Vu la procédure suivante :

Par une requête et des mémoires complémentaires, enregistrés le 25 septembre 2021, 16 mars 2022 et 6 mai 2023, la société civile d’exploitation agricole (SCEA) « Chemin L’évêque – Indivision D… E… » demande au tribunal :

1°) d’annuler la décision du 6 septembre 2021 par laquelle le directeur de l’Office de développement de l’économie agricole d’outre-mer (ODEADOM) a rejeté sa demande tendant au bénéfice de l’aide à la production de canne à sucre livrée pour la campagne 2021 ;

2°) d’enjoindre au directeur de cet office de lui verser l’aide demandée, sous astreinte, ou, à défaut, de réexaminer sa demande ;

3°) de mettre à la charge du même office une somme de 2 500 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

- la décision litigieuse de rejet est entachée d’un défaut de motivation, en méconnaissance des articles L. 211-2 6° et L. 211-5 du code des relations entre le public et l’administration ;

- la même décision est entachée d’incompétence négative, dès lors que le directeur de l’ODEADOM s’en est remis aveuglément à un agent de la direction de l’alimentation, de l’agriculture et de la forêt (DAAF) de La Réunion ;

- la même décision est entachée d’une erreur de droit, dès lors qu’aucun texte européen n’impose que les demandeurs de l’aide à la production justifient de la maîtrise foncière des parcelles exploitées ;

- la même décision est intervenue en méconnaissance du principe d’égalité, dès lors que l’aide refusée a été versée à M. C… D… qui ne justifie pas davantage qu’elle de la maîtrise foncière des parcelles qu’il exploite en canne à sucre ;

Par des mémoires en défense, enregistrés les 4 mars et 26 avril 2022, l’office de développement de l’économie agricole d’outre-mer (ODEADOM), représenté par M^e Lussiana, conclut au rejet de la requête et à ce qu’une somme de 4 000 euros soit mise à la charge des requérants au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Il fait valoir que :

- à titre principal, la requête est irrecevable, dès lors qu’elle n’est pas présentée par un avocat alors qu’elle tend au paiement d’une somme d’argent, en méconnaissance des dispositions de l’article R. 431-2 du code de justice administrative ;

- à titre subsidiaire, les moyens de la requête ne sont pas fondés.

Par une ordonnance du 28 avril 2022, la clôture de l’instruction a été fixée au 13 mai 2022.

Un mémoire en production enregistré le 12 mai 2022 par l’ODEADOM n’a pas été communiqué.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- le règlement (UE) n° 228/2013 du parlement européen et du conseil du 13 mars 2013 ;

- le règlement (UE) n° 1307/2013 du 17 décembre 2013 ;

- le règlement d’exécution (UE) n° 180/2014 de la Commission du 20 février 2014 ;

- le code rural et de la pêche maritime ;

- le code des relations entre le public et l’administration ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience.

Ont été entendus au cours de l’audience publique :

- le rapport de M. Sauvageot, premier conseiller,

- les conclusions de M. Ramin, rapporteur public,

- et les observations de M^e Garnier, substituant M^e Lussiana, pour l’ODEADOM.

La SCEA « Chemin L’évêque – Indivision D… E… » n’était ni présente ni représentée.

Considérant ce qui suit :

