dit Beaulieu sur le territoire de la commune de Deneuille-lès-Chantelle. Par la présente requête, la société Deneuille PV demande au tribunal d’annuler l’arrêté du 31 juillet 2024.

Sur les conclusions à fin d’annulation :

2. En premier lieu, l’arrêté contesté comporte les considérations de droit et de fait qui en constituent le fondement. Par suite, le moyen tiré de son insuffisance de motivation doit être écarté.

3. En deuxième lieu, selon les dispositions de l’article 191 de la loi du 22 août 2021 portant lutte contre le dérèglement climatique et renforcement de la résilience face à ses effets : « Afin d’atteindre l’objectif national d’absence de toute artificialisation nette des sols en 2050, le rythme de l’artificialisation des sols dans les dix années suivant la promulgation de la présente loi doit être tel que, sur cette période, la consommation totale d’espace observée à l’échelle nationale soit inférieure à la moitié de celle observée sur les dix années précédant cette date. / Ces objectifs sont appliqués de manière différenciée et territorialisée, dans les conditions fixées par la loi ». Aux termes des dispositions de l’article L. 101-2 du code de l’urbanisme : " Dans le respect des objectifs du développement durable, l’action des collectivités publiques en matière d’urbanisme vise à atteindre les objectifs suivants : / () / c) Une utilisation économe des espaces naturels, la préservation des espaces affectés aux activités agricoles et forestières et la protection des sites, des milieux et paysages naturels ; / () / 6° La protection des milieux naturels et des paysages, la préservation de la qualité de l’air, de l’eau, du sol et du sous-sol, des ressources naturelles, de la biodiversité, des écosystèmes, des espaces verts ainsi que la création, la préservation et la remise en bon état des continuités écologiques ; / 6° bis La lutte contre l’artificialisation des sols, avec un objectif d’absence d’artificialisation nette à terme ; () « . Selon les dispositions de l’article L. 101-2-1 du même code : » L’atteinte des objectifs mentionnés au 6° bis de l’article L. 101-2 résulte de l’équilibre entre : / 1° La maîtrise de l’étalement urbain ; / 2° Le renouvellement urbain ; / () / 6° La protection des sols des espaces naturels, agricoles et forestiers ; () ".

4. Il ressort des pièces du dossier que, pour refuser le permis de construire sollicité, la préfète de l’Allier s’est fondée sur la circonstance que le projet était de nature à porter atteinte aux dispositions des articles L. 101-2, L. 101-2-1 du code de l’urbanisme et de l’article 191 de la loi du 22 août 2021 portant lutte contre le dérèglement climatique qui fixent des objectifs d’utilisation économe des espaces naturels, de protection des sols et de lutte contre leur artificialisation. Toutefois, ces dispositions définissent les principes que les collectivités doivent mettre en œuvre lorsqu’elles planifient et définissent des règles d’utilisation du sol en matière de réglementation d’urbanisme et ne sont pas directement opposables aux demandes d’autorisations d’urbanisme. Par suite, la société requérante est fondée à soutenir que le motif tiré de ce que le projet porte atteinte aux objectifs en matière d’artificialisation des sols ne permettait pas de fonder le refus de permis de construire contesté.

5. En troisième lieu, aux termes de l’article R. 111-27 du code de l’urbanisme : « Le projet peut être refusé ou n’être accepté que sous réserve de l’observation de prescriptions spéciales si les constructions, par leur situation, leur architecture, leurs dimensions ou l’aspect extérieur des bâtiments ou ouvrages à édifier ou à modifier, sont de nature à porter atteinte au caractère ou à l’intérêt des lieux avoisinants, aux sites, aux paysages naturels ou urbains ainsi qu’à la conservation des perspectives monumentales ». Ces dispositions prévoient que si les constructions projetées portent une atteinte aux paysages naturels avoisinants, le permis de construire peut-être refusé ou assorti de prescriptions spéciales. Pour rechercher l’existence d’une atteinte à un paysage naturel au sens de cet article, il appartient à l’autorité administrative d’apprécier, dans un premier temps, la qualité du site naturel sur lequel la construction est projetée et d’évaluer, dans un second temps, l’impact que cette construction, compte tenu de sa nature et de ses effets, pourrait avoir sur le site. Il est exclu de procéder, dans le second temps du raisonnement, pour apprécier la légalité des permis de construire délivrés, à une balance d’intérêts divers en présence, autres que ceux visés à l’article R. 111-27.

