Vu la procédure suivante :

Par une requête et des mémoires, enregistrés le 7 août 2023, le 29 août 2023 et le 17 mai 2024, l’association « Grande Motte environnement » et l’association des « Riverains et amis du Grands Travers », représentées par M^e Jean-Meire, demandent au tribunal, dans le dernier état de leurs écritures :

1°) d’annuler les décisions implicites des 30 et 31 juillet 2023 par lesquelles le maire de la commune de Mauguio-Carnon a refusé d’une part de dresser un procès-verbal d’infraction concernant les installations des lots n°7 « Le Mistral », n°8 « La Plagette », n°9 « Pampa 2 » et n°10 « Pampa 1 » et de transmettre ledit procès-verbal au procureur de la République et d’autre part, refusé de saisir le tribunal judiciaire en vue de faire ordonner la démolition ou la mise en conformité des installations édifiées sans les autorisations exigées ;

2°) d’enjoindre au maire au nom de l’Etat, et à l’Etat, d’y procéder dans un délai de 7 jours à compter de la notification du jugement à intervenir sous astreinte de 10 000 euros par jour de retard ;

3°) de mettre à la charge de la commune de Mauguio et de l’Etat la somme de 3 000 euros en application de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

il n’y a pas de non-lieu à statuer ;

les décisions méconnaissent les articles L. 480-1 et L. 480-4 du code de l’urbanisme en ce que les installations en cause nécessitaient le dépôt d’une déclaration préalable ou à titre subsidiaire, d’un permis de construire saisonnier sur le fondement de l’article L. 432-1 du code de l’urbanisme ;

les décisions sont entachées d’une erreur manifeste d’appréciation au regard de l’article L. 480-14 du code de l’urbanisme ;

les décisions sont entachées d’un détournement de pouvoir.

Par un mémoire en défense, enregistré le 2 mai 2024, la commune de Mauguio-Carnon, représentée par la SCP CGCB&Associés conclut :

à titre principal, au rejet de la requête comme étant irrecevable ;

à titre subsidiaire, à ce qu’il soit prononcé un non-lieu à statuer ;

à titre très subsidiaire, au rejet de la requête ;

et en toute hypothèse, à ce que la somme de 3 000 euros soit mise à la charge des associations requérantes au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

- à titre principal, les conclusions de la requête sont irrecevables, car mal dirigées ;

- à titre subsidiaire, il n’y a plus lieu de statuer dès lors que les installations ont été démontées dans le courant du mois de septembre 2023 ;

- à titre très subsidiaire, la requête n’est pas fondée.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- le code de l’urbanisme ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience.

Ont été entendus au cours de l’audience publique :

- le rapport de M. C… ;

- les conclusions de M^me Gavalda, rapporteure publique ;

- les observations de M^me A…, représentant de l’association Grande Motte environnement ;

- les observations de M^me B…, représentant l’association des riverains et amis du grand travers ;

- et les observations de M^e Gilliocq, représentant la commune de Mauguio.

Considérant ce qui suit :

Par plusieurs courriers du 26 mai 2023, l’association « Grande Motte environnement » et l’association « Riverains et Amis du Grands Travers » ont adressé à la commune de Mauguio-Carnon des demandes tendant d’une part à ce qu’il soit dressé un procès-verbal d’infraction à l’encontre des quatre titulaires des lots n° 7 à n° 10 des sous-traités d’exploitation dans le cadre de la concession de plage accordée par l’Etat, respectivement « Le Mistral », « La Plagette », « Pampa 2 » et « Pampa 1 », et d’autre part, tendant à la saisie du tribunal judiciaire en vue de faire ordonner la démolition ou la mise en conformité des installations édifiées sans autorisation. En l’absence de réponse à ces différents courriers, reçu les 30 et 31 mai 2023, des décisions implicites de rejets sont nées les 30 et 31 juillet 2023. Par leur requête, l’association « Grande Motte environnement » et l’association « Riverains et Amis du Grands Travers » demandent l’annulation de ces décisions implicites.