1. En avril 2020, la société civile d’exploitation agricole (SCEA) « Chemin L’évêque – Indivision D… E… » a déposé une demande d’aide au tonnage de canne à sucre livrée au titre de la récolte 2020 auprès de la direction de l’alimentation, de l’agriculture et de la forêt (DAAF) de La Réunion. Par courrier du 28 juillet 2020, puis par courriel du 6 octobre 2020, ce service a demandé à la SCEA « Chemin L’évêque » de compléter sa demande par la production d’une autorisation de mise à disposition des surfaces qu’elle exploite, établie à son nom et délivrée par l’indivision propriétaire de ces parcelles. Par courriel du 6 octobre 2020, suivi d’un courrier du 10 octobre 2020, la SCEA « Chemin L’évêque » a considéré cette demande comme infondée, au motif qu’elle bénéficie de l’autorisation consentie en 2017 par convention conclue entre M. C… D…, propriétaire indivis des parcelles exploitées, et les héritiers de M. E… D…, sa veuve et deux fils, B… et A… D…, également propriétaires indivis des mêmes parcelles, au droit desquels la SCEA est venue à sa création en 2020, par apport effectué par B… et A… D…, actionnaires de la société et seuls héritiers vivants de E… D… après le décès de sa veuve en 2019. Par courrier du 27 novembre 2020, la DAAF a persisté à considérer le dossier de demande comme incomplet en l’absence d’autorisation établie au nom de la SCEA « Chemin l’évêque », en estimant que celle-ci ne pouvait utilement se prévaloir de la convention signée en 2017. Par courrier du 2 avril 2021, le DAAF a demandé à l’office de développement de l’économie agricole d’outre-mer (ODEADOM) de suspendre temporairement la mise en paiement de l’aide au tonnage de canne à sucre livrée au titre de la récolte 2020 présentée par la SCEA « Chemin l’évêque », pour un montant de 14 289,48 euros, au motif de l’absence de production de pièces justificatives de sa maîtrise foncière des surfaces télédéclarées jusqu’à réception de ces pièces, en dépit de demandes répétées. Puis, par courrier du 6 septembre 2021, le directeur de l’ODEADOM a refusé de verser l’aide au motif de l’absence de justification de la maîtrise foncière des parcelles exploitées. Dans le cadre de la présente instance, la SCEA « Chemin l’évêque » demande au tribunal l’annulation de cette décision de refus du 6 septembre 2021.

Sur la fin de non-recevoir opposée en défense :

2. Aux termes de l’article R. 431-2 du code de justice administrative : « Les requêtes et les mémoires doivent, à peine d’irrecevabilité, être présentés soit par un avocat, soit par un avocat au Conseil d’Etat et à la Cour de cassation, lorsque les conclusions de la demande tendent au paiement d’une somme d’argent, à la décharge ou à la réduction de sommes dont le paiement est réclamé au requérant ou à la solution d’un litige né de l’exécution d’un contrat. / La signature des requêtes et mémoires par l’un de ces mandataires vaut constitution et élection de domicile chez lui. ».

3. Indépendamment des actions indemnitaires qui peuvent être engagées contre la personne publique, les recours relatifs à une subvention ne peuvent être portés que devant le juge de l’excès de pouvoir. Dans ces conditions, contrairement à ce que soutient l’ODEADOM en défense, les conclusions de la requête ne peuvent être regardées comme tendant au paiement d’une somme d’argent au sens des dispositions précitées de l’article R. 431-2 du code de justice administrative. Par suite, la fin de non-recevoir opposée par l’ODEADOM tirée de la présentation de la requête sans ministère d’avocat obligatoire doit être écartée.

Sur les conclusions à fin d’annulation du refus d’aide au tonnage de canne à sucre :

En ce qui concerne le cadre du litige :

4. Aux termes de l’article 1er du règlement (UE) n° 228/2013 du parlement européen et du conseil du 13 mars 2013 portant mesures spécifiques dans le domaine de l’agriculture en faveur des régions ultrapériphériques de l’Union et abrogeant le règlement (CE) no 247/2006 du Conseil : « Le présent règlement arrête des mesures spécifiques dans le domaine agricole pour remédier aux difficultés causées par l’ultrapériphéricité, notamment l’éloignement, l’isolement, la faible superficie, le relief, le climat difficile et la dépendance économique vis-à-vis d’un petit nombre de produits des régions de l’Union visées à l’article 349 du traité (ci-après dénommées «régions ultrapériphériques») ». Aux termes de l’article 3 du même règlement : « 1. Les mesures prévues à l’article 1er sont définies pour chaque région ultrapériphérique par un programme d’options spécifiques à l’éloignement et à l’insularité (POSEI) (ci-après dénommé « programme POSEI »), qui comprend : / (…) ; / b) des mesures spécifiques en faveur des productions agricoles locales, telles qu’elles sont prévues au chapitre IV. / 2. Le programme POSEI est établi au niveau géographique jugé le plus approprié par l’État membre concerné. Il est élaboré par les autorités compétentes désignées par ledit État membre qui, après consultation des autorités et des organisations compétentes au niveau territorial approprié, le soumet à la Commission pour approbation conformément à l’article 6. / (…) ». Aux termes de l’article 19 du même règlement : « 1. Les programmes POSEI comprennent des mesures spécifiques en faveur des productions agricoles locales relevant du champ d’application de la troisième partie, titre III, du traité, nécessaires pour assurer la continuité et le développement des productions agricoles locales dans chaque région ultrapériphérique. / 2. Les parties du programme consacrées aux mesures en faveur des productions agricoles locales et correspondant aux objectifs énoncés à l’article 2 comportent au moins les éléments suivants : / (…) / c) la description des mesures envisagées, notamment les régimes d’aide pour les mettre en œuvre ; / (…) ; / Le programme peut inclure des mesures de soutien à la production, à la transformation ou à la commercialisation de produits agricoles dans les régions ultrapériphériques. / Chaque mesure peut se décliner en diverses actions. Pour chaque action le programme définit au moins les éléments suivants : / a) les bénéficiaires ; / b) les conditions d’éligibilité ; / c) le montant unitaire de l’aide. ».

