Vu la procédure suivante :

Par une requête et deux mémoires enregistrés le 9 mars 2023, le 25 avril 2024 et le 24 septembre 2024, l’Association Groupement Educatif , représentée par M^e B… de la Selarl Accens Avocats, demande au tribunal :

1°) d’annuler l’arrêté du 6 janvier 2023 de la présidente du conseil départemental des Alpes-de-Haute-Provence portant cessation définitive des activités de l’Association Groupement Educatif au sein de la maison d’enfants à caractère social (MECS) Jean Escudié ;

2°) de mettre à la charge du département des Alpes-de-Haute-Provence la somme de 3 000 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

- la décision attaquée est insuffisamment motivée ;

- le principe du contradictoire a été méconnu dès lors que le rapport définitif était joint à la décision attaquée, sans lui laisser l’opportunité de présenter des observations avant la cessation d’activité et la nomination d’un administrateur provisoire ;

- la décision attaquée méconnaît l’instruction du 15 décembre 2022 DGCS/SDAC/2022/240 du 7 décembre 2022 ;

- la décision attaquée est illégale du fait des vices de procédures entachant le contrôle du 26 août 2022, les deux décisions constituant une opération complexe et le moyen tiré de l’exception d’illégalité étant par suite recevable ;

- la décision attaquée est illégale du fait de l’illégalité de l’injonction du 5 août 2022, les deux décisions constituant une opération complexe, le moyen tiré de l’exception d’illégalité étant par suite recevable ;

- l’arrêté du 6 janvier 2023 présente un caractère disproportionné, dès lors que le département des Alpes-de-Haute-Provence a pris une décision portant cessation d’activité de l’établissement sans mise en œuvre des possibilités offertes par l’article L. 313-14 du code de l’action sociale et des familles ;

- l’arrêté du 6 janvier 2023 est entaché d’une erreur de droit, dès lors que le département des Alpes-de-Haute-Provence n’établit pas l’atteinte à l’intégrité physique ou morale du public accueilli, en application de l’article L. 313-16 du code de l’action social et des familles ;

- l’arrêté du 6 janvier 2023 est entaché d’un détournement de procédure.

Par deux mémoires en défense, enregistrés le 18 mars 2024 et le 23 juillet 2024, le département des Alpes-de-Haute-Provence, représenté par M^e Lefevre du cabinet Seban et Associés conclut à titre principal à l’irrecevabilité de la requête et à titre subsidiaire à son rejet. Il demande à ce que la somme de 1 500 euros soit mise à la charge de l’Association Groupement Educatif en application des dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Il fait valoir que la qualité à agir de la requérante fait défaut et que les moyens qu’elle soulève ne sont pas fondés.

Vu les autres pièces du dossier ;

Vu :

- la loi n° 2000-321 du 12 avril 2000 relative aux droits des citoyens dans leurs relations avec les administrations ;

- le code des relations entre le public et l’administration ;

- le code de l’action sociale et des familles ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience publique.

Ont été entendus au cours de l’audience publique :

- le rapport de M^me Caselles,

- les conclusions de M. Secchi, rapporteur public,

- les observations de M. B…, représentant l’Association Groupement Educatif,

- et les observations de M^me A…, représentant le département des Alpes-de-Haute-Provence.

Considérant ce qui suit :

1. L’Association Groupement Educatif était gestionnaire de la maison d’enfants à caractère social (MECS) Jean Escudié à Barcelonnette depuis le 28 février 1968. A la suite d’une réunion organisée en sous-préfecture le 2 août 2022 pour évoquer la multiplication inquiétante des signalements effectués auprès de la gendarmerie concernant des jeunes accueillis par ce même établissement, le département des Alpes-de-Haute-Provence a adressé une première injonction à l’association requérante le 5 août 2022, puis un second courrier daté du 13 septembre 2022 pour lui demander la transmission de pièces et documents. Dans l’intervalle, l’autorité compétente a diligenté le 26 août 2022 un contrôle inopiné, dont le rapport définitif a été communiqué à l’Association Groupement Educatif le 6 janvier 2023. Estimant d’une part que les réponses apportées aux courriers des 5 février et 13 septembre 2022, comme les solutions proposées après le contrôle, étaient insuffisants, d’autre part, que les conditions de fonctionnement de l’établissement ne permettaient pas de garantir la santé, la sécurité, ou le bien-être physique ou moral des enfants et jeunes confiés à l’Association Groupement Educatif, le département des Alpes-de-Haute-Provence a pris un arrêté le 6 janvier 2023, par lequel il a décidé de la cessation d’activité définitive de l’association requérante au sein de l’établissement, et de la nomination d’un administrateur provisoire. L’Association Groupement Educatif demande l’annulation de cet arrêté.