Sur l’exception de non-lieu à statuer :

Aux termes de l’article L. 480-1 du code de l’urbanisme : « Les infractions aux dispositions des titres Ier, II, III, IV et VI du présent livre sont constatées par tous officiers ou agents de police judiciaire ainsi que par tous les fonctionnaires et agents de l’Etat et des collectivités publiques commissionnés à cet effet par le maire ou le ministre chargé de l’urbanisme suivant l’autorité dont ils relèvent et assermentés. Les procès-verbaux dressés par ces agents font foi jusqu’à preuve du contraire. (…) Lorsque l’autorité administrative et, au cas où il est compétent pour délivrer les autorisations, le maire ou le président de l’établissement public de coopération intercommunale compétent ont connaissance d’une infraction de la nature de celles que prévoient les articles L. 480-4 et L. 610-1, ils sont tenus d’en faire dresser procès-verbal. Copie du procès-verbal constatant une infraction est transmise sans délai au ministère public. (…) ». Aux termes du premier alinéa de l’article L. 480-4 du même code : « Le fait d’exécuter des travaux mentionnés aux articles L. 421-1 à L. 421-5 et L. 421-5-3 en méconnaissance des obligations imposées par les titres Ier à VII du présent livre et les règlements pris pour leur application ou en méconnaissance des prescriptions imposées par un permis de construire, de démolir ou d’aménager ou par la décision prise sur une déclaration préalable est puni d’une amende comprise entre 1 200 euros et un montant qui ne peut excéder, soit, dans le cas de construction d’une surface de plancher, une somme égale à 6 000 euros par mètre carré de surface construite, démolie ou rendue inutilisable au sens de l’article L. 430-2, soit, dans les autres cas, un montant de 300 000 euros. En cas de récidive, outre la peine d’amende ainsi définie un emprisonnement de six mois pourra être prononcé. »

Il résulte de ces dispositions que le maire est tenu de faire dresser un procès-verbal en application de l’article L. 480-1 du code de l’urbanisme lorsqu’il a connaissance d’une infraction mentionnée à l’article L. 480-4, résultant soit de l’exécution de travaux sans les autorisations prescrites par le livre IV du code, soit de la méconnaissance des autorisations délivrées et d’en transmettre une copie au ministère public. Cette obligation, qui a notamment pour objet d’informer le ministère public auquel il appartient de décider de la poursuite de l’infraction, n’est pas susceptible de s’éteindre par l’effet de l’écoulement du temps. Si des travaux irrégulièrement exécutés peuvent être régularisés, notamment par la délivrance ultérieure d’une autorisation, un tel changement de circonstances ne fait pas disparaitre l’infraction et ne saurait priver d’objet l’action publique.

Dans ces conditions, l’effet utile de l’annulation du refus du maire de faire dresser un procès-verbal d’infraction en application de l’article L. 480-1 du code de l’urbanisme et de procéder à la transmission d’une copie au ministère public impose que le juge de l’excès de pouvoir, saisi d’une demande d’annulation de ce refus, en apprécie la légalité au regard de la situation de droit et de fait à la date à laquelle cette décision de refus est intervenue, et non au regard de la situation de droit et de fait existant à la date de sa propre décision.

Il est constant qu’en l’espèce, ni le maire de la commune de Mauguio-Carnon, au nom de l’Etat, ni l’Etat lui-même, n’a dressé de procès-verbal d’infraction sur le fondement de l’article L. 480-1 du code de l’urbanisme à la suite des demandes des requérantes et que la commune n’a pas saisi le tribunal judiciaire sur le fondement de l’article L. 480-14 du même code. Par ailleurs, et dès lors que la légalité des décisions attaquées s’apprécie à la date de leur édiction, la circonstance que les installations litigieuses aient été démontées au courant du mois de septembre 2023 et donc postérieurement aux décisions attaquées, est sans incidence. Par suite, l’exception de non-lieu à statuer opposée par la commune de Mauguio-Carnon ne peut pas être accueillie.

