TRIBUNAL ADMINISTRATIF AD MELUN
Nos 2204318, 2305679 RÉPUBLIQUE FRANÇAISE ___________
M. X Y ___________ AU NOM DU PEUPLE FRANÇAIS
M^me Jade Senichault de Izaguirre Rapporteure ___________ Le tribunal administratif de Melun
M^me Talya Blanc (4ème chambre) Rapporteure publique ___________
Audience du 6 décembre 2024 Jugement du 20 décembre 2024 ___________
Vu la procédure suivante :
I - Par une requête n° 2204318 enregistrée le 2 mai 2022, M. X Z, représenté par M^e Genies, demande au tribunal :
1°) d’annuler l’arrêté du 2 mars 2022 du maire de […] portant mise en demeure de remettre en état son terrain sous astreinte ;
2°) de mettre à la charge de la commune la somme de 1 500 euros au titre des dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.
Il soutient que :
- l’arrêté a été pris par une autorité incompétente ;
- le maire de la commune ne pouvait pas prendre un tel arrêté sur le fondement de l’article L. 481-1 du code de l’urbanisme ;
- l’arrêté est entaché d’une erreur d’appréciation ;
- l’arrêté est disproportionné et méconnait les stipulations de l’article 8 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme.
Par deux mémoires en défense, enregistrés le 16 décembre 2022 et le 9 mars 2023, la commune de […], représentée par M^e Pareydt, conclut au rejet de la requête et à ce que la somme de 3 000 euros soit mise à la charge du requérant au titre des dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.
Elle soutient que :
- le signataire de l’arrêté attaqué disposait d’une délégation à cet effet ;
- le maire pouvait mettre en demeure le requérant de démolir ses travaux ;

---

N^os 2204318… 2
- l’arrêté n’est entaché d’aucune erreur d’appréciation ;
- l’arrêté ne méconnait pas les stipulations de l’article 8 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme ;
- le requérant devait bénéficier d’une autorisation d’urbanisme en application des articles R. […]. 421-23 du code de l’urbanisme pour réaliser de tels travaux.
La requête a été communiquée au préfet de Seine-et-Marne qui n’a pas produit de mémoire en défense.
La clôture de l’instruction est intervenue le 8 juillet 2024.
II - Par une requête n° 2305679 enregistrée le 7 juin 2023, M. X Z, représenté par M^e Genies, demande au tribunal :
1°) d’annuler l’arrêté du 7 avril 2023 du maire de […] portant liquidation d’une astreinte de 15 000 euros correspondant à la période du 16 mai 2022 au 5 juillet 2022 ;
2°) de mettre à la charge de la commune la somme de 1 500 euros au titre des dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.
Il soutient que :
- l’arrêté a été pris par une autorité incompétente ;
- le maire de la commune ne pouvait pas prendre un tel arrêté sur le fondement de l’article L. 481-1 du code de l’urbanisme ;
- l’arrêté est illégal par exception tirée de l’illégalité de l’arrêté du 2 mars 2022 qui est entaché d’une erreur de droit au regard de l’article L. 481-1 du code de l’urbanisme ;
- l’arrêté est illégal par exception tirée de l’illégalité de l’arrêté du 2 mars 2022 qui est entaché d’une erreur d’appréciation ;
- l’arrêté méconnait les stipulations de l’article 8 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme ;
- l’arrêté est illégal par exception tirée de l’illégalité de l’arrêté du 2 mars 2022 qui est disproportionné et méconnait les stipulations de l’article 8 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme.
Par un mémoire en défense enregistré le 21 juin 2024, la commune de […], représentée par M^e Pareydt, conclut au rejet de la requête et à ce que la somme de 3 000 euros soit mise à la charge du requérant au titre des dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.
Elle soutient que :
- le signataire de l’arrêté attaqué disposait d’une délégation de signature ;
- le maire pouvait mettre en demeure le requérant de démolir ses travaux ;
- le maire n’a commis aucune erreur d’appréciation ;
- l’arrêté n’est pas disproportionné et ne méconnait pas les stipulations de l’article 8 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme ;
- une autorisation d’urbanisme était nécessaire pour réaliser de tels travaux.