Sur les conclusions à fin d’annulation :

En ce qui concerne les moyens de légalité externe :

2. En premier lieu, l’arrêté en litige vise le code de l’action sociale et des familles, et notamment ses articles L. 313-13 à L. 313-19, R. 313-26 et R. 313-26-1. Il détaille sur sept pages les étapes de la procédure suivie par le département, les réponses de l’Association Groupement Educatif à chaque stade de la procédure, ainsi que les dysfonctionnements et manquements relevés par le département des Alpes-de-Haute-Provence, notamment lors du contrôle du 26 août 2022. Il porte l’appréciation selon laquelle ces manquements répétés dans le temps sont de nature à conduire à la mise en danger ou à compromettre la santé, la sécurité ou du bien-être physique ou morale des enfants et jeunes pris en charge au sein de la maison à caractère sociale (MECS) Jean Escudié. La décision comporte ainsi les considérations de droit et de faits sur lesquelles la présidente du conseil départementale des Alpes-de-Haute-Provence s’est fondée pour prononcer la fermeture définitive de l’établissement. Il suit de là que le moyen tiré d’une insuffisance de motivation de l’arrêté contesté doit être écarté.

3. En deuxième lieu, aux termes de l’article L. 313-14 du code de l’action sociale et des familles : « I. Lorsque les conditions d’installation, d’organisation ou de fonctionnement de l’établissement, du service ou du lieu de vie et d’accueil méconnaissent les dispositions du présent code ou présentent des risques susceptibles d’affecter la prise en charge des personnes accueillies ou accompagnées ou le respect de leurs droits, l’autorité compétente en vertu de l’article L. 313-13 peut enjoindre au gestionnaire d’y remédier, dans un délai qu’elle fixe. Ce délai doit être raisonnable et adapté à l’objectif recherché. / (…) Cette injonction peut inclure des mesures de réorganisation ou relatives à l’admission de nouveaux bénéficiaires et, le cas échéant, des mesures individuelles conservatoires, en application du code du travail ou des accords collectifs. (…) / V.- S’il n’est pas satisfait à l’injonction dans le délai fixé, l’autorité compétente peut alternativement ou consécutivement à l’application des II, III et IV précédents désigner un administrateur provisoire pour une durée qui ne peut être supérieure à six mois, renouvelable une fois. Celui-ci accomplit, au nom de l’autorité compétente et pour le compte du gestionnaire, les actes d’administration urgents ou nécessaires pour mettre fin aux difficultés constatées. Il dispose à cette fin de tout ou partie des pouvoirs nécessaires à l’administration et à la direction de l’établissement, du service ou du lieu de vie et d’accueil, dans des conditions précisées par l’acte de désignation.».

4. D’autre part, aux termes de l’article L. 122-1 du code des relations entre le public et l’administration : « Les décisions mentionnées à l’article L. 211-2 n’interviennent qu’après que la personne intéressée a été mise à même de présenter des observations écrites et, le cas échéant, sur sa demande, des observations orales. Cette personne peut se faire assister par un conseil ou représenter par un mandataire de son choix. (…) ». Aux termes de l’article L. 211-2 du code des relations entre le public et l’administration : « Les personnes physiques ou morales ont le droit d’être informées sans délai des motifs des décisions administratives individuelles défavorables qui les concernent. / A cet effet, doivent être motivées les décisions qui : / 1° Restreignent l’exercice des libertés publiques ou, de manière générale, constituent une mesure de police ; (…) ».

