Vu la procédure suivante :

Par une ordonnance du 26 juin 2024, enregistrée au greffe du tribunal le 27 juin 2024, le président de la cour administrative d’appel de Paris a transmis au tribunal la requête présentée par la commune d’Avon et le comité de défense d’action et de sauvegarde d’Avon (CDAS), représentés par M^e Simon.

Par une requête enregistrée au greffe de la cour administrative d’appel de Paris le 28 novembre 2023, et un mémoire enregistré le 8 août 2024, la commune d’Avon et le comité de défense d’action et de sauvegarde d’Avon (CDAS), représentés par M^e Simon, demandent au tribunal :

1°) d’annuler la délibération du 28 septembre 2023 par laquelle le conseil communautaire de la communauté d’agglomération du Pays de Fontainebleau a approuvé la modification n°12 du plan local d’urbanisme de Fontainebleau-Avon ;

2°) de mettre à la charge de la communauté d’agglomération une somme de 3 500 euros en application de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Ils soutiennent que :

- la cour administrative d’appel de Paris est compétente pour statuer sur le litige ;

- la délibération est entachée d’un vice de procédure dès lors qu’elle n’a pas été engagée par le président de la communauté d’agglomération mais par délibérations du conseil municipal de Fontainebleau et de la communauté d’agglomération du Pays de Fontainebleau, en méconnaissance des dispositions de l’article L. 153-37 du code de l’urbanisme ;

- le président de la communauté d’agglomération du Pays de Fontainebleau était incompétent, en application des dispositions de l’article L. 103-2 du code de l’urbanisme, pour arrêter les modalités de la concertation ;

- la délibération est entachée d’un vice de procédure dès lors que l’enquête publique aurait dû se dérouler également sur la commune d’Avon ;

- l’enquête publique était insincère, faute de présenter le projet de résidence universitaire prévu dans les secteurs créés par la modification, alors qu’un permis de construire avait été déposé préalablement à l’ouverture de l’enquête publique ;

- la modification méconnait les dispositions des articles L. 153-31 et L. 153-36 du code de l’urbanisme dès lors que les évolutions apportées au projet nécessitaient que soit menée une procédure de révision ;

- l’évaluation environnementale est insuffisante ;

- le plan local d’urbanisme ainsi approuvé méconnait les dispositions des articles R. 123-8 et R. 123-9 du code de l’urbanisme

dès lors que le secteur Nb2 créé n’est pas de « taille et de capacité d’accueil limitées » ;

- le classement en secteur UDc et sous-secteur UDc3 des terrains destinés à accueillir des résidences universitaires est entaché d’une erreur manifeste d’appréciation.

Par deux mémoires en défense, enregistrés le 21 juin 2024 et le 28 novembre 2024, la communauté d’agglomération du Pays de Fontainebleau, représentée par M^e Rivoire, conclut au rejet de la requête et à ce que la somme de 3 000 euros soit mise à la charge solidaire des requérants au titre des dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle fait valoir que les moyens soulevés ne sont pas fondés.

Par une lettre du 24 juin 2025, les parties ont été informées, en application de l’article R. 611-11-1 du code de justice administrative, de la période à laquelle il était envisagé d’appeler l’affaire à une audience et que l’instruction pourrait être close à partir du 21 juillet 2025 sans information préalable.

Une ordonnance de clôture immédiate de l’instruction a été prise le 24 juillet 2025.

Par un courrier en date du 16 octobre 2025, la communauté d’agglomération du Pays de Fontainebleau a été invitée, en application de l’article R. 613-1-1 du code de justice administrative, à produire l’intégralité du dossier de la modification n° 12, en vue de compléter l’instruction.

Ces pièces, présentées par la communauté d’agglomération du Pays de Fontainebleau, ont été enregistrées le 20 octobre 2025 et communiquées sur le fondement des mêmes dispositions.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- le code de l’environnement ;

- le code de l’urbanisme ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience.

Ont été entendus au cours de l’audience publique :

- le rapport de M^me Flandre Olivier, rapporteure,

- les conclusions de M^me Senichault de Izaguirre, rapporteure publique,

- et les observations de M^e Simon, représentant la commune d’Avon et le comité de défense d’action et de sauvegarde d’Avon, et de M^e Abadie, représentant la communauté d’agglomération du Pays de Fontainebleau.