Sur la fin de non-recevoir :

L’article L. 480-1 du code de l’urbanisme donne compétence au maire pour commissionner des agents publics aux fins de constater les infractions aux dispositions du livre IV du code de l’urbanisme. Le maire tient de l’article L. 480-2 de ce code le pouvoir d’ordonner l’interruption des travaux. Lorsqu’il exerce les attributions qui lui sont confiées par ces dispositions, le maire agit comme autorité de l’Etat.

Si la commune de Mauguio-Carnon soutient que les conclusions des requérantes sont mal dirigées en ce qu’elle n’a pas la qualité de partie dans l’instance, il ressort toutefois des pièces du dossier que les associations requérantes ont adressé leur demande au maire de la commune de Mauguio-Carnon, laquelle mention est d’ailleurs exacte, et ont ainsi valablement saisie cette autorité qui a alors agit au nom de l’Etat en application de l’article L. 480-1 du code de l’urbanisme. Par ailleurs, et en tout état de cause, la présente requête a été communiqué à l’Etat dès son enregistrement au greffe du tribunal en application de l’article R. 611-12 du code de justice administrative. Au demeurant, s’agissant de l’article L. 480-14 du code de l’urbanisme, le maire agit au nom de la commune. Par suite, la fin de non-recevoir opposée par la commune tenant à ce que la requête serait mal dirigée doit être écartée.

Sur les conclusions à fin d’annulation :

En ce qui concerne le refus de mettre en œuvre les dispositions de l’article L. 480-1 du code de l’urbanisme :

Il ressort des pièces du dossier que les structures en litige « Le Mistral », « La Plagette », « Pampa 2 » et « Pampa 1 » possèdent une emprise en sol ou une surface de plancher supérieur à 5 m², pendant une période supérieure à trois mois, nécessitant ainsi le dépôt soit d’une déclaration préalable jusqu’à 20 m² ou d’un permis de construire au-delà de ce seuil et il ne ressort pas des pièces du dossier que des autorisations d’urbanisme aient été accordées par la commune de Mauguio-Carnon en particulier pour l’année 2023, ainsi qu’en convient la commune dans ses écritures en défense. Par ailleurs, l’obtention d’une sous-concession de plage, qui autorise seulement l’occupation du domaine public, ne dispense pas de l’obtention de l’autorisation d’urbanisme adéquate. Par suite, en l’absence d’autorisation d’urbanisme pour les installations en litige, le maire de la commune de Mauguio-Carnon, agissant au nom de l’Etat, était tenu de dresser un procès-verbal. Le moyen tiré de ce que le maire a fait une inexacte application des dispositions des articles L. 480-1 et L. 480-4 du code de l’urbanisme doit être accueilli.

Il résulte de ce qui précède que les décisions des 30 et 31 juillet 2023 doivent être annulées en tant que le maire de la commune de Mauguio-Carnon a refusé, au nom de l’Etat, de dresser des procès-verbaux d’infraction pour l’installation en 2023 des établissements « Le Mistral », « La Plagette », « Pampa 2 » et « Pampa 1 ».

En ce qui concerne le refus de mettre en œuvre les dispositions de l’article L. 480-14 du code de l’urbanisme :

Aux termes de l’article L. 480-14 du code de l’urbanisme : « La commune ou l’établissement public de coopération intercommunale compétent en matière de plan local d’urbanisme peut saisir le tribunal judiciaire en vue de faire ordonner la démolition ou la mise en conformité d’un ouvrage édifié ou installé sans l’autorisation exigée par le présent livre, en méconnaissance de cette autorisation ou, pour les aménagements, installations et travaux dispensés de toute formalité au titre du présent code, en violation de l’article L. 421-8. L’action civile se prescrit en pareil cas par dix ans à compter de l’achèvement des travaux ».