6. Il ressort des pièces du dossier que le site d’implantation du projet se situe au nord-ouest de la commune de Deneuille-lès-Chantelle dans un paysage de bocage bourbonnais dominé par des espaces forestiers et naturels ainsi que des zones de culture et de pâturage. Le terrain s’ouvre à l’est sur la forêt domaniale de l’abbaye de Giverzat dont il constitue le prolongement. Au nord, à l’ouest et au sud, en direction du village de Monestier et du bois de Breuil, le paysage se compose de prairies et de haies bocagères. Le projet de la société Deneuille PV consiste en l’implantation d’une centrale photovoltaïque sur une surface de 17 hectares dont près de 10 hectares seront pourvus de plus de 33 000 modules solaires photovoltaïques disposés sur des structures en acier s’élevant entre 1 et 3,8 mètres de hauteur. La centrale est également pourvue d’un local de maintenance, d’un poste de livraison et de quatre postes de transformation. L’étude d’impact réalisée dans le cadre de l’évaluation environnementale conclut que l’impact du projet en termes paysager est très faible dès lors que le projet est peu perceptible depuis les éléments d’intérêt, l’habitat et le réseau routier et qu’aucune relation visuelle n’existe avec l’abbaye de Saint-Vincent de Chantelle, seul édifice protégé du secteur. Il ressort toutefois des avis des architectes et paysagistes conseil de l’Etat du 24 novembre 2022 et du 12 décembre 2022 que le projet s’implante sur un terrain en pente, orienté vers l’ouest, vers la route départementale 282, le village de Monestier et son camping situé à proximité et que le terrain est très exposé, visible de nombreux points du paysage et entretient des relations visuelles avec un large territoire. Il ressort également de ces avis que la campagne environnante est encore préservée et que cette installation industrielle, dans un contexte rural de cette qualité, altèrera durablement le paysage. En outre, par un avis du 30 novembre 2023, la commission départementale de la nature, des paysages et des sites a relevé que le projet apportera « une importante modification d’un paysage préservé et composé de forêts et de prairies bocagères ». Il est exposé et visible depuis de nombreux points du paysage ainsi que du camping de Monestier. Ainsi, dans ce paysage naturel bucolique et vallonné, composé de forêts, de champs cultivés enclos par des haies et des bosquets, le projet, qui présente un caractère industriel et couvre une vaste superficie de terrain, est de nature à porter atteinte au caractère et à l’intérêt du paysage dans lequel il s’insère. Par suite, la société requérante n’est pas fondée à soutenir que la préfète a commis une erreur d’appréciation au regard des dispositions de l’article R. 111-27 du code de l’urbanisme.

7. En quatrième lieu, aux termes des dispositions de l’article L. 111-3 du code de l’urbanisme : « En l’absence de plan local d’urbanisme, de tout document d’urbanisme en tenant lieu ou de carte communale, les constructions ne peuvent être autorisées que dans les parties urbanisées de la commune ». Selon les dispositions de l’article L. 111-4 du même code : « Peuvent toutefois être autorisés en dehors des parties urbanisées de la commune : / () / 2° Les constructions et installations nécessaires () à des équipements collectifs dès lors qu’elles ne sont pas incompatibles avec l’exercice d’une activité agricole, pastorale ou forestière sur le terrain sur lequel elles sont implantées () ».

8. Ces dispositions ont pour objet de conditionner l’implantation de constructions et installations nécessaires à des équipements collectifs dans des zones naturelles, agricoles ou forestières à la possibilité d’exercer des activités agricoles, pastorales ou forestières sur le terrain où elles doivent être implantées et à l’absence d’atteinte à la sauvegarde des espaces naturels et des paysages. Pour vérifier si la première de ces exigences est satisfaite, il appartient à l’administration, sous le contrôle du juge de l’excès de pouvoir, d’apprécier si le projet permet l’exercice d’une activité agricole, pastorale ou forestière significative sur le terrain d’implantation, au regard des activités qui sont effectivement exercées dans la zone concernée du plan local d’urbanisme ou, le cas échéant, auraient vocation à s’y développer, en tenant compte notamment de la superficie de la parcelle, de l’emprise du projet, de la nature des sols et des usages locaux.

9. Il ressort des pièces du dossier que le terrain d’assiette du projet est situé en dehors des parties actuellement urbanisées de la commune de Deneuille-lès-Chantelle. La préfète a refusé de délivrer le permis de construire sollicité en raison du fait que la centrale ne permet pas le développement d’une activité agricole, pastorale ou forestière, la préfète soutenant également que le terrain d’assiette présente tous les atouts pour y développer une activité forestière. Toutefois, il ne ressort pas des pièces du dossier qu’une activité sylvicole soit exercée dans la zone en cause et son potentiel agricole ne ressort pas des pièces du dossier. En outre, la seule circonstance que le projet nécessite de déboiser les espèces qui se sont développés spontanément sur le terrain n’est pas de nature à compromettre une exploitation future du tènement qui présente, au surplus, un caractère hypothétique. Il s’ensuit que la société requérante est fondée à soutenir que le motif tiré de ce que le projet méconnaît les dispositions de l’article L. 111-4 du code de l’urbanisme est infondé.