Considérant ce qui suit :

1. La commune de Fontainebleau est couverte par le plan local d’urbanisme intercommunal de Fontainebleau-Avon qui a été approuvé le 24 décembre 2010 et a fait l’objet de plusieurs modifications et révisions. Par une délibération du 28 septembre 2023, le conseil communautaire de la communauté d’agglomération du Pays de Fontainebleau a approuvé la modification n° 12 aux fins de modification du règlement afin de permettre la réalisation de deux résidences étudiantes en accompagnement du développement du futur pôle universitaire à la caserne Damesme, ainsi que la réalisation de nouveaux équipements sportifs sur le secteur du stade Philippe Mahut (secteur Nb), notamment, pour répondre aux ambitions de « Terre de jeux 2024 », de mise en place d’un linéaire de protection des activités économiques en hypercentre visant à interdire le changement de destination d’un commerce en logement et de correction de quelques coquilles, erreurs matérielles et réécriture de règles pour plus de clarté du règlement écrit et graphique, sur la commune de Fontainebleau. Par la présente requête, la commune d’Avon et le comité de défense d’action et de sauvegarde d’Avon (CDAS) demandent au tribunal l’annulation de la délibération du 28 septembre 2023 par laquelle le conseil communautaire de la communauté d’agglomération du Pays de Fontainebleau a adopté la modification n° 12 du plan local d’urbanisme intercommunal.

Sur les conclusions à fin d’annulation :

2. En premier lieu, aux termes de l’article L. 153-37 du code de l’urbanisme : « La procédure de modification est engagée à l’initiative du président de l’établissement public de coopération intercommunale ou du maire qui établit le projet de modification ».

3. Par délibérations du conseil municipal de Fontainebleau du 10 juillet 2020 et de la communauté d’agglomération du Pays de Fontainebleau du 6 mai 2021 et du 24 mai 2022, les organes délibérants de la commune et de la communauté d’agglomération ont prescrit la modification n°12 du plan local d’urbanisme. S’il résulte des dispositions précitées que le président de la communauté d’agglomération était seul compétent pour engager une procédure de modification du plan local d’urbanisme et n’avait pas à y être préalablement habilité par le conseil municipal et le conseil communautaire, l’illégalité de ces délibérations, qui constituent en tout état de cause des actes superfétatoires, ne peut être utilement invoquée contre la délibération approuvant la modification du plan local d’urbanisme. Par suite, le moyen tiré de ce que la délibération attaquée serait illégale par exception d’illégalité des délibérations des 10 juillet 2020, 6 mai 2021 et 24 mai 2022 ne peut qu’être écarté.

4. En deuxième lieu, d’une part, aux termes de l’article L. 103-2 du code de l’urbanisme : « Font l’objet d’une concertation associant, pendant toute la durée de l’élaboration du projet, les habitants, les associations locales et les autres personnes concernées : / Font l’objet d’une concertation associant, pendant toute la durée de l’élaboration du projet, les habitants, les associations locales et les autres personnes concernées : / 1° Les procédures suivantes :(…) b) La modification du schéma de cohérence territoriale et du plan local d’urbanisme soumise à évaluation environnementale ; (…) ». Aux termes de l’article L. 103-3 du même code : « Les objectifs poursuivis et les modalités de la concertation sont précisés par : (…) 3° L’organe délibérant de la collectivité ou de l’établissement public dans les autres cas ».

5. D’autre part, aux termes de l’article L. 600-11 du code de l’urbanisme, « Les documents d’urbanisme et les opérations mentionnées aux articles L. 103-2 et L. 300-2 ne sont pas illégaux du seul fait des vices susceptibles d’entacher la concertation, dès lors que les modalités définies aux articles L. 103-1 à L. 103-6 et par la décision ou la délibération prévue à l’article L. 103-3 ont été respectées. Les autorisations d’occuper ou d’utiliser le sol ne sont pas illégales du seul fait des vices susceptibles d’entacher cette délibération ou les modalités de son exécution ».

6. Si, ainsi que le soutiennent les requérants, le président de la communauté d’agglomération du Pays de Fontainebleau n’était pas compétent pour arrêter, par décision du 19 décembre 2022, les modalités de la concertation préalable à la modification n°12 du plan local d’urbanisme du Pays de Fontainebleau, il résulte, toutefois, des dispositions de l’article L. 600-11 du code de l’urbanisme que la décision ou la délibération prévue à l’article L. 103-3 du code de l’urbanisme est susceptible de recours devant le juge de l’excès de pouvoir et que son illégalité ne peut, en revanche, eu égard à son objet et à sa portée, être utilement invoquée contre la délibération approuvant la modification du plan local d’urbanisme. Il s’ensuit que le moyen tiré de ce que la délibération litigieuse est illégale par exception d’illégalité de l’arrêté du président de la communauté d’agglomération du Pays de Fontainebleau du 19 décembre 2022 est inopérant et doit être écarté.

