TRIBUNAL ADMINISTRATIF

DE LYON

N° 1905697 RÉPUBLIQUE FRANÇAISE ___________

M^me X C

___________ AU NOM DU PEUPLE FRANÇAIS

M^me Marie Monteiro

Rapporteur

___________ Le tribunal administratif de Lyon

(2ème chambre) M. Marc Gilbertas Rapporteur public

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Audience du 2 juillet 2020 Lecture du 16 juillet 2020 ___________ 68-01-01-01 C- SS

Vu la procédure suivante :

Par une requête et un mémoire enregistrés les 9 juillet 2019 et 4 janvier 2020, M^me X C, représentée par M^e Tête, demande au tribunal :

1°) d’annuler la délibération du 13 mai 2019 par laquelle le conseil de la métropole de Lyon a approuvé le plan local d’urbanisme tenant lieu de programme local de l’habitat (PLU-H) métropolitain, à tout le moins les restrictions à l’implantation des gens du voyage contenues dans ce plan et en particulier sur la parcelle cadastrée section ZB […]137 dont elle est propriétaire à […] ;

2°) de mettre à la charge de la métropole de Lyon le versement d’une somme de 2 000 euros en application des dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

- sa requête est recevable ;

- le rapport de présentation, notamment celui soumis à l’enquête publique, est insuffisant sur la question des gens du voyage ;

- la commission d’enquête a été sciemment trompée par la métropole pendant l’enquête publique ;

- la création d’une destination particulière pour les gens du voyage ou l’absence d’intégration dans la destination « logement » ou « équipement public » des résidences démontables ou résidences de loisirs des gens du voyage pour permettre leur installation sur leur

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propriété privée est entachée d’erreur de droit, d’erreur de fait et d’erreur manifeste d’appréciation ;

- les articles L. 101-1 et L. 101-2 du code de l’urbanisme fixent les principes généraux de la mixité sociale et d’un habitat non discriminatoire à prendre en compte dans les documents d’urbanisme ; ces derniers doivent répondre aux besoins d’habitat y compris des gens du voyage ; par l’effet combiné de l’article 8 de la convention européenne des droits de l’homme et de l’obligation des communes de prévoir au plan local d’urbanisme des terrains accessible aux gens du voyage, les collectivités locales ne peuvent pas de manière absolue générale interdire à des personnes appartenant à la communauté des gens du voyage d’acquérir des terrains en relation avec leurs capacités économiques et leur mode de vie, afin d’y implanter leurs résidences mobiles, sur l’ensemble du territoire ; il s’agit « d’aire d’accueil » de gens du voyage, modeste en surface, et strictement privée ; en outre, la loi […] 2000-614 du 5 juillet 2000, sur le fondement des articles, notamment 1 et 9, ne permet pas l’expulsion des occupants, ayant la qualité de gens du voyage, lorsqu’ils sont sur leur terrain ; la lecture du projet de PLU-H met en évidence l’interdiction générale et absolue pour des personnes de la communauté des gens du voyage, d’acquérir un terrain pour installer leur résidence mobile ; irrégulièrement, il n’y a pas de terrain accessible à la communauté des gens du voyage sur l’ensemble du territoire de la métropole de Lyon ; pourtant la communauté des gens du voyage bénéficie d’une réglementation spécifique ; pour régulariser, il convient d’autoriser en zone agricole (A1 et A2) les installations de résidence mobile appartenant à la communauté des gens du voyage et prévues par les articles R. […]. 421-23, sur des surfaces inférieures à 2 500 m², lorsque la ou les parcelles ont un accès à la voie publique ; au surplus, le plan local d’urbanisme dans ses dispositions réglementaires est imprécis et flou ;

- le classement de sa parcelle est entaché d’une erreur manifeste d’appréciation.

Par des mémoires enregistrés les 12 décembre 2019 et 18 février 2020, la métropole de Lyon, représentée par M^e Deygas, conclut au rejet de la requête et à ce que M^me C lui verse la somme de 3 000 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

- la requête est irrecevable ;

- les moyens invoqués par la requérante ne sont pas fondés.

Par lettre du 28 octobre 2019, les parties ont été informées, en application de l’article R. 611-1-1 du code de justice administrative, de la période à laquelle il est envisagé d’appeler l’affaire à l’audience et de la date à partir de laquelle l’instruction pourra être close dans les conditions prévues par le dernier alinéa de l’article R. 613-1 et le dernier alinéa de l’article R. 613-2 du code de justice administrative.