---

N^os 2204318… 3
Par une lettre du 10 juin 2024, les parties ont été informées, en application de l’article R. 611-11-1 du code de justice administrative, de la période à laquelle il était envisagé d’appeler l’affaire à une audience et que l’instruction pourrait être close à partir du 16 septembre 2024 sans information préalable.
La requête a été communiquée au préfet de Seine-et-Marne qui n’a pas produit de mémoire en défense.
Une ordonnance de clôture immédiate de l’instruction a été prise le 17 octobre 2024.
Vu les autres pièces des dossiers.
Vu :
- le code de l’urbanisme ;
- le code de justice administrative.
Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience.
Ont été entendus au cours de l’audience publique :
- le rapport de M^me Senichault de Izaguirre, conseillère,
- les conclusions de M^me Blanc, rapporteure publique,
- et les observations de M^e Ioannidou, représentant la commune de […].
Considérant ce qui suit :
1. M. Z est propriétaire d’une parcelle non bâtie située au […], cadastrée BE […] d’une superficie de 1 453 m² et classée en zone N du plan local d’urbanisme, sur le territoire de la commune de […]. Par un rapport du 7 janvier 2022, la police municipale a constaté des travaux en cours sur le terrain et a dressé un procès-verbal de constat d’infraction. Un arrêté interruptif de travaux a été pris le 20 janvier 2022. Après l’avoir informé de son intention de prendre un arrêté ordonnant la remise en état sous astreinte de son terrain, le maire de la commune a pris le 2 mars 2022 un arrêté de mise en demeure de remettre en état son terrain et ce, sous astreinte. Constatant que l’infraction n’avait pas cessée et après avoir mis à même M. Z de présenter ses observations, le maire de la commune a pris le 7 avril 2023 un arrêté portant mise en recouvrement de l’astreinte pour un montant de 15 000 euros au titre de la période du 16 mai 2022 au 5 juillet 2022. Par les requêtes susvisées, le requérant demande l’annulation de l’arrêté du 2 mars 2022 et de celui du 7 avril 2023.
2. Les requêtes n° 2204318 et n° 2305679 présentent à juger des questions connexes. Il y a lieu de les joindre pour statuer par un seul jugement.

---

N^os 2204318… 4
Sur les conclusions à fin d’annulation :
En ce qui concerne la légalité de l’arrêté du 2 mars 2022 :
3. En premier lieu, le requérant fait valoir que le signataire de l’arrêté attaqué ne disposait pas d’une délégation de signature devenue exécutoire. Toutefois, il ressort des pièces du dossier que l’arrêté attaqué a été signé par M. AA, premier adjoint au maire, qui disposait d’une délégation en raison de l’absence du maire du 26 février 2022 au 6 mars 2022 inclus afin de le remplacer « dans la plénitude de ses fonctions » par un arrêté du 17 février 2022 régulièrement affiché et transmis en préfecture le 21 février 2022. Dans ces conditions, ce moyen ne pourra qu’être écarté.
4. En deuxième lieu, l’article L. 481-1 du code de l’urbanisme dans sa version applicable dispose que : « I.- Lorsque des travaux mentionnés aux articles L. […]. 421-5 ont été entrepris ou exécutés en méconnaissance des obligations imposées par les titres Ier à VII du présent livre et les règlements pris pour leur application ainsi que des obligations mentionnées à l’article L. 610-1 ou en méconnaissance des prescriptions imposées par un permis de construire, de démolir ou d’aménager ou par la décision prise sur une déclaration préalable et qu’un procès- verbal a été dressé en application de l’article L. 480-1, indépendamment des poursuites pénales qui peuvent être exercées pour réprimer l’infraction constatée, l’autorité compétente mentionnée aux articles L. […]. 422-3-1 peut, après avoir invité l’intéressé à présenter ses observations, le mettre en demeure, dans un délai qu’elle détermine, soit de procéder aux opérations nécessaires à la mise en conformité de la construction, de l’aménagement, de l’installation ou des travaux en cause aux dispositions dont la méconnaissance a été constatée, soit de déposer, selon le cas, une demande d’autorisation ou une déclaration préalable visant à leur régularisation. II.- Le délai imparti par la mise en demeure est fonction de la nature de l’infraction constatée et des moyens d’y remédier. Il peut être prolongé par l’autorité compétente, pour une durée qui ne peut excéder un an, pour tenir compte des difficultés que rencontre l’intéressé pour s’exécuter. III.- L’autorité compétente peut assortir la mise en demeure d’une astreinte d’un montant maximal de 500 € par jour de retard (…) ».
5. Il résulte de ces dispositions, éclairées par les travaux parlementaires préalables à l’adoption de la loi du 27 décembre 2019 relative à l’engagement dans la vie locale et à la proximité de l’action publique dont elles sont issues, que, dans le but de renforcer le respect des règles d’utilisation des sols et des autorisations d’urbanisme, le législateur a entendu que, lorsqu’a été dressé un procès-verbal constatant que des travaux soumis à permis de construire, permis d’aménager, permis de démolir ou déclaration préalable ou dispensés, à titre dérogatoire, d’une telle formalité ont été entrepris ou exécutés irrégulièrement, l’autorité compétente pour délivrer l’autorisation d’urbanisme puisse, dans le cadre de ses pouvoirs de police spéciale et indépendamment des poursuites pénales qui peuvent être exercées pour réprimer l’infraction constatée, mettre en demeure l’intéressé, après avoir recueilli ses observations, selon la nature de l’irrégularité constatée et les moyens permettant d’y remédier, soit de solliciter l’autorisation ou la déclaration nécessaire, soit de mettre la construction, l’aménagement, l’installation ou les travaux en cause en conformité avec les dispositions dont la méconnaissance a été constatée, y compris, si la mise en conformité l’impose, en procédant aux démolitions nécessaires.
6. Il ressort des pièces du dossier que, par l’arrêté attaqué, M. Z est mis en demeure de remettre en état son terrain en exécutant les travaux de destruction et d’évacuation du revêtement de grave réalisé sur le terrain, destruction des réseaux installés sur le terrain, destruction du terrassement non autorisé et de reboisement du terrain et en replantant des buissons