5. Contrairement à ce que soutient la requérante, aucun texte ni aucun principe n’impose à l’autorité compétente de soumettre au contradictoire la notification d’un rapport définitif de contrôle en organisant la transmission d’un rapport provisoire à la structure en charge d’un établissement, afin que ce dernier soit à même de présenter des observations écrites, dans un délai précis, le rapport provisoire ne constituant ni les motifs, ni la base légale, de la décision portant, comme en l’espèce, nomination d’un administrateur provisoire, et cessation des activités de l’Association Groupement Educatif au sein de la MECS Jean Escudié, une décision prise, quant à elle, sur le fondement de l’article L. 313-14 du même code. En tout état de cause, l’association requérante ne peut utilement invoquer l’instruction du 15 décembre 2022 DGCS/SDAC/2022/240 du 7 décembre 2022, dès lors que l’interprétation des principales étapes du contrôle et des suites administratives mentionnées à l’article L. 313-14 du code de l’action sociale et des familles y figurant ne présentent pas le caractère de lignes directrices susceptibles d’être invoquées mais constituent de simples orientations pour l’exercice, par l’autorité compétente, de son pouvoir de police administrative.

6. Par ailleurs, en prononçant la cessation d’activité de l’Association Groupement Educatif au sein du centre éducatif Jean Escudié et la nomination d’un administrateur provisoire, en application de l’article L. 313-14 du code de l’action sociale et des familles, l’autorité administrative fait usage de ses pouvoirs de police administrative, au sens de l’article L. 211-2 du code des relations entre le public et l’administration. Les dispositions du code de l’action sociale et des familles n’ayant pas organisé de procédure contradictoire spécifique, l’article L.122-1 précité impose ainsi, que l’organisme gestionnaire soit averti en temps utile de la mesure que l’autorité administrative envisage de prendre et des motifs sur lesquels elle se fonde, afin de bénéficier d’un délai suffisant pour présenter ses observations. A cet égard, la lettre d’intention rédigée par le département des Alpes-de-Haute-Provence le 22 novembre 2022 annonçait la possible cessation définitive des activités de l’association au sein de la MECS, et la nomination d’un administrateur provisoire, en invitant l’Association Groupement Educatif à présenter des observations dans un délai de 21 jours à compter de la notification du courrier. Dès lors, l’association requérante n’est pas fondée à se prévaloir de la méconnaissance du principe du contradictoire, l’absence de transmission du rapport provisoire étant sans influence sur la régularité de la procédure, ainsi qu’il a été dit au point précédent.

7. En troisième lieu, l’illégalité d’un acte administratif, qu’il soit ou non réglementaire, ne peut être utilement invoquée par la voie de l’exception à l’appui de conclusions dirigées contre une décision administrative ultérieure que si cette dernière décision a été prise pour l’application du premier acte ou s’il en constitue la base légale. S’agissant d’un acte non réglementaire, l’exception d’illégalité n’est en outre recevable que si l’acte n’est pas devenu définitif à la date à laquelle elle est invoquée, sauf dans le cas où l’acte et la décision ultérieure constituant les éléments d’une même opération complexe, l’illégalité dont l’acte serait entaché peut être invoquée en dépit du caractère définitif de cet acte.

8. Si l’arrêté litigieux a été pris à l’issue d’un contrôle inopiné réalisé le 26 août 2022, qui a donné lieu à la notification d’un rapport définitif le 6 janvier 2023, et d’une injonction formulée le 5 août 2022, il n’est pas le résultat d’une opération complexe, contrairement à ce que soutient l’Association Groupement Educatif. Le contrôle comme l’injonction ont vocation à se suffire à eux-mêmes, la décision portant cessation d’activité et nomination d’un administrateur provisoire n’intervenant qu’en cas d’absence de réponses satisfaisantes aux conclusions du contrôle, et en cas d’échec de l’injonction. Le contrôle, comme l’injonction, n’étant dès lors pas spécialement prévus pour autoriser la cessation d’activité et la nomination d’un administrateur provisoire, les moyens tirés des vices de procédure entachant la procédure de contrôle, et de l’illégalité de l’injonction du 5 août 2022 sont, par suite, inopérants à l’encontre de l’arrêté litigieux.