7. En troisième lieu, aux termes de l’article L. 153-42 du code de l’urbanisme : « Lorsque la modification d’un plan local d’urbanisme intercommunal ne concerne que certaines communes, l’enquête publique peut n’être organisée que sur le territoire de ces communes ».

8. Les requérants soutiennent que l’enquête publique aurait également dû se tenir sur le territoire de la commune d’Avon dès lors que le plan local d’urbanisme est commun aux deux villes et que le site des Subsistances concerné par la modification litigieuse jouxte la commune d’Avon. Toutefois, il ressort des pièces du dossier que les évolutions apportées par le projet de modification ne concernent que des sites situés sur le territoire de la ville de Fontainebleau. Dans ces conditions, et bien que le secteur Nb2 situé rue des Archives à Fontainebleau soit limitrophe de la commune d’Avon, cette dernière n’est pas concernée par les modifications du plan local d’urbanisme intercommunal de Fontainebleau-Avon au sens des dispositions précités, de sorte que l’enquête publique n’avait pas à se tenir sur son territoire. Par suite, le moyen ne peut qu’être écarté.

9. En quatrième lieu, aux termes de l’article L. 123-13 du code de l’environnement : « I. – Le commissaire enquêteur ou la commission d’enquête conduit l’enquête de manière à permettre au public de disposer d’une information complète sur le projet, plan ou programme, et de participer effectivement au processus de décision. (…) / II. – Pendant l’enquête, le commissaire enquêteur (…) peut en outre : / – recevoir toute information et, s’il estime que des documents sont utiles à la bonne information du public, demander au maître d’ouvrage de communiquer ces documents au public (…) ».

10. Les requérants soutiennent que l’enquête publique était insincère dès lors que la communauté d’agglomération du Pays de Fontainebleau aurait volontairement soustrait une perspective existante de la résidence étudiante située rue du Rocher / rue des Archives permettant d’apprécier le projet dans son environnement. Toutefois, il ressort des pièces du dossier, d’une part, que le commissaire enquêteur a constaté dans son rapport que le dossier soumis à l’enquête était complet et, d’autre part, que la notice de présentation du projet de modification n° 12 intègre une description précise de la résidence projetée (destination, hauteur, implantation, intégration paysagère) et de ses abords, à laquelle s’ajoute des photographies de l’environnement. En outre, les pièces d’un permis en cours d’instruction ne constituent pas des documents communicables. Par suite, les requérants ne sont pas fondés à soutenir que l’enquête publique aurait été insincère et le moyen doit être écarté.

11. En cinquième lieu, aux termes de l’article L. 153-31 du code de l’urbanisme : « I.- Le plan local d’urbanisme est révisé lorsque l’établissement public de coopération intercommunale ou la commune décide : / (…) 2° Soit de réduire un espace boisé classé, une zone agricole ou une zone naturelle et forestière ; / 3° Soit de réduire une protection édictée en raison des risques de nuisance, de la qualité des sites, des paysages ou des milieux naturels, ou d’une évolution de nature à induire de graves risques de nuisance ». L’article L. 151-36 dispose que : « Sous réserve des cas où une révision s’impose en application du I de l’article L. 153-31, le plan local d’urbanisme est modifié lorsque l’établissement public de coopération intercommunale ou la commune décide de modifier le règlement, les orientations d’aménagement et de programmation ou le programme d’orientations et d’actions ».

12. Si les requérants soutiennent que le projet de modification du plan local d’urbanisme, en créant un secteur Nb2, a pour effet de réduire une zone naturelle et une protection édictée en raison de la qualité des sites, des paysages et des milieux naturels, il ressort des pièces du dossier, d’une part, que le périmètre du sous-secteur Nb2 correspond aux limites de l’ancien secteur Nb et qu’aucun espace boisé classé n’est supprimé et, d’autre part, que la seule modification apportée au règlement de la zone N consiste à autoriser dans ce nouveau sous-secteur des constructions et installations à vocation de sports et de loisirs, sans qu’aucune autre règle (implantation, hauteur, emprise au sol) ne soit modifiée, de sorte que le projet ne peut être regardé comme réduisant une protection ou induisant de graves risques de nuisance au sens des dispositions précitées. Par suite, le moyen tiré de ce que l’évolution du plan local d’urbanisme ne relevait pas de la procédure de modification dès lors qu’est créé le sous-secteur Nb2 doit être écarté.

