Vu la procédure suivante :

Par une requête et un mémoire, enregistrés le 14 décembre 2023 et le 1er avril 2025, M. B… A… demande au tribunal, dans le dernier état de ses écritures :

1°) d’annuler la décision de sanction d’avertissement du 27 janvier 2023 par laquelle le directeur départemental des territoires de l’Ain a prononcé à son encontre une sanction disciplinaire d’avertissement et la décision de rejet de son recours hiérarchique concernant cette sanction d’avertissement ;

2°) de condamner l’Etat à lui verser une somme de 4 000 euros au titre du préjudice moral qu’il estime avoir subi ;

3°) de mettre à la charge de l’Etat une somme de 4 000 euros au titre des dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Il soutient que :

- la décision attaquée est entachée d’un vice de procédure, dès lors que le compte-rendu de l’entretien préalable ne lui pas été adressé, malgré sa demande, qu’il ne figure pas au dossier individuel, qu’une telle absence de communication méconnait les dispositions de l’article L. 532-4 du code général de la fonction publique ainsi que les règles sur l’impartialité, les droits de la défense et la procédure contradictoire, et que ceci est également constitutif d’une erreur de droit ;

- le courrier l’informant de l’engagement d’une procédure disciplinaire n’a pas été signé ;

- le courrier l’informant de l’engagement d’une procédure disciplinaire et la décision attaquée sont entachés d’une erreur de droit tirée de ce qu’ils ne pouvaient légalement se fonder sur les dispositions de la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983 et sont dépourvus de base légale ;

- la décision attaquée est entachée d’inexactitude matérielle, dès lors que les faits ne sont matériellement pas établis ;

- elle est entachée d’une erreur de qualification juridique des faits, dès lors que les faits reprochés ne sont pas fautifs ;

- elle est entachée d’une erreur manifeste d’appréciation.

Par un mémoire en défense, enregistré le 24 février 2025, la préfète de l’Ain conclut au rejet de la requête.

Elle fait valoir que :

- la requête de M. A… est irrecevable, dès lors qu’elle est tardive ;

- il n’existe pas de vice de procédure dès lors que, si le compte-rendu de l’entretien du 21 novembre 2022 n’a pas été transmis, ceci ne méconnait pas les dispositions de l’article L.532-4 du code général de la fonction publique et n’a eu aucune incidence sur ses garanties et droits à la défense ;

- elle sollicite une substitution de base légale au profit des dispositions des articles L. 532-1 à L. 532-3 et L. 533-1 à L. 533-3 du code général de la fonction publique ;

- les autres moyens soulevés par M. A… ne sont pas fondés.

Par un courrier du 16 septembre 2025, le tribunal a invité M. A… à régulariser, dans un délai de quinze jours, sa requête conformément aux dispositions prévues à l’article R. 421-1 du code de justice administrative.

M. A… a présenté des observations, enregistrées le 17 septembre 2025.

L’affaire a été renvoyée en formation collégiale en application de l’article R. 222-19 du code de justice administrative.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- le code général de la fonction publique ;

- le code des relations entre le public et l’administration ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience.

Ont été entendus au cours de l’audience publique :

- le rapport de M^me Leravat,

- les conclusions de M. Gueguen, rapporteur public,

- et les observations de M. A….

Considérant ce qui suit :

Par une décision du 27 janvier 2023, notifiée le 13 juillet 2023, le directeur départemental des territoires de l’Ain a prononcé à l’encontre de M. A…, technicien supérieur principal du développement durable, affecté à la direction départementale des territoires de l’Ain, au service urbanisme et risques, en qualité de chargé d’étude au sein de l’unité prévention des risques, la sanction disciplinaire d’avertissement. Par une décision du 17 octobre 2023, le ministre de la transition écologique et de la cohésion des territoires a rejeté le recours hiérarchique de M. A…. Ce dernier, en demandant l’annulation de la sanction disciplinaire d’avertissement et en produisant la décision du 13 juillet 2023 et la décision du 17 octobre 2023, doit être regardé comme demandant au tribunal l’annulation de ces deux décisions. Il demande également au tribunal la condamnation de l’Etat à lui verser une somme de 4 000 euros au titre du préjudice moral qu’il estime avoir subi à raison d’une telle sanction.