Les dispositions de l’article L. 480-14 du code de l’urbanisme confèrent aux autorités administratives compétentes une marge d’appréciation pour décider, après avoir vérifié que les conditions posées par ces dispositions sont remplies, de saisir ou non le tribunal judiciaire. Dans ces conditions, si le juge administratif peut valablement être saisi du refus de ces autorités de mettre en œuvre les dispositions précitées, il lui appartient seulement de vérifier que ces autorités n’ont pas commis d’erreur manifeste d’appréciation.

Pour justifier de l’absence de mise en œuvre des dispositions de l’article L. 480-14 du code de l’urbanisme, la commune soutient que les associations requérantes ne justifient pas de l’intérêt ou de l’utilité d’engager cette action dans les circonstances de l’espèce. Toutefois, les associations développent longuement les démarches, notamment contentieuses, qu’elles ont entreprises pour assurer le respect des espaces remarquables du littoral sur lesquels sont implantées les établissements litigieux. Par ailleurs, si la commune soutient que les exploitants ont l’obligation de procéder au démontage des installations avant le 30 septembre de chaque année, il ressort toutefois des pièces du dossier qu’à la date des décisions en litige, les 30 et 31 juillet 2023, ces installations étaient ainsi susceptibles de demeurer en place encore deux mois entiers sans autorisation d’urbanisme. Enfin, si la commune soutient que les associations requérantes ne démontrent pas que les installations litigieuses ne pourraient faire l’objet d’une régularisation à la faveur d’une autorisation d’urbanisme, il est constant qu’aucune autorisation d’urbanisme n’a été accordée. Par ailleurs, il ressort des pièces du dossier que par un jugement n°2004340 du 13 juillet 2022 du présent tribunal, la zone d’implantation des établissements en cause a été considérée comme espace remarquable du littoral au sens de l’article L. 121-23 du code de l’urbanisme sur lequel ne peuvent être installés que des aménagements légers listés à l’article R. 121-5 du code de l’urbanisme, et le tribunal a enjoint au maire de la commune d’inscrire à l’ordre du jour la modification du plan local d’urbanisme en tant qu’il classe les secteurs du « petit Travers », « le Travers » et « le grand Travers » permettant les occupations et utilisations du sol nécessaires aux activités commerciales liées à la fréquentation saisonnière des plages. Dans ces conditions, il ne ressort pas des pièces du dossier que les installations en cause qui ne constituent pas des aménagements légers auraient pu faire l’objet d’une régularisation. Par suite, le moyen tiré de ce que le maire de la commune, agissant au nom de la commune, a entaché d’une erreur manifeste d’appréciation sa décision de refus de mise en œuvre de l’article L. 480-14 du code de l’urbanisme doit être accueilli.

Il résulte de ce qui précède que les décisions des 30 et 31 juillet 2023 doivent être annulées en tant que le maire de la commune de Mauguio-Carnon a refusé, au nom de la commune, de saisir le tribunal judiciaire en vue de faire ordonner la démolition ou la mise en conformité des installations en 2023 des établissements « Le Mistral », « La Plagette », « Pampa 2 » et « Pampa 1 ».

Enfin, pour l’application de l’article L. 600-4-1 du code de l’urbanisme, aucun autre moyen n’est susceptible, en l’état du dossier, de fonder l’annulation de la décision attaquée.

Sur les conclusions à fin d’injonction :

D’une part, il résulte de l’instruction que les installations érigées en 2023 ont été démontées avant la fin du mois de septembre 2023 si bien qu’il n’y a pas lieu d’enjoindre au maire de la commune, agissant au nom de la commune, de saisir le tribunal judiciaire sur le fondement de l’article L. 480-14 du code de l’urbanisme.

D’autre part et en revanche, lorsque le juge administratif annule une décision de refus de dresser un procès-verbal au motif qu’une infraction mentionnée à l’article L. 480-4 était caractérisée à la date de ce refus, il lui incombe en principe d’enjoindre au maire de faire dresser procès-verbal de cette infraction et d’en transmettre une copie au ministère public. Il en va cependant différemment lorsque l’action publique est prescrite à la date à laquelle le juge statue.