En ce qui concerne les moyens de légalité interne :

9. En premier lieu, d’une part, aux termes de l’article L. 313-14 du code de l’action sociale et des familles : « I.-Lorsque les conditions d’installation, d’organisation ou de fonctionnement de l’établissement, du service ou du lieu de vie et d’accueil méconnaissent les dispositions du présent code ou présentent des risques susceptibles d’affecter la prise en charge des personnes accueillies ou accompagnées ou le respect de leurs droits, l’autorité compétente en vertu de l’article L. 313-13 peut enjoindre au gestionnaire d’y remédier, dans un délai qu’elle fixe. Ce délai doit être raisonnable et adapté à l’objectif recherché. / Cette injonction peut inclure des mesures de réorganisation ou relatives à l’admission de nouveaux bénéficiaires et, le cas échéant, des mesures individuelles conservatoires, en application du code du travail ou des accords collectifs. / II.-S’il n’a pas été satisfait à l’injonction dans le délai fixé et tant qu’il n’est pas remédié aux risques ou aux manquements en cause, l’autorité compétente peut prononcer, à l’encontre de la personne physique ou morale gestionnaire de l’établissement, du service ou du lieu de vie et d’accueil, une astreinte journalière et l’interdiction de gérer toute nouvelle autorisation relevant de ladite autorité. / L’astreinte journalière, dont le montant est proportionné à la gravité des faits, ne peut être supérieure à 1 000 € par jour. /La durée de l’interdiction prévue au premier alinéa du présent II est proportionnée à la gravité des faits et ne peut excéder trois ans. ». Aux termes de l’article L. 313-16 du code de l’action sociale et des familles : « I.-Lorsque la santé, la sécurité, ou le bien-être physique ou moral des personnes accueillies ou accompagnées sont menacés ou compromis, et s’il n’y a pas été remédié dans le délai fixé par l’injonction prévue à l’article L. 313-14 ou pendant la durée de l’administration provisoire, l’autorité compétente pour délivrer l’autorisation peut décider la suspension ou la cessation de tout ou partie des activités de l’établissement, du service ou du lieu de vie et d’accueil dans les conditions prévues aux articles L. 313-17 et L. 313-18. ».

10. D’autre part, aux termes de l’article L. 331-8-1 du code de l’action sociale et des familles : « Les établissements et services et les lieux de vie et d’accueil informent sans délai, dans des conditions fixées par décret en Conseil d’Etat, les autorités administratives compétentes pour leur délivrer l’autorisation prévue à l’article L. 313-1 ou pour recevoir leur déclaration en application des articles L. 321-1 et L. 322-1 de tout dysfonctionnement grave dans leur gestion ou leur organisation susceptible d’affecter la prise en charge des usagers, leur accompagnement ou le respect de leurs droits et de tout évènement ayant pour effet de menacer ou de compromettre la santé, la sécurité ou le bien-être physique ou moral des personnes prises en charge ou accompagnées. ». Aux termes de l’article 1 de l’arrêté du 28 décembre 2016 relatif à l’obligation de signalement des structures sociales et médico-sociales : « Les dysfonctionnements et événements mentionnés à l’article L. 331-8-1 du code de l’action sociale et des familles relèvent des catégories suivantes : / 3° Les perturbations dans l’organisation du travail et la gestion des ressources humaines ; (…) / 8° Les situations de maltraitance à l’égard de personnes accueillies ou prises en charge ; / 9° Les disparitions de personnes accueillies en structure d’hébergement ou d’accueil, dès lors que les services de police ou de gendarmerie sont alertés ; / 10° Les comportements violents de la part d’usagers, à l’égard d’autres usagers ou à l’égard de professionnels, au sein de la structure, ainsi que les manquements graves au règlement du lieu d’hébergement ou d’accueil qui compromettent la prise en charge de ces personnes ou celle d’autres usagers ; / 11° Les actes de malveillance au sein de la structure. »

11. Il résulte de la décision attaquée que le département des Alpes-de-Haute-Provence s’est fondé sur l’article L. 313-16 du code de l’action sociale et des familles pour justifier sa décision. A cet égard, et contrairement à ce que soutient l’Association Groupement Educatif, aucun texte ni aucun principe n’impose à l’autorité compétente d’appliquer la procédure et les sanctions prévues par l’article L. 313-14 du code de l’action sociale et des familles avant de procéder à la cessation d’activité d’une association au sein d’un établissement, dès lors le moyen tiré de ce que le département des Alpes-de-Haute-Provence n’aurait pas respecté une gradation dans l’échelle des sanctions doit être écarté.