Sur les conclusions à fin d’annulation :

En ce qui concerne la légalité externe :

En premier lieu, aux termes de l’article L. 532-4 du code général de la fonction publique : « (…) Le fonctionnaire à l’encontre duquel une procédure disciplinaire est engagée a droit à la communication de l’intégralité de son dossier individuel et de tous les documents annexes et à l’assistance de défenseurs de son choix. L’administration doit informer le fonctionnaire de son droit à communication du dossier. Aucune sanction disciplinaire autre que celles classées dans le premier groupe par les dispositions statutaires relatives aux fonctions publiques de l’Etat, territoriale et hospitalière ne peut être prononcée sans consultation préalable d’un organisme siégeant en conseil de discipline dans lequel le personnel est représenté. L’avis de cet organisme de même que la décision prononçant une sanction disciplinaire doivent être motivés ».

Il ressort des pièces du dossier que par un courrier du 29 septembre 2022, M. A… a été informé de l’engagement d’une procédure disciplinaire à son encontre et des griefs reprochés. Par un courrier du 14 novembre 2022, M. A… a été convoqué à un entretien préalable à la sanction qui s’est tenu le 21 novembre suivant. Ce courrier l’informait, en outre, de la possibilité de consulter son dossier individuel, de se faire assister par une personne de son choix et de présenter des observations. M. A… fait valoir que l’absence de communication du compte-rendu de l’entretien préalable l’aurait privé d’une garantie et méconnu le respect du principe du contradictoire et des droits de la défense. Toutefois, la communication d’un tel document, n’est prévue par aucun texte législatif ou réglementaire, ou aucun principe général du droit. Il ressort des termes de ce document que celui-ci ne faisait apparaitre aucun élément nouveau sur lequel la sanction en litige serait fondée. L’absence de communication spontanée de ce document par l’administration ou après demande de l’intéressé est ainsi sans incidence sur la régularité de la procédure disciplinaire, dès lors que ceci n’a pas eu d’influence sur le sens de la décision et n’a pas privé l’intéressé d’une garantie. Il ressort également des pièces du dossier que M. A… a été mis à même de présenter ses observations sur les faits lui étant reprochés, sur la sanction disciplinaire envisagée et de consulter son dossier administratif. Le requérant n’allègue pas, au demeurant, s’être vu refuser la communication de son dossier administratif. Dans ces conditions, le moyen tiré de ce que la sanction serait intervenue au terme d’une procédure irrégulière méconnaissant le principe d’impartialité, le principe du contradictoire et des droits de la défense ainsi que les dispositions de l’article L. 532-4 du code général de la fonction publique concernant le dossier administratif ne peut qu’être écarté.

En second lieu, aux termes de l’article L. 212-1 du code des relations entre le public et l’administration : « Toute décision prise par une administration comporte la signature de son auteur ainsi que la mention, en caractères lisibles, du prénom, du nom et de la qualité de celui-ci. (…) ».

Si le requérant fait valoir que le courrier du 29 septembre 2022 l’informant de l’engagement d’une procédure disciplinaire à son encontre ne comportait ni l’identité, ni la qualité du signataire, ce document constitue un document préparatoire à la procédure disciplinaire et n’a pas le caractère d’une décision administrative au sens des dispositions précitées de l’article L. 212-1 du code des relations entre le public et l’administration. Par suite, le moyen ne peut qu’être écarté.

En ce qui concerne la légalité interne :

En premier lieu, M. A… se prévaut d’une erreur de droit tiré d’une irrégularité de la procédure. Toutefois et dès lors que, comme exposé plus haut, le moyen de l’irrégularité de la procédure manque en fait, il y a lieu d’écarter le moyen tiré de l’erreur de droit telle que formulée par le requérant.

S’agissant du défaut de base légale et de l’erreur de droit :

En deuxième lieu, M. A… fait valoir que le directeur départemental des territoires de l’Ain ne pouvait légalement se fonder sur les dispositions de la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983 portant droits et obligations des fonctionnaires, dès lors que ces dispositions législatives ont été abrogées à compter du 1er mars 2022.

Toutefois, lorsqu’il constate que la décision contestée devant lui aurait pu être prise, en vertu du même pouvoir d’appréciation, sur le fondement d’un autre texte que celui dont la méconnaissance est invoquée, le juge de l’excès de pouvoir peut substituer ce fondement à celui qui a servi de base légale à la décision attaquée, sous réserve que l’intéressé ait disposé des garanties dont est assortie l’application du texte sur le fondement duquel la décision aurait dû être prononcée. Une telle substitution relevant de l’office du juge, celui-ci peut y procéder de sa propre initiative, au vu des pièces du dossier, mais sous réserve, dans ce cas, d’avoir au préalable mis les parties à même de présenter des observations sur ce point.