5. Aux termes du 2.5 intitulé « Aide au tonnage de canne à sucre livré dans les centres de réception » du tome 2 du plan POSEI pour 2020 : « 1. « Objectif » : La production de canne à sucre dans les outre-mer fait face à de nombreux handicaps structurels (coût des intrants, topographie contraignante, coût du transport, etc.) qui sont supportés par les producteurs de canne. L’aide vise donc à soutenir les agriculteurs pour la production des tonnages de canne à sucre qui sont livrés aux industriels (usines sucrières et distilleries) dans les centres de réception de la canne. / 2. « Bénéficiaires » : Les bénéficiaires de cette aide sont les agriculteurs producteurs de canne à sucre. / 3. « Conditions d’éligibilité » : Les conditions d’éligibilité sont celles applicables au régime des paiements directs de la PAC. / Le demandeur d’aide doit notamment : disposer d’un numéro administratif d’identification ; avoir déposé une déclaration de surface au titre de l’année pour laquelle l’aide est demandée. / L’aide est versée au producteur qui livre ses cannes à un site industriel (sucrerie ou distillerie) ou dans un centre de réception dépendant de ce site et avec balance de pesée agréée par un service officiel. (…) ».

6. Aux termes de l’article D. 696-1 du code rural et de la pêche maritime, dans sa rédaction issue du décret n° 2016-781 du 10 juin 2016 : « L’Office de développement de l’économie agricole d’outre-mer est un établissement public administratif doté de la personnalité civile et de l’autonomie financière. Il exerce les missions prévues par l’article L. 621-3 dans les domaines mentionnés à l’article L. 621-2 en Guadeloupe, en Guyane, en Martinique, à La Réunion, à Mayotte, à Saint-Barthélemy, Saint-Martin et Saint-Pierre-et-Miquelon sous réserve des dispositions du présent chapitre. / Son organisation et son fonctionnement sont régis par les dispositions du chapitre Ier du titre II du présent livre, sous réserve des dispositions particulières du présent chapitre. ». Aux termes de l’article L. 621-3 du même code : « Les missions de l’établissement mentionné à l’article L. 621-1 relevant des domaines définis au premier alinéa de l’article L. 621-2 sont les suivantes : / (…) ; / 4° Mettre en œuvre les mesures communautaires afférentes à ses missions ; / (…) ». Aux termes de l’article D. 696-2 du même code : « L’office est placé sous la tutelle des ministres chargés de l’agriculture et de l’outre-mer. (…). ». Aux termes du premier alinéa de l’article D. 696-3 du même code : « En ce qui concerne l’application des mesures communautaires prévues au 4° de l’article L. 621-3, la compétence de l’office est limitée aux interventions spécifiques dans le domaine de l’agriculture décidées par l’Union européenne en faveur des régions ultrapériphériques au sens de l’article 349 du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne, y compris la délivrance des certificats utilisés dans le cadre du régime spécifique d’approvisionnement, à l’exception des primes aux éleveurs de ruminants, de l’aide à la production de riz irrigué en Guyane et des aides directes à la production octroyées à Mayotte, au titre de l’annexe I du règlement (CE) n° 73/2009 du Conseil du 19 janvier 2009 dès lors qu’un texte en confie le paiement à l’établissement mentionné à l’article L. 313-1. ». Aux termes de l’article D. 696-10 du même code : « Les préfets de Guadeloupe, de Guyane, de Martinique, de La Réunion et de Mayotte et le représentant de l’Etat à Saint-Barthélemy, à Saint-Martin et à Saint-Pierre-et-Miquelon sont les représentants territoriaux de l’Office