---

N^os 2204318… 5
et de l’herbe. Il résulte de ce qui a été dit au point précédent que le maire de […] pouvait, sans commettre d’erreur de droit, mettre en demeure M. Z de remettre en l’état initial la parcelle dont il est propriétaire, y compris en procédant à des démolitions si la mise en conformité l’imposait. Par suite, ce moyen sera écarté.
7. En troisième lieu, aux termes de l’article N1 du règlement du plan local d’urbanisme relatif aux occupations et utilisations du sol interdites applicable à la zone : « Sont interdits : -
L’implantation de toutes constructions et installations autres que celles expressément prévues à l’article N 2. En particulier sont interdits : - en dehors des conditions énoncées à l’article 2, l’implantation ou l’extension des constructions, installations et utilisations du sol permanentes ou occasionnelles, classées ou non classées, soumises ou non à déclaration ou à enregistrement ou à autorisation, à usage d’habitation, hôtelier, de commerce ou d’artisanat, de bureau ou de service, de stationnement, à usage industriel, d’entrepôt. – les dépôts et installations à l’air libre. -
L’ouverture de carrière. – Les terrains de camping ou de caravanage ainsi que ceux affectés à l’implantation d’habitations légères de loisir. – Le stationnement des caravanes, mobil home et toutes autres habitations légères de loisir mobiles utilisés pour l’habitation. – Les remises et abris de jardin. – Toute construction ou installation de quelque nature, dans une bande de 50 m, en lisière des massifs boisés identifiés aux documents graphiques. – Toute construction et aménagement dans la zone Nzh jouxtant la zone UBg (…) ». Aux termes de l’article N2 relatif aux occupations et utilisations du sol soumises à des conditions particulières : « Sont autorisées les occupations du sol non interdites à l’article N1. – Les équipements d’intérêt collectif et services publics. – Les constructions et installations techniques nécessaires à l’implantation des différents réseaux de distribution (eau potable, électricité, gaz, téléphone, télédiffusion, assainissement, etc.), sous réserve qu’elles s’intègrent dans l’environnement urbain existant ou projeté et qu’elles soient compatibles avec les règles du secteur; certaines prescriptions édictées dans les articles 3 à 14 du présent règlement de la zone peuvent alors ne pas leur être imposées, soit en raison de nécessités techniques, soit pour améliorer l’insertion dans l’environnement. – Les constructions, installations et utilisations du sol liées ou nécessaires au fonctionnement du service public ferroviaire. – L’extension dans la limite de 20% de la surface de plancher des constructions à usage d’habitation, existantes à la date d’approbation du présent PLU. – En zone Nc, l’extension et les aménagements de construction liés à l’activité existante (…) ». Enfin, aux termes de l’article R. 421-23 du code de l’urbanisme : « Doivent être précédés d’une déclaration préalable les travaux, installations et aménagements suivants : f) A moins qu’ils ne soient nécessaires à l’exécution d’un permis de construire, les affouillements et exhaussements du sol dont la hauteur, s’il s’agit d’un exhaussement, ou la profondeur dans le cas d’un affouillement, excède deux mètres et qui portent sur une superficie supérieure ou égale à cent mètres carrés (…) ».
8. Il ressort des motifs de l’arrêté attaqué que le maire de la commune a retenu que les travaux réalisés par M. Z ont été réalisés sans autorisation et en méconnaissance des dispositions du code de l’urbanisme et de l’article N1 du règlement du plan local d’urbanisme.
9. D’une part, le requérant soutient que les travaux d’empierrement réalisés ne nécessitaient aucune autorisation d’urbanisme dès lors qu’ils font moins de deux mètres et qu’ils ne sont pas contraires aux dispositions du règlement du plan local d’urbanisme. Toutefois, il ressort des pièces du dossier que les travaux réalisés ont consisté en le déversement de gravats, l’installation au sol de tuyaux, de regards en béton ainsi que d’une mini pelle et d’un récupérateur d’eau. La mise en place de ces éléments en zone N ne saurait être légalement autorisée ainsi qu’il ressort des articles précités du règlement du plan local d’urbanisme. Ainsi, le requérant a entrepris des travaux en méconnaissance des obligations du règlement du plan local d’urbanisme pris pour l’application du code de l’urbanisme. Par suite, c’est sans commettre d’erreur d’appréciation que