13. En sixième lieu, aux termes de l’article L. 151-13 du code de l’urbanisme : « Le règlement peut, à titre exceptionnel, délimiter dans les zones naturelles, agricoles ou forestières des secteurs de taille et de capacité d’accueil limitées dans lesquels peuvent être autorisés : / 1° Des constructions ; (…) / Il précise les conditions de hauteur, d’implantation et de densité des constructions, permettant d’assurer leur insertion dans l’environnement et leur compatibilité avec le maintien du caractère naturel, agricole ou forestier de la zone ».

14. D’une part, il ressort des termes mêmes du règlement du plan local d’urbanisme que ce secteur constitue, contrairement à ce que la communauté d’agglomération du Pays de Fontainebleau fait valoir en défense, un « secteur de taille et de capacité d’accueil limitées » au sens des dispositions précitées. D’autre part, si les requérants soutiennent que le règlement applicable dans le secteur Nb2 du plan local d’urbanisme correspondant au stade Pierre Mahut est distinct du secteur Nb, il ressort des pièces du dossier qu’il doit être regardé comme un sous-secteur du secteur Nb dans lequel sont définies des règles de hauteur, d’implantation et de densité dès lors que les constructions doivent être édifiées à une distance de 3 mètres des voies et limites séparatives, que l’emprise au sol est limitée à 15 % du terrain et que la hauteur des constructions ne peut excéder 15 mètres. Par suite, et alors que le terrain est déjà presque totalement artificialisé par les aménagements sportifs existants et que les espaces boisés classés, qui couvrent une grande partie du secteur, sont maintenus, le règlement permet d’assurer l’insertion dans leur environnement des futurs aménagements sportifs, seules constructions autorisées, ainsi que leur compatibilité avec le caractère naturel de la zone. Le moyen doit donc être écarté.

15. En septième lieu, aux termes de l’article R. 104-18 du code de l’urbanisme : « Les documents d’urbanisme mentionnés à la section 1 qui ne comportent pas de rapport de présentation en application d’autres dispositions sont accompagnés d’un rapport environnemental comprenant : / (…) 2° Une analyse de l’état initial de l’environnement et des perspectives de son évolution en exposant notamment les caractéristiques des zones susceptibles d’être touchées de manière notable par la mise en œuvre du document ; / 3° Une analyse exposant : / a) Les incidences notables probables de la mise en œuvre du document sur l’environnement, notamment, s’il y a lieu, sur la santé humaine, la population, la diversité biologique, la faune, la flore, les sols, les eaux, l’air, le bruit, le climat, le patrimoine culturel architectural et archéologique et les paysages et les interactions entre ces facteurs ; (…) / 4° L’exposé des motifs pour lesquels le projet a été retenu au regard des objectifs de protection de l’environnement établis au niveau international, communautaire ou national et les raisons qui justifient le choix opéré au regard des solutions de substitution raisonnables tenant compte des objectifs et du champ d’application géographique du document ; / 5° La présentation des mesures envisagées pour éviter, réduire et, si possible, compenser s’il y a lieu, les conséquences dommageables de la mise en œuvre du document sur l’environnement ; (…) ».

16. Les inexactitudes, omissions ou insuffisances du rapport environnemental ne sont susceptibles de vicier la procédure, et donc d’entraîner l’illégalité de la décision prise au vu de cette étude, que si elles ont pu avoir pour effet de nuire à l’information complète de la population ou si elles ont été de nature à exercer une influence sur la décision de l’autorité administrative.

17. Pour soutenir que l’évaluation environnementale effectuée par la communauté d’agglomération du Pays de Fontainebleau serait insuffisante, les requérants se prévalent des observations émises par la mission régionale d’autorité environnementale d’Ile-de-France dans son avis du 16 mars 2023. Il ressort, toutefois, des pièces du dossier que la communauté d’agglomération a complété le rapport, qui doit être proportionné à l’importance du plan, pour tenir compte de ces observations. S’il est vrai que, comme le soutiennent les requérants, l’évaluation environnementale ne présente aucune solution alternative aux sites choisis pour l’implantation des résidences universitaires et des équipements sportifs, la notice justifie les choix retenus. En outre, malgré la sensibilité du site « massif de Fontainebleau », il ne ressort pas des pièces du dossier que, d’une part, des études complémentaires à la description déjà précise, comprise dans le rapport, de l’état initial du sous-secteur Nb2, destiné aux aménagements sportifs avant la modification et largement anthropisé, auraient été nécessaires et, d’autre part, que l’évaluation aurait dû être assortie de mesures d’évitement, réduction ou compensation adéquates sur ce site. En tout état de cause, ces omissions n’ont pas eu pour effet de vicier la procédure dès lors qu’elles n’ont eu pour effet ni de nuire à l’information complète de la population, qui s’est d’ailleurs largement exprimée sur le choix du site situé rue des Archives, ni d’exercer une influence sur la décision de la communauté d’agglomération.