de développement de l’économie agricole d’outre-mer pour son action dans le ressort de leur circonscription administrative. ». Aux termes de l’article D. 696-11 du même code : « Une convention, conclue entre le directeur de l’établissement et le représentant de l’Etat, représentant territorial de l’office, détermine, d’une part, les missions de l’office à l’exercice desquelles concourent les services déconcentrés de l’Etat compétents en matière d’agriculture dans le département ou dans le territoire, d’autre part, les modalités d’exercice de ces missions et les moyens mis en œuvre. ». Aux termes de l’article D. 696-12 du même code : « Le directeur de l’office peut adresser au représentant territorial des instructions pour l’accomplissement des missions mentionnées par la convention prévue à l’article D. 696-11, notamment de celle d’organisme payeur de l’office. / Ces instructions s’inscrivent, d’une part, dans le cadre des orientations et objectifs assignés par l’Etat à l’office et à son directeur, d’autre part, dans le cadre du dispositif d’audit et de contrôle interne de l’établissement. ». Aux termes de l’article D. 696-13 du même code : « Le représentant territorial peut donner délégation au directeur de l’alimentation, de l’agriculture et de la forêt ou, à Saint-Pierre-et-Miquelon au directeur des territoires, de l’alimentation et de la mer, pour signer les actes nécessaires à l’accomplissement des missions de l’office. Ce directeur peut lui-même déléguer sa signature aux personnels placés sous son autorité et qui apportent leur concours à l’office en application de la convention mentionnée à l’article D. 696-11. ».

7. Aux termes de l’article 5.1 de la décision technique du directeur de l’ODEADOM n° 2019-GC01 du 25 septembre 2019 définissant les modalités d’application et d’exécution des mesures (POSEI-France en faveur des productions agricoles locales -aide au tonnage de canne à sucre livré dans les centres de réception », publié sur le site internet de l’ODEADOM, accessible au juge comme aux parties : « La DAAF contrôle la complétude et la conformité des dossiers déposés et la recevabilité des pièces justificatives. (…). Si le contrôle décrit ci-dessus met en évidence que le dossier de demande d’aide ne répond pas aux prescriptions prévues par la présente décision, ou si elle détecte une erreur manifeste, la DAAF demande au producteur de compléter ou de modifier le dossier ou de produire des documents conformes dans les 15 jours suivant la notification au producteur ». Aux termes de l’article 5.5 1 de la même décision : « Après instruction des dossiers, la DAAF adresse à l’ODEADOM, notamment « le fichier informatique comprenant la totalité des dossiers instruits recevables ou non (…) ». Aux termes de l’article 5.6.2 de la même décision « Après vérification du dossier de demande d’aide et des pièces justificatives, l’ODEADOM calcule l’aide en multipliant les quantités éligibles par producteur par le montant unitaire de l’aide établi par décision préfectorale. Pour la détermination des quantités éligibles à l’aide, l’ODEADOM prend en compte notamment les anomalies et irrégularités constatées par la DAAF dans le cadre de sa mission d’instruction qui lui confiée par la présente décision. L’ODEADOM peut suspendre le paiement de l’aide, conformément aux règles en vigueur dans le cadre du POSEI ». Aux termes de l’article 6 de la même décision : « L’ODEADOM verse l’aide aux producteurs dans les 2, 5 mois suivants la réception des éléments listés au point 5.5. et des dossiers complets et conformes visés au point 5.6 ».