En l’espèce, si l’administration a initialement fondé sa décision de sanction sur les dispositions abrogées de l’article 19 de la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983 portant droits et obligations des fonctionnaires concernant, notamment, le pouvoir disciplinaire appartenant à l’autorité investie du pouvoir de nomination, celle-ci soutient, dans ses écritures en défense, qu’il y a lieu d’y substituer les dispositions des articles L. 532-1 à L. 532-3 et L. 533-1 à L. 533-3 du code général de la fonction publique. Ces écritures ont été communiquées à M. A… qui a ainsi été mis en mesure de formuler ses observations sur ce point. Dès lors que cette substitution de base légale n’a pour effet de priver l’intéressé d’aucune garantie et que l’administration dispose du même pouvoir d’appréciation pour appliquer l’une ou l’autre de ces dispositions, il y a lieu, par conséquent, d’accueillir la demande de substitution de base légale présentée par l’administration et de substituer aux dispositions critiquées les dispositions des articles L. 532-1 à L. 532-3 et L. 533-1 à L. 533-3 du code général de la fonction publique. Par suite, les moyens tirés du défaut de base légale et de l’erreur de droit doivent être écartés.

S’agissant de la matérialité des faits reprochés :

En troisième lieu, il incombe à l’autorité investie du pouvoir disciplinaire d’établir les faits sur le fondement desquels elle inflige une sanction à un agent public.

Pour prononcer la sanction disciplinaire en litige, le directeur départemental des territoires de l’Ain a retenu sept griefs à l’encontre de M. A…. Premièrement, l’autorité disciplinaire reproche au requérant d’avoir refusé d’exécuter une commande de son chef d’unité portant sur la rédaction d’un avis de modification de plan local d’urbanisme. M. A… ne produit aucun élément permettant de démontrer qu’il aurait réalisé la commande passée par son supérieur hiérarchique, les courriels en réponse à cette demande ne pouvant être regardés comme l’avis souhaité. Ce premier grief doit ainsi être regardé comme matériellement établi. Deuxièmement, le directeur départemental de l’Ain reproche à M. A… l’absence de validation préalable de ses écrits et messages engageant l’unité de prévention des risques. Si le requérant conteste avoir reçu de telles consignes, ou de rappel à l’ordre, il ressort cependant des pièces du dossier que son chef d’unité les lui a rappelées par un courriel du 31 mars 2022 suite à un incident survenu avec le maire de la commune de Vaux-en-Bugey. Ce deuxième grief est, par suite, matériellement établi. Troisièmement, l’administration fait grief à l’intéressé de ne pas rendre compte de son activité, notamment de ses sorties sur le terrain et verse au débat un courriel du chef d’unité adressé en ce sens à M. A… le 8 août 2022 tendant à ce que ce dernier lui fasse un compte-rendu régulier notamment sur le dossier Saint-Rambert-en-Bugey sans que ce dernier ne produise d’éléments de nature à démontrer qu’il se serait conformé à cette demande. Ce troisième grief est, là également, matériellement établi. Quatrièmement, le directeur départemental des territoires de l’Ain reproche à M. A… des propos et écrits déplacés. Le requérant fait valoir que de telles allégations ne sont pas corroborées par des éléments probants. Toutefois, il ressort des pièces du dossier et, notamment, d’un courriel adressé par le supérieur hiérarchique de l’intéressé à la direction départemental des territoires le 8 avril 2022, que M. A… s’en est pris verbalement à son chef d’unité lors d’une réunion de service s’étant déroulée le 31 mars 2022. Le rapport d’enquête du 5 avril 2023, bien qu’établi postérieurement à la décision en litige, fait état de faits antérieurs montrant un comportement inadapté prenant notamment la forme de vives critiques adressées à sa hiérarchie et à ses collègues. Ce quatrième grief est, par suite, établi. Cinquièmement, l’administration fait grief au requérant de ne pas s’être présenté, sans justification, à une réunion à la direction régionale de l’environnement, de l’aménagement et du logement du 28 juillet 2022. L’intéressé a reconnu son absence lors de l’entretien préalable du 21 novembre 2022 et a fait l’objet d’un recadrage par un courriel de son supérieur hiérarchique du 28 juillet 2022. Sixièmement, l’administration reproche à M. A… une utilisation inappropriée de la messagerie professionnelle le 30 août 2022, que le requérant a lui-même reconnu lors de l’entretien préalable. Septièmement le directeur départemental des territoires de l’Ain fait grief à M. A… de ne pas participer aux démarches collectives. En l’espèce, un tel reproche n’apparait pas matériellement fondé dès lors que le requérant soutient, sans être contredit, avoir été absent pour des motifs professionnels et participer activement à d’autres projets collectifs, tels que le laboratoire d’innovation publique. Par suite, il ressort des pièces du dossier que six des sept griefs motivant la sanction d’avertissement sont matériellement fondés. Dans les circonstances de l’espèce, il ressort des pièces du dossier que l’administration aurait pris la même décision de sanction en se fondant sur les six premières fautes sans retenir le motif non établi l’absence de participation à certaines démarches collectives. Le moyen tiré de l’inexactitude matérielle de la décision en litige doit, dès lors, être écarté.