---

N^os 2204318… 6
le maire de la commune a pu retenir que les travaux ont été réalisés en méconnaissance de l’article N1 du règlement du plan local d’urbanisme.
10. D’autre part, s’il ressort notamment du rapport de constatation d’infraction que des gravats ont été déversés sur la parcelle, ces travaux n’excèdent toutefois pas deux mètres et ne portent pas sur une superficie supérieure ou égale à cent mètres carrés. Ainsi, le motif tiré de ce que les travaux ont été réalisés sans autorisation d’urbanisme et en méconnaissance des dispositions du code de l’urbanisme est entaché d’une erreur d’appréciation.
11. Toutefois, dans le cas où un ou plusieurs des motifs d’une décision administrative sont erronés, il y a lieu de procéder à leur neutralisation s’il apparaît que la prise en considération du ou des seuls motifs légaux aurait suffi à l’administration à prendre la même décision.
12. Ainsi qu’il a été dit au point 9 du présent jugement, le motif tiré de la non-conformité des travaux à l’article N1 du règlement du plan local d’urbanisme est de nature à fonder légalement l’arrêté attaqué et le maire aurait pris la même décision s’il s’était fondé sur ce seul motif. Il suit de là que le motif illégal retenu au point 10 du présent jugement doit être neutralisé.
13. En quatrième lieu, aux termes de l’article 8 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales : « 1° Toute personne a droit au respect de sa vie privée et familiale, de son domicile et de sa correspondance ; 2° Il ne peut y avoir ingérence d’une autorité publique dans l’exercice de ce droit que pour autant que cette ingérence est prévue par la loi et qu’elle constitue une mesure qui, dans une société démocratique, est nécessaire à la sécurité nationale, à la sûreté publique, au bien-être économique du pays, à la défense de l’ordre et à la prévention des infractions pénales, à la protection de la santé ou de la morale ou à la protection des droits et libertés d’autrui ».