8. Il résulte des dispositions précitées que l’octroi de l’aide au tonnage de canne à sucre livré par producteurs réunionnais relève de la compétence de l’office de développement de l’économie agricole d’outre-mer (ODEADOM), établissement public administratif placée sous la tutelle des chargés de l’agriculture et de l’outre-mer. Il résulte également des dispositions précitées que l’ODEADOM statue sur les demandes présentées par les producteurs réunionnais après instruction des dossiers par la direction de l’alimentation, de l’agriculture et de la forêt de La Réunion, notamment chargée d’en vérifier la complétude et l’éligibilité.

En ce qui concerne la motivation du refus litigieux :

9. Aux termes de l’article L. 211-2 du code des relations entre le public et l’administration : « Les personnes physiques ou morales ont le droit d’être informées sans délai des motifs des décisions administratives individuelles défavorables qui les concernent. A cet effet, doivent être motivées les décisions qui : / (…) / 6° Refusent un avantage dont l’attribution constitue un droit pour les personnes qui remplissent les conditions légales pour l’obtenir ; / (…) ». Aux termes de l’article L. 211-5 du même code : « La motivation exigée par le présent chapitre doit être écrite et comporter l’énoncé des considérations de droit et de fait qui constituent le fondement de la décision. ».

10. Il ne ressort pas des dispositions précitées du 2.5 « Aide au tonnage de canne à sucre livré dans les centres de réception » du tome 2 du plan POSEI pour 2020 que l’ODEADOM peut refuser le bénéfice de l’aide à la production de canne à un planteur qui satisfait l’ensemble des conditions prévues par ce texte, possibilité dont, au demeurant, l’ODEADOM ne soutient ni même n’allègue l’existence. Dans ces conditions, la requérante est fondée à soutenir que le refus litigieux est une décision défavorable qui refuse un avantage dont l’attribution constitue un droit pour les personnes qui remplissent les conditions légales pour l’obtenir au sens du 6° de l’article L. 211-2 du code des relations entre le public et l’administration.

11. En l’espèce, la décision litigieuse, qui fonde expressément le refus d’aide à la production sur l’absence de justification de la maîtrise foncière des parcelles exploitées, contient les considérations de fait qui en constitue le fondement. En revanche, en se bornant à faire référence au « plan POSEI-aide au tonnage de canne livré dans les centres de réception (ATCL) » dans son « objet », elle ne mentionne pas suffisamment les considérations de droit qui en constitue le fondement. En outre, le courrier litigieux du 6 septembre 2020 ne fait référence à aucun document précédemment communiqué à la requérante dans le cadre de l’instruction de sa demande et identifiant le fondement de la condition de maîtrise foncière des parcelles exploitées. En tout état de cause, l’ODEADOM n’est pas fondé à se prévaloir de la référence au titre IV de la convention canne à sucre 2015-2021 figurant dans le courrier du 27 novembre 2020, par lequel la DAAF de La Réunion a persisté à considérer le dossier de demande d’aide comme incomplet en l’absence d’autorisation établie au nom de la SCEA « Chemin l’évêque », dès lors que, à supposer même que cette convention puisse être regardée comme ayant une valeur juridique opposable aux demandeurs d’aide au tonnage de canne, elle ne prévoit pas de manière suffisamment claire que les demandeurs dotés de la personne morale doivent justifier de la maitrise foncière des parcelles exploitées. Enfin, l’ODEADOM ne peut se prévaloir utilement de la circonstance que l’ensemble des textes de droit interne ou de droit de l’union européenne sont disponibles sur son site internet. Il résulte de ce qui précède que la société requérante est fondée à soutenir que la décision de refus litigieuse n’est pas motivée.

En ce qui concerne les autres moyens de la requête :

12. En premier lieu, aux termes du 2.5.3 du tome 2 du plan POSEI pour 2020, relatif à l’aide au tonnage de canne à sucre livré dans les centres de réception : « Les conditions d’éligibilité sont celles applicables au régime des paiements directs de la PAC. ». En outre, aux termes du premier alinéa de l’article 21 du règlement UE n°1307/2013 du 17 décembre 2013 établissant les règles relatives aux paiements directs en faveur des agriculteurs au titre des régimes de soutien relevant de la politique agricole commune « Un soutien au titre du régime de paiement de base peut être octroyé aux agriculteurs : / (…) ; / b) qui (…) détiennent en propriété ou par bail des droits au paiement dans un État membre qui a décidé, conformément au paragraphe 3, de maintenir ses droits au paiement actuels. ».