S’agissant de la qualification juridique des faits :

En quatrième lieu, aux termes de l’article L. 532-1 du code général de la fonction publique : « Le pouvoir disciplinaire appartient à l’autorité investie du pouvoir de nomination ou à l’autorité territoriale qui l’exerce dans les conditions prévues aux sections 2 et 3 ».

L’administration indique que les manquements relevés à l’encontre de M. A… entrent dans le champ des dispositions des articles L. 121-1 et L. 121-10 du code général de la fonction publique. Ces deux articles prévoient respectivement que « l’agent public exerce ses fonctions avec dignité, impartialité, intégrité et probité » et que « l’agent public doit se conformer aux instructions de son supérieur hiérarchique, sauf dans le cas où l’ordre donné est manifestement illégal et de nature à compromettre gravement un intérêt public ». Les manquements matériellement établis décrits au point 11 sont constitutifs d’un comportement inapproprié contraire au devoir de dignité et de respect de la relation hiérarchique. Un tel comportement constitue une faute de nature à justifier une sanction disciplinaire. Par suite, le moyen tiré de l’erreur de qualification juridique des faits doit être écarté.

S’agissant de la proportionnalité de la sanction :

En cinquième lieu, l’appréciation de l’adéquation de la sanction prononcée à la faute commise nécessite la prise en considération, le cas échéant, de la nature particulière des fonctions exercées par l’agent ou des missions assurées par le service. En l’espèce, eu égard à la nature et à la gravité des six griefs exposés matériellement établis, l’autorité disciplinaire n’a pas entaché sa décision d’une erreur d’appréciation en prononçant à l’encontre de M. A… la sanction d’avertissement, sanction du premier groupe. Par suite, M. A… n’est pas fondé à soutenir que la sanction prononcée serait disproportionnée et le moyen doit être écarté.

Il résulte de l’ensemble de ce qui précède, sans qu’il soit besoin de se prononcer sur la fin de non-recevoir opposée par la préfète de l’Ain, que les conclusions de M. A… à fin d’annulation de la décision du 13 juillet 2023 et la décision du 17 octobre 2023 doivent être rejetées.

Sur les conclusions indemnitaires :

Le requérant se borne à évoquer une illégalité fautive de la sanction d’avertissement au soutien de ses conclusions indemnitaires. Toutefois, comme dit précédemment, la décision d’avertissement en litige n’est pas illégale. Dès lors, et sans qu’il soit besoin de statuer sur la recevabilité des conclusions indemnitaires, en l’absence d’illégalité fautive de la décision contestée, la responsabilité de l’Etat n’est pas engagée à l’égard de M. A…. Par suite, ses conclusions tendant à la condamnation de l’Etat à lui verser une indemnité en réparation du préjudice moral qu’il soutient avoir subi doivent être rejetées.

Sur les frais liés au litige :

Les dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce qu’une somme soit mise à la charge de l’Etat, qui n’est pas la partie perdante dans la présente instance, au titre des frais liés au litige.

D E C I D E :

Article 1er : La requête de M. A… est rejetée.

Article 2 : Le présent jugement sera notifié à M. B… A… et à la préfète de l’Ain.

Délibéré après l’audience du 26 septembre 2025, à laquelle siégeaient :

M^me Cottier, présidente,

M^me Leravat, première conseillère,

Mme de Tonnac, conseillère.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 3 novembre 2025.

La rapporteure,

C. Leravat

La présidente,

C. Cottier

La greffière,

I. Rignol

La République mande et ordonne à la préfète de l’Ain en ce qui la concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun, contre les parties privées, de pourvoir à l’exécution de la présente décision.

Pour expédition,

Un greffier,