Une ordonnance portant clôture immédiate de l’instruction a été émise le 21 avril 2020.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- la convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales ;

- le code de la construction et de l’habitation ;

- le code de l’urbanisme ;

- la loi […] 2000-614 du 5 juillet 2000 relative à l’accueil et à l’habitat des gens du voyage ;

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- la loi […] 2020-290 du 23 mars 2020 d’urgence pour faire face à l’épidémie de covid-19 ;

- la loi […] 2020-546 du 11 mai 2020 prorogeant l’état d’urgence sanitaire jusqu’au 10 juillet 2020 inclus ;

- l’ordonnance […] 2020-305 du 25 mars 2020 portant adaptation des règles applicables devant les juridictions de l’ordre administratif ;

- l’arrêté du 10 novembre 2016 définissant les destinations et sous-destinations de constructions pouvant être réglementées par le règlement national d’urbanisme et les règlements des plans locaux d’urbanisme ou les documents en tenant lieu ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience.

Ont été entendus au cours de l’audience publique :

- le rapport de M^me Monteiro, premier conseiller,

- les conclusions de M. Gilbertas, rapporteur public,

- et les observations de M^e Tête, avocat de M^me C, requérante et celles de M^e Deygas, avocat de la métropole de Lyon.

Considérant ce qui suit :

1. Par une délibération du 13 mai 2019, le conseil de la métropole de Lyon a approuvé le PLU-H métropolitain. M^me C demande l’annulation de cette délibération dans son intégralité et, à tout le moins, des restrictions à l’implantation des gens du voyage sur le territoire métropolitain contenues dans le nouveau document d’urbanisme et en particulier sur la parcelle cadastrée section ZB […] dont elle est propriétaire au lieudit Bois Galland, chemin de Teyssin, à […].

Sur les conclusions à fin d’annulation :

2. Aux termes de l’article L. 151-4 du code de l’urbanisme, dans sa version applicable au litige : « Le rapport de présentation explique les choix retenus pour établir le projet d’aménagement et de développement durables, les orientations d’aménagement et de programmation et le règlement. / Il s’appuie sur un diagnostic établi au regard des prévisions économiques et démographiques et des besoins répertoriés en matière de développement économique, de surfaces et de développement agricoles, de développement forestier, d’aménagement de l’espace, d’environnement, notamment en matière de biodiversité, d’équilibre social de l’habitat, de transports, de commerce, d’équipements et de services. / (…) Il analyse la consommation d’espaces naturels, agricoles et forestiers au cours des dix années précédant l’approbation du plan ou depuis la dernière révision du document d’urbanisme et la capacité de densification et de mutation de l’ensemble des espaces bâtis, en tenant compte des formes urbaines et architecturales. Il expose les dispositions qui favorisent la densification de ces espaces ainsi que la limitation de la consommation des espaces naturels, agricoles ou forestiers. Il justifie les objectifs chiffrés de modération de la consommation de l’espace et de lutte contre l’étalement urbain compris dans le projet d’aménagement et de développement durables au regard des objectifs de consommation de l’espace fixés, le cas échéant, par le schéma de cohérence territoriale et au regard des dynamiques économiques et démographiques. / Il établit un inventaire des capacités de stationnement de véhicules motorisés, de véhicules hybrides et

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électriques et de vélos des parcs ouverts au public et des possibilités de mutualisation de ces capacités. ».

3. En l’espèce, le rapport de présentation du plan local d’urbanisme développe les objectifs généraux et les enjeux ayant conduit à la révision du plan ainsi qu’un diagnostic territorial détaillé sur le développement et le fonctionnement urbain, les activités humaines et les espaces naturels, assortis de schémas et de cartes. Il analyse en particulier, de manière détaillée, la situation des gens du voyage. Le fait que le rapport n’évoque pas explicitement les gens du voyage propriétaires de leur parcelle n’est pas de nature à caractériser une insuffisance de ce rapport dès lors que la requérante n’établit pas, ni même allègue, que cet élément aurait été de nature à nuire à la bonne information de l’ensemble des personnes intéressées ou à exercer une influence sur la décision prise par l’autorité administrative. L’absence de définition de l’ensemble des « dimensions liées à l’accueil et à l’habitat des gens du voyage » dans le règlement du plan local d’urbanisme, à supposer qu’elle soit avérée, est sans incidence sur la conformité du rapport de présentation en litige aux dispositions précitées de l’article L. 151-4.