13. Il résulte de ces dispositions que l’éligibilité à l’aide au tonnage de canne à sucre livré dans les centres de réception requiert la maîtrise foncière par le demandeur de l’aide des parcelles exploitées pour la production de canne à sucre, qu’il en détienne la propriété ou qu’il bénéficie d’une convention l’autorisant à réaliser cette exploitation. Par suite, c’est sans commettre d’erreur de droit que le directeur de l’ODEADOM a refusé la demande d’aide au tonnage présentée par la société requérante au motif de l’absence de démonstration par celle-ci de sa maîtrise foncière des parcelles qu’elle déclare exploiter.

14. En deuxième lieu, ainsi qu’il a été précédemment exposé aux points 4 à 8 du présent jugement, l’ODEADOM statue sur les demandes d’aide à la production présentées par les producteurs réunionnais après instruction des dossiers par la DAAF de La Réunion, notamment chargée d’en vérifier la complétude du dossier et l’éligibilité de la demande. Dans ces conditions, et alors qu’il ne ressort pas des pièces du dossier que l’ODEADOM aurait renoncé à toute appréciation des propositions présentées par la DAAF, le moyen tiré de l’incompétence négative du directeur de cet établissement doit être écarté.

15. En troisième lieu, à la supposer établie, la circonstance que des producteurs réunionnais de canne à sucre auraient bénéficié de l’aide au tonnage au titre de la compagne 2020 alors qu’ils ne justifiaient pas de la maîtrise foncière des parcelles exploitées ne peut être utilement invoquée à l’appui des conclusions de la requérante dirigées contre le refus litigieux.

16. Il résulte de tout ce qui précède que la requérante n’est fondée à demander l’annulation du refus litigieux qu’en tant que celui-ci est entaché d’un vice de forme lié à un défaut de motivation en droit.

Sur les autres conclusions de la requête :

En ce qui concerne les conclusions à fin d’injonction :

17. L’exécution de la présente décision, qui n’annule le refus d’aide litigieux qu’au seul titre d’un vice de forme tiré du défaut de motivation en droit, et alors que le motif de ce refus a été précisé par l’ODEADOM dans le cadre de la présente instance, n’implique aucune mesure d’exécution. Par suite, les conclusions injonctives de la requête doivent être rejetées.

En ce qui concerne les frais relatifs au litige :

18. Les dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que la somme demandée par l’ODEADOM au titre des frais exposés par lui et non compris dans les dépens soit mise à la charge de la société requérante qui n’a pas la qualité de partie perdante dans la présente instance.

19. La requérante ne justifie d’aucun frais non compris dans les dépens exposés dans le cadre de la présente instance. Par suite, ses conclusions présentées sur le fondement des dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative doivent également être rejetées.

D E C I D E :

Article 1er : La décision du 6 septembre 2021 du directeur de l’ODEADOM est annulée.

Article 2 : Le surplus des conclusions de la requête est rejeté.

Article 3 : Les conclusions de l’ODEADOM présentées au titre des dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées.

Article 4 : Le présent jugement sera notifié à la société civile d’exploitation agricole « Chemin L’évêque – Indivision D… E… » et à l’office de développement de l’économie agricole d’outre-mer (ODEADOM).

Copie en sera, en outre, adressé au préfet de La Réunion.

Délibéré après l’audience du 1er octobre 2025, à laquelle siégeaient :

- M. Bauzerand, président,

- M. Sauvageot, premier conseiller,

- M. Duvanel, premier conseiller.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 18 novembre 2025.

Le rapporteur,

F. SAUVAGEOT

Le président,

Ch. BAUZERAND

Le greffier,

D. CAZANOVE

La République mande et ordonne au préfet de La Réunion en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l’exécution de la présente décision.

Pour expédition conforme,

P/La greffière en chef,

Le greffier,

D. CAZANOVE