12. Par ailleurs, il résulte des lettres d’injonction du 5 août 2022 et du 13 septembre 2022, ainsi que du rapport rédigé à l’issue du contrôle du 26 août 2022 et du relevé de conclusions de la réunion organisée le 2 août 2022 en sous-préfecture de Barcelonnette que les services de gendarmerie avaient réalisé quatre-vingt signalements impliquant des jeunes accueillis au centre éducatif Jean Escudie depuis le début de l’année 2022 pour des faits de vols, tapages, vols avec violence, escroquerie, outrages, jets de cailloux et fugues, sans que pour autant la collectivité locale en soit informée par le responsable de l’association. Ces mêmes documents font état du manque de transparence et de visibilité sur l’accompagnement éducatif, le projet d’établissement transmis le 31 août 2022 ne prévoit ainsi aucune adaptation en fonction des publics accueillis, alors même qu’il s’agissait d’une demande spécifique d’un rapport de contrôle rendu en 2020. Le rapport définitif de 2022 pointe également l’absence chronique d’encadrants, et des dysfonctionnements graves tenant par exemple à l’absence de tenue du registre des entrées et des sorties qui rend tout contrôle impossible, ou à la défaillance de la direction de l’établissement. De plus, le département des Alpes-de-Haute-Provence fait valoir d’une part que la situation financière de l’établissement est très préoccupante, comme en atteste un courrier de l’Association Groupement Educatif du 26 janvier 2023 qui précise que la MECS Jean Escudié présente un solde négatif de plus d’un million d’euros. Il a par ailleurs estimé d’une part que l’absence de transparence et communication, qui caractérise ses relations avec la MECS Jean Escudié au regard de l’absence d’information transmise à la collectivité locale, ne lui permette plus de s’assurer de la santé, la sécurité ou le bien-être physique ou moral des enfants et jeunes pris en charge, et d’autre part que les réponses apportées aux injonctions formulées étaient insuffisantes et inadaptées, les recommandations éducatives n’ayant pas été prises en compte, ainsi qu’il a été dit plus haut. Au vu des dysfonctionnements et manquements ainsi rappelés, qui entrent dans les catégories recensées par l’article 1 de l’arrêté du 28 décembre 2016 relatif à l’obligation de signalement des structures sociales et médico-sociales, contrairement à ce que soutient l’Association Groupement Educatif, cette dernière, bien que gérant par définition un public en difficulté, n’est pas fondée à soutenir que la décision attaquée serait entachée d’une erreur de droit ou serait disproportionnée en application des dispositions précitées.

13. En second lieu, en se bornant à soutenir que la décision attaquée est motivée par des raisons politiques, l’Association Groupement Educatif n’établit pas l’existence d’un détournement de procédure.

14. Il résulte de tout ce qui précède que les conclusions à fin d’annulation présentées par l’Association Groupement Educatif doivent être rejetées, sans qu’il soit besoin de statuer sur la fin de non-recevoir soulevée en défense.

Sur les frais de l’instance :

15. Les dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce qu’une somme soit mise, à ce titre, à la charge du département des Alpes-de-Haute-Provence, qui n’est pas la partie perdante dans la présente instance. En revanche, il y a lieu de mettre à la charge de l’Association Groupement Educatif la somme de 1 500 euros à verser au département des Alpes-de-Haute-Provence sur le fondement des mêmes dispositions.

DECIDE :

Article 1er : La requête de l’Association Groupement Educatif est rejetée.

Article 2 : L’Association Groupement Educatif versera au département des Alpes-de-Haute-Provence la somme de 1 500 euros sur le fondement de l’article L. 761-1 du code de justice administrative

Article 3 : Le présent jugement sera notifié à l’Association Groupement Educatif et au département des Alpes-de-Haute-Provence.

Délibéré après l’audience du 13 novembre 2025, à laquelle siégeaient :

M. Tukov, président,

M^me Caselles, première conseillère,

M^me Charbit, première conseillère.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 27 novembre 2025.

La rapporteure,

signé

S. Caselles

Le président,

signé

C. Tukov

La greffière,

signé

S. Ibram

La République mande et ordonne au préfet des Alpes-de-Haute-Provence, en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l’exécution de la présente décision.

Pour expédition conforme,

Pour la greffière en chef,

La greffière.