4. En deuxième lieu, si M^me C soutient que la commission d’enquête a été « trompée » par les réponses de la métropole de Lyon pendant l’enquête publique, il n’apparaît pas pour autant qu’une fraude aurait été commise par cette dernière. Il ressort en outre des pièces du dossier que la métropole de Lyon a été invitée à répondre aux observations formulées par les différents acteurs pendant l’enquête publique et que la commission d’enquête disposait de tous les éléments pour se prononcer sur le projet. Par suite, le moyen tiré de l’irrégularité de l’enquête publique ne peut qu’être écarté.

5. En troisième lieu, d’une part, aux termes de l’article L. 101-1 du code de l’urbanisme : « Le territoire français est le patrimoine commun de la nation. / Les collectivités publiques en sont les gestionnaires et les garantes dans le cadre de leurs compétences. / En vue de la réalisation des objectifs définis à l’article L. 101-2, elles harmonisent leurs prévisions et leurs décisions d’utilisation de l’espace dans le respect réciproque de leur autonomie. ». Aux termes de l’article L.101-2 du même code : « Dans le respect des objectifs du développement durable, l’action des collectivités publiques en matière d’urbanisme vise à atteindre les objectifs suivants : / (…) 3° La diversité des fonctions urbaines et rurales et la mixité sociale dans l’habitat, en prévoyant des capacités de construction et de réhabilitation suffisantes pour la satisfaction, sans discrimination, des besoins présents et futurs de l’ensemble des modes d’habitat, d’activités économiques, touristiques, sportives, culturelles et d’intérêt général ainsi que d’équipements publics et d’équipement commercial, en tenant compte en particulier des objectifs de répartition géographiquement équilibrée entre emploi, habitat, commerces et services, d’amélioration des performances énergétiques, de développement des communications électroniques, de diminution des obligations de déplacements motorisés et de développement des transports alternatifs à l’usage individuel de l’automobile ; (…). ».

6. D’autre part, le I de l’article 1er de la loi du 5 juillet 2000 visée plus haut dispose que : « Les communes participent à l’accueil des personnes dites gens du voyage et dont l’habitat traditionnel est constitué de résidences mobiles installées sur des aires d’accueil ou des terrains prévus à cet effet. / Ce mode d’habitat est pris en compte par les politiques et les dispositifs d’urbanisme, d’habitat et de logement adoptés par l’Etat et par les collectivités territoriales ». L’article L. 444-1 du code de l’urbanisme prévoit que : « L’aménagement de terrains bâtis ou non bâtis, pour permettre l’installation de résidences démontables constituant l’habitat permanent de leurs utilisateurs définies par décret en Conseil d’Etat ou de résidences mobiles au sens de l’article 1er de la loi […] 2000-614 du 5 juillet 2000 relative à l’accueil et à l’habitat des

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gens du voyage, est soumis à permis d’aménager ou à déclaration préalable, dans des conditions fixées par décret en Conseil d’Etat. Ces terrains doivent être situés dans des secteurs constructibles. Ils peuvent être autorisés dans des secteurs de taille et de capacité d’accueil limitées, dans les conditions prévues à l’article L. 151-13. » Aux termes de cette dernière disposition : « Le règlement peut, à titre exceptionnel, délimiter dans les zones naturelles, agricoles ou forestières des secteurs de taille et de capacité d’accueil limitées dans lesquels peuvent être autorisés : 1° Des constructions ; 2° Des aires d’accueil et des terrains familiaux locatifs destinés à l’habitat des gens du voyage au sens de la loi […] 2000-614 du 5 juillet 2000 relative à l’accueil et à l’habitat des gens du voyage ; 3° Des résidences démontables constituant l’habitat permanent de leurs utilisateurs. Il précise les conditions de hauteur, d’implantation et de densité des constructions, permettant d’assurer leur insertion dans l’environnement et leur compatibilité avec le maintien du caractère naturel, agricole ou forestier de la zone. Il fixe les conditions relatives aux raccordements aux réseaux publics, ainsi que les conditions relatives à l’hygiène et à la sécurité auxquelles les constructions, les résidences démontables ou les résidences mobiles doivent satisfaire. Ces secteurs sont délimités après avis de la commission départementale de la préservation des espaces naturels, agricoles et forestiers prévue à l’article L. 112-1-1 du code rural et de la pêche maritime. Leur caractère exceptionnel s’apprécie, entre autres critères, en fonction de caractéristiques du territoire, du type d’urbanisation du secteur, de la distance entre les constructions ou de la desserte par les réseaux ou par les équipements collectifs. »