La circonstance que les installations aient été démontées en septembre 2023 est sans influence sur la réalité de l’infraction au droit de l’urbanisme pendant toute la durée de présence des établissements « Le Mistral », « La Plagette », « Pampa 2 » et « Pampa 1 » sans autorisation d’urbanisme lors de la saison 2023, dont l’action pénale n’est pas prescrite. Il y a lieu d’enjoindre au maire, au nom de l’Etat, d’y procéder dans un délai d’un mois à compter de la notification du présent jugement, sous astreinte de 100 euros par jour de retard passé ce délai.

Sur les frais liés au litige :

Les dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que les associations requérantes, qui n’ont pas la qualité de partie perdante, versent à la commune de Mauguio-Carnon, qui a la qualité d’observateur s’agissant du refus de dresser un procès-verbal d’infraction mais de partie s’agissant du refus de saisir le tribunal judiciaire sur le fondement de l’article L. 480-14 du code de l’urbanisme, la somme qu’elle réclame au titre des frais exposés et non compris dans les dépens. En revanche, dans les circonstances de l’espèce, il y a lieu de mettre à la charge de l’Etat et de la commune de Mauguio-Carnon, chacun, la somme de 1 000 euros au titre de l’article L. 761-1-du code de justice administrative.

D E C I D E  :

Article 1er : Les décisions implicites des 30 et 31 juillet 2023 par lesquelles le maire de la commune de Mauguio-Carnon a refusé d’une part de dresser un procès-verbal d’infraction concernant les installations des lots n°7 « Le Mistral », n°8 « La Plagette », n°9 « Pampa 2 » et n°10 « Pampa 1 » et de transmettre ledit procès-verbal au procureur de la République et d’autre part, a refusé de saisir le tribunal judiciaire en vue de faire ordonner la démolition ou la mise en conformité des installations édifiées sans les autorisations exigées sont annulées.

Article 2 : Il est enjoint au maire de la commune de Mauguio-Carnon, agissant au nom de l’Etat, de dresser un procès-verbal d’infraction sur le fondement de l’article L. 480-1 du code de l’urbanisme s’agissant de l’installation sans autorisation d’urbanisme lors de la saison 2023 des établissements « Le Mistral », « La Plagette », « Pampa 2 » et « Pampa 1 » sur les lots n °7 à 10 des sous-traités d’exploitation dans le cadre de la concession de plage accordée par l’Etat dans le délai d’un mois à compter de la notification du présent jugement et sous astreinte de 100 euros par jour de retard passé ce délai.

Article 3 : L’Etat versera la somme de 1 000 euros à l’association « Grande-Motte environnement » et à l’association « Les amis du grand travers » au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Article 4 : La commune de Mauguio-Carnon versera la somme de 1 000 euros à l’association « Grande-Motte environnement » et à l’association « Les amis du grand travers » au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Article 5 : Le surplus des conclusions des parties est rejeté.

Article 6 : La présente décision sera notifiée à la l’association « Grande-Motte environnement », à l’association « Les amis du grand travers », à la commune de Mauguio, au ministre de l’aménagement du territoire et de la décentralisation, à la société « Pampa 1 », à la société « Pampa 2 », à la société « Le Mistral » et à la société « La Plagette ».

Copie en sera adressée au préfet de l’Hérault.

Délibéré après l’audience du 20 novembre 2025, à laquelle siégeaient :

M^me Fabienne Corneloup, présidente,

M^me Michelle Couégnat, première conseillère,

M. Nicolas Huchot, premier conseiller.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 4 décembre 2025.

Le rapporteur,

N. C…

La présidente,

F. Corneloup

La greffière,

M. D…

La République mande et ordonne au préfet de l’Hérault et au ministre de l’aménagement du territoire et de la décentralisation chacun en ce qui les concerne, ou à tous commissaires de justice à ce requis, en ce qui concerne les voies de droit commun, contre les parties privées, de pourvoir à l’exécution de la présente décision.

Pour expédition conforme,

Montpellier le 4 décembre 2025,

La greffière,

M. D…