14. Il ressort des pièces du dossier et de ce qui a été dit précédemment que le maire de […] a fait une exacte application des dispositions applicables au secteur N du plan local d’urbanisme, de sorte que l’ingérence ne peut avoir eu qu’un but légitime lié au respect des règles d’urbanisme. Ainsi, la décision contestée n’a pas porté une atteinte disproportionnée au droit du requérant de mener une vie privée et familiale normale. Par suite, le moyen tiré de la méconnaissance des stipulations de l’article 8 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales doit être écarté.
15. Il résulte de ce qui précède et sans qu’il soit besoin d’examiner la demande de substitution de motif présentée par la commune, que les conclusions à fin d’annulation de l’arrêté du 2 mars 2022 du maire de […] doivent être rejetées.
En ce qui concerne la légalité de l’arrêté du 7 avril 2023 :
16. En premier lieu, l’arrêté attaqué a été signé par M. AB, quatrième adjoint au maire, qui avait reçu une délégation de fonctions et de signature en ce qui concerne la police de l’urbanisme par un arrêté du 8 juin 2022 régulièrement affiché et transmis en préfecture le 15 juin 2022. Par suite, le moyen tiré de l’incompétence de l’auteur de l’acte doit être écarté.

---

N^os 2204318… 7
17. En deuxième lieu, si le requérant soutient que l’arrêté attaqué est entaché d’une erreur de droit dès lors que le maire de la commune ne disposait pas de la compétence pour ordonner la remise en état du terrain litigieux sur le fondement de l’article L. 481-1 du code de l’urbanisme, ce moyen ne pourra qu’être écarté pour les mêmes motifs que ceux exposés au point 6 du présent jugement.
18. En troisième lieu, en ce qui concerne le moyen tiré de ce que l’arrêté méconnait les stipulations de l’article 8 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales, il y a lieu d’écarter ce moyen pour les mêmes motifs que ceux exposés au point 14 du présent jugement.
19. En quatrième et dernier lieu, à l’appui de sa requête, le requérant excipe de l’illégalité de l’arrêté du 2 mars 2022 en ce qui concerne les moyens tirés de l’erreur de droit en application de l’article L. 481-1 du code de l’urbanisme, de l’erreur d’appréciation, de la disproportion et de la méconnaissance des stipulations de l’article 8 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales. Toutefois, il résulte de ce qu’il vient d’être dit aux points 6, 9 et 14 du présent jugement, que ces moyens dirigés à l’encontre de l’arrêté du 2 mars 2022 ne sont pas fondés. Dans ces conditions, le requérant ne peut pas soutenir que l’arrêté du 7 avril 2023 serait illégal en raison de l’illégalité de l’arrêté du 2 mars 2022 à l’appui des mêmes moyens. Par suite, ces moyens ne pourront qu’être écartés.
20. Il résulte de ce qui précède, et sans qu’il soit besoin d’examiner la demande de substitution de motif présentée par la commune, que les conclusions à fin d’annulation de l’arrêté du 7 avril 2023 du maire de […] doivent être rejetées.
21. Il résulte de tout ce qui précède que les conclusions à fin d’annulation des arrêtés du 2 mars 2022 et du 7 avril 2023 doivent être rejetées.
Sur les frais liés au litige :
22. Les dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soient mises à la charge de la commune de […], qui n’est pas, dans la présente instance, la partie perdante, les sommes que le requérant demande au titre des frais exposés par lui et non compris dans les dépens.
23. En revanche, il y a lieu de mettre à la charge de M. Z la somme de 3 000 euros à verser à la commune de […] au titre des frais exposés par elle et non compris dans les dépens au titre de deux instances.
D E C I D E :
Article 1er : La requête de M. Z est rejetée.
Article 2 : M. Z versera au titre des deux instances une somme de 3 000 euros à la commune de […] en application de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

---

N^os 2204318… 8
Article 3 : Le présent jugement sera notifié à M. X Z et à la commune de […].
Délibéré après l’audience du 6 décembre 2024, à laquelle siégeaient :
M^me Mullié, présidente, M^me Senichault de Izaguirre, conseillère, M. Collen-Renaux, conseiller.
Rendu public par mise à disposition au greffe le 20 décembre 2024 .
La rapporteure, La présidente,
J. AC AD AE N. MULLIE
La greffière,
H. KELI
La République mande et ordonne au préfet de Seine-et-Marne en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l’exécution de la présente décision.
Pour expédition conforme, La greffière