7. Il résulte des textes cités au point précédent que l’installation de résidences démontables ou mobiles qui, au sens de l’article 1er de la loi du 5 juillet 2000, constituent l’habitat permanent de gens du voyage, est entièrement régie par des dispositions particulières. Ces dispositions précisent, notamment, les conditions dans lesquelles ces résidences peuvent être installées sur le terrain de leur propriétaire ou en zone non constructible, de même que pour une durée supérieure à trois mois. Il est également de la nature même de toute réglementation d’urbanisme de distinguer des zones où les possibilités de construire sont différentes, ainsi que des zones inconstructibles. En l’espèce si, comme le prévoient les textes ci-dessus, le plan d’urbanisme en litige, qui ne fait pas obstacle à la présence de gens du voyage sur le territoire de la métropole, réserve à l’installation de résidences démontables ou mobiles certaines zones ou secteurs, il n’apparaît pas que leur délimitation ou identification ne répondrait pas aux orientations d’urbanisme que les auteurs de ce plan ont définies dans le projet d’aménagement et de développement durables et ne serait pas en cohérence avec elles. Rien ne permet de dire, à cet égard, et il n’est même pas allégué, qu’elles reposeraient sur une appréciation manifestement erronée. Il suit de là, alors même que l’installation des gens du voyage n’est pas autorisée dans toutes les zones du plan d’urbanisme métropolitain, que la requérante n’est pas fondée à soutenir que les articles L. 101-1 et L. 101-2 du code de l’urbanisme auraient été méconnus.

8. En quatrième lieu, aux termes de l’article R. 151-27 du code de l’urbanisme : « Les destinations des constructions sont : (…) 2° Habitation ; / (…) 4° Equipement d’intérêt collectif et services publics ; (…) ». Aux termes de l’article R. 151-28 du même code : « Les destinations de constructions prévues à l’article R. 151-27 comprennent les sous-destinations suivantes : / (…) 2° Pour la destination « habitation » : logement, hébergement ; / (…) 4° Pour la destination « équipements d’intérêt collectif et services publics » : locaux et bureaux accueillant du public des administrations publiques et assimilés, locaux techniques et industriels des administrations publiques et assimilés, établissements d’enseignement, de santé et d’action sociale, salles d’art et de spectacles, équipements sportifs, autres équipements recevant du public ; (…) ». Aux termes de l’article 4 de l’arrêté du 10 novembre 2016 visé plus haut : « (…) La sous-destination « autres équipements recevant du public » recouvre les équipements

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collectifs destinées à accueillir du public afin de satisfaire un besoin collectif ne répondant à aucune autre sous-destination définie au sein de la destination « Equipement d’intérêt collectif et services publics ». Cette sous-destination recouvre notamment les lieux de culte, les salles polyvalentes, les aires d’accueil des gens du voyage. ».

9. Contrairement à ce que soutient la requérante et au regard des dispositions précitées, la métropole de Lyon n’a commis ni erreur de droit, ni erreur de fait, ni erreur manifeste d’appréciation en intégrant les aires d’accueil des gens du voyage et les jardins familiaux dans la destination « équipements d’intérêt collectif et services publics ». L’installation des résidences démontables des gens du voyage sur les parcelles dont ils sont propriétaires est quant à elle soumise, selon les cas définis aux articles R. […]. 421-23 du code de l’urbanisme, au dépôt d’une déclaration préalable ou à l’obtention d’un permis d’aménager dans les zones où leur installation est autorisée. Il ne ressort d’aucune pièce du dossier que le plan local d’urbanisme en litige aurait créé une destination nouvelle ou aurait traité de la situation des gens du voyage au titre des « autres activités des secteurs secondaire ou tertiaire ».