10. En cinquième lieu, aux termes de l’article R. 111-26 du code de l’urbanisme : « Le permis ou la décision prise sur la déclaration préalable doit respecter les préoccupations d’environnement définies aux articles L. 110-1 et L. 110-2 du code de l’environnement. Le projet peut n’être accepté que sous réserve de l’observation de prescriptions spéciales si, par son importance, sa situation ou sa destination, il est de nature à avoir des conséquences dommageables pour l’environnement. Ces prescriptions spéciales tiennent compte, le cas échéant, des mesures mentionnées à l’article R. 181-43 du code de l’environnement ». Ces dispositions ne permettent pas à l’autorité administrative de refuser un permis de construire, mais seulement de l’accorder sous réserve du respect de prescriptions spéciales relevant de la police de l’urbanisme, telles que celles relatives à l’implantation ou aux caractéristiques des bâtiments et de leurs abords, si le projet de construction est de nature à avoir des conséquences dommageables pour l’environnement.

11. Il ressort de la décision en litige que, pour refuser le permis de construire, la préfète a considéré que les dispositions de l’article R. 111-26 étaient méconnues dès lors que le terrain représentait un habitat pour certaines espèces et un important réservoir biologique propice à la circulation de la grande faune. Si une telle atteinte aux enjeux écologiques du site est caractérisée, ces dispositions règlementaires ne permettaient toutefois pas de refuser le permis de construire mais seulement d’imposer des prescriptions spéciales. Par suite la société requérante est fondée à soutenir que l’arrêté en litige est entaché d’une erreur de droit dès lors qu’il se fonde sur les dispositions de l’article R. 111-26 du code de l’urbanisme pour refuser le permis de construire sollicité.

12. En sixième et dernier lieu, si l’arrêté en litige mentionne le sens des différents avis rendus sur le projet, qui, au demeurant, sont parfois divergents, la préfète de l’Allier expose également les motifs propres de sa décision sans s’estimer liée par les avis défavorables qui ont pu être émis. Il s’ensuit que le moyen tiré de ce que la préfète s’est estimée liée par les avis rendus sur le projet doit être écarté.

Sur les conséquences des vices relevés :

13. Comme cela a été dit aux points 4, 9 et 11 du présent jugement, le motif tiré de la méconnaissance des dispositions des articles L. 101-2, L. 101-2-1 du code de l’urbanisme et de l’article 191 de la loi du 22 août 2021 portant lutte contre le dérèglement climatique qui fixent des objectifs d’utilisation économe des espaces naturels, de protection des sols et de lutte contre leur artificialisation, le motif tiré de la méconnaissance des dispositions de l’article L. 111-4 du code de l’urbanisme, ainsi que le motif tiré de la méconnaissance des dispositions de l’article R. 111-26 du code de l’urbanisme ne sont pas au nombre de ceux qui peuvent légalement justifier le refus de permis de construire sollicité par la société Deneuille PV. Toutefois, il résulte de l’instruction que la préfète de l’Allier aurait pris la même décision si elle s’était fondée uniquement sur le motif tiré de ce que le projet porte atteinte à la conservation des sites et des paysages naturels.

14. Il résulte de tout ce qui précède que la société requérante n’est pas fondée à demander l’annulation de l’arrêté qu’elle conteste. Par voie de conséquence, ses conclusions présentées à fin d’injonction, ainsi que celles présentées au titre des frais du litige doivent également être rejetées.

D E C I D E :

Article 1er : La requête de la société Deneuille PV est rejetée.

Article 2 : Le présent jugement sera notifié à la société Deneuille PV et au ministre de l’aménagement du territoire et de la décentralisation.

Copie-en sera adressée au préfet de l’Allier.

Délibéré après l’audience du 20 février 2025, à laquelle siégeaient :

M^me Bentéjac, présidente,

M^me Corvellec, première conseillère,

M. Nivet, conseiller.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 13 mars 2025.

Le rapporteur,

C. NIVET

La présidente,

C. BENTÉJAC

La greffière,

C. PETIT

La République mande et ordonne au ministre de l’aménagement du territoire et de la décentralisation en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées de pourvoir à l’exécution de la présente décision.

N°2402435