18. Aux termes de l’article R. 151-17 du code de l’urbanisme : « Le règlement délimite, sur le ou les documents graphiques, les zones urbaines, les zones à urbaniser, les zones agricoles, les zones naturelles et forestières. / Il fixe les règles applicables à l’intérieur de chacune de ces zones dans les conditions prévues par la présente section ».

19. Il appartient aux auteurs d’un plan local d’urbanisme de déterminer le parti d’aménagement à retenir pour le territoire concerné par ce plan local d’urbanisme, en tenant compte de la situation existante et des perspectives d’avenir, et de fixer en conséquence le zonage et les possibilités de construction. Leur appréciation sur ces différents points ne peut être censurée par le juge administratif qu’au cas où elle serait entachée d’une erreur manifeste ou fondée sur des faits matériellement inexacts.

20. Si les requérants, qui soutiennent que les terrains destinés à accueillir les résidences étudiantes auraient dû être maintenus en zone UCd, se prévalent d’une réserve émise sur ce point par le commissaire enquêteur, il ressort des pièces du dossier que leur classement en secteur UDc et sous-secteur UDc3 est cohérent avec le parti d’aménagement exprimé dans le projet d’aménagement et de développement durables, qui comporte une orientation relative au « développement du domaine universitaire » et ambitionne pour cela de développer « le potentiel d’accueil : la création de logement, (…)». La communauté d’agglomération justifie en outre sa volonté de réaliser ces deux résidences universitaires par le besoin croissant de logements destinés aux étudiants, alors que l’offre est insuffisante, notamment pour ce qui concerne les résidences à vocation sociale, la plupart des résidences programmées sur la commune étant privées. Par ailleurs, même si les secteurs UDc et UDc3 ont été délimités pour recouvrir uniquement les projets de résidences étudiantes et s’insèrent dans des zones ou à proximité de secteurs différents, aucune disposition ou aucun principe ne s’oppose à ce que des secteurs de petite taille soient délimités au sein des zones pour correspondre à leurs spécificités ou leur vocation, dans un souci de mixité urbaine. Il résulte de ce qui a été dit que le classement des parcelles en litige en secteurs UDc et UDc3 n’est pas entaché d’une erreur manifeste d’appréciation.

21. Il résulte de tout ce qui précède que les conclusions de la commune d’Avon et du comité de défense d’action et de sauvegarde d’Avon à fin d’annulation de la délibération du 28 septembre 2023 par laquelle le conseil communautaire de la communauté d’agglomération du Pays de Fontainebleau a approuvé la modification n°12 du plan local d’urbanisme de Fontainebleau-Avon doivent être rejetées.

Sur les frais liés à l’instance :

22. Les dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de la communauté d’agglomération du Pays de Fontainebleau, qui n’est pas la partie perdante dans la présente instance, la somme que la commune d’Avon et le comité de défense d’action et de sauvegarde d’Avon réclament au titre des frais liés au litige. Il y a lieu, en revanche, de faire application de ces dispositions et de mettre à la charge solidaire de la commune d’Avon et du comité de défense d’action et de sauvegarde d’Avon le versement d’une somme de 1 500 euros à la communauté d’agglomération du Pays de Fontainebleau au titre des mêmes frais.

D E C I D E :

Article 1er : La requête de la commune d’Avon et du comité de défense d’action et de sauvegarde d’Avon est rejetée.

Article 2 : La commune d’Avon et le comité de défense d’action et de sauvegarde d’Avon verseront solidairement à la communauté d’agglomération du Pays de Fontainebleau une somme de 1 500 euros au titre des dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Article 3 : Le présent jugement sera notifié à la commune d’Avon, première dénommée pour les requérants, et à la communauté d’agglomération du Pays de Fontainebleau.

Délibéré après l’audience du 19 décembre 2025, à laquelle siégeaient :

M^me Mullié, présidente,

M^me Flandre Olivier, conseillère,

M^me Giesbert, conseillère.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 16 janvier 2026.

La rapporteure,

L. FLANDRE OLIVIER

La présidente,

N. MULLIÉ

La greffière,

H. KELI

La République mande et ordonne au préfet de Seine-et-Marne en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l’exécution de la présente décision.

Pour expédition conforme,

La greffière