10. En cinquième et dernier lieu, aux termes de l’article L. 151-13 du même code : « Le règlement peut, à titre exceptionnel, délimiter dans les zones naturelles, agricoles ou forestières des secteurs de taille et de capacité d’accueil limitées dans lesquels peuvent être autorisés : 1° Des constructions ; 2° Des aires d’accueil et des terrains familiaux locatifs destinés à l’habitat des gens du voyage (…) ; 3° Des résidences démontables constituant l’habitat permanent de leurs utilisateurs. (…) Ces secteurs sont délimités après avis de la commission départementale de la préservation des espaces naturels, agricoles et forestiers prévue à l’article L. 112-1-1 du code rural et de la pêche maritime. ». Aux termes de l’article R. 151-22 de ce même code : « Les zones agricoles sont dites « zones A ». Peuvent être classés en zone agricole les secteurs de la commune, équipés ou non, à protéger en raison du potentiel agronomique, biologique ou économique des terres agricoles. ».

11. Il appartient aux auteurs d’un plan local d’urbanisme de déterminer le parti d’aménagement à retenir pour le territoire concerné par le plan, en tenant compte de la situation existante et des perspectives d’avenir et de fixer, en conséquence, le zonage et les possibilités de construction. Leur appréciation, sur ces différents points, ne peut être censurée par le juge administratif qu’au cas où elle serait entachée d’une erreur manifeste ou fondée sur des faits matériellement inexacts.

12. La requérante fait valoir que le classement en zone agricole A2 de la parcelle ZB […] dont elle est propriétaire est entachée d’erreur manifeste d’appréciation. Il ressort cependant des pièces du dossier que cette parcelle est non bâtie et située au sein d’une vaste zone agricole. Les habitations les plus proches sont situées à plusieurs centaines de mètres. Par ailleurs, elle se trouve au nord du secteur de la Fouillouse que le rapport de représentation du cahier communal de […] identifie comme une plaine agricole qui, au-delà de sa fonction économique, compose un vaste paysage ouvert contribuant à l’image de ville, verte et aérée. Cette parcelle est à moins de cinq cents mètres de la coupure verte dite de […]/Saint- Bonnet-de-Mure, identifiée par le schéma de cohérence territoriale de l’agglomération lyonnaise. Si elle n’est plus exploitée depuis la réduction de sa superficie en 2003, aucun agriculteur ne s’est intéressé à celle-ci depuis que la requérante l’a acquise en 2005 et elle est bordée par un bassin d’infiltration et l’autoroute A43, de telles circonstances ne suffisent pas à caractériser l’existence d’une erreur manifeste dans l’appréciation de son classement en zone agricole. La requérante n’est pas davantage fondée à faire valoir que la métropole de Lyon aurait dû conférer

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un classement « utile » à sa parcelle pour permettre l’installation de sa caravane. Par suite, le moyen ne peut qu’être écarté.

13. Il résulte de tout ce qui précède, sans qu’il soit besoin de statuer sur la recevabilité de la requête, que M^me C n’est pas fondée à demander l’annulation de la délibération du conseil de la métropole de Lyon du 13 mai 2019.

Sur les conclusions tendant à l’application de l’article L. 761-1 du code de justice administrative :

14. Ces dispositions font obstacle à ce que la métropole de Lyon, qui n’est pas la partie perdante dans la présente instance, verse à la requérante la somme demandée au titre des frais exposés et non compris dans les dépens. Il y a lieu, en revanche, de mettre à la charge de M^me C le versement d’une somme de 1 500 euros sur le fondement de ces mêmes dispositions.

D E C I D E :

Article 1er : La requête de M^me C est rejetée.

Article 2 : M^me C versera à la métropole de Lyon une somme de 1 500 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Article 3 : Le présent jugement sera notifié à M^me X C et à la métropole de Lyon.

Délibéré après l’audience du 2 juillet 2020, à laquelle siégeaient :

M. Vincent-Marie Picard, président, M^me Marie Monteiro, premier conseiller, M^me Karen Mège Teillard, premier conseiller.

Lu en audience publique le 16 juillet 2020.

Le rapporteur, Le président,

M. […]. M. Picard

La greffière,

A. Baviera

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La République mande et ordonne au préfet du Rhône, en ce qui le concerne, ou à tous huissiers de justice à ce requis, en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l’exécution de la présente décision.

Pour expédition, Un greffier,