Vu la procédure suivante :

Par une requête et un mémoire complémentaire, enregistrés les 14 novembre 2023 et 31 juillet 2025, M^me B…, M. A… et M. D…, pris en leur qualité de conseillers municipaux, représentés par M^e Da Luz Sousa, demandent au tribunal l’annulation de la délibération du conseil municipal n°3.1 23.51 du 30 mai 2023, ensemble la décision implicite de rejet née le 18 septembre 2023.

Ils soutiennent que la délibération est entachée :

d’un vice de procédure en l’absence de l’avis de France domaine ;

d’un vice de procédure en raison du défaut d’information des élus ;

d’une illégalité par voie d’exception, en raison de la caducité du protocole conclut en 2004 ;

d’une erreur manifeste d’appréciation en raison du prix de cession nettement inférieur à la valeur réelle du terrain ;

d’une erreur de droit dans la mesure où le terrain cédé entre dans le champ d’une déclaration d’utilité publique ;

d’une illégalité en raison de son absence de « conformité » avec les termes de « l’accord initial » de 2004 ;

d’un détournement de pouvoir.

Par un mémoire en défense enregistré les 18 mars 2025, la commune de Sorède, représentée par M^e Vigo, conclut au rejet de la requête, au motif qu’elle n’est pas fondée.

Vu le mémoire communiqué par la commune de Sorède et enregistré le 30 septembre 2025.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- le code général des collectivité territoriales ;

- le code l’expropriation ;

- le code générale de la propriété des personnes publiques ;

- le code des relations entre le public et l’administration ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience.

A été entendu au cours de l’audience publique :

- le rapport de M. Jacob, rapporteur,

- les conclusions de M. Chevillard, rapporteur public,

les observations de M^e Da Luz Sousa, représentant M^me B…, M. A… et M. D….

Considérant ce qui suit :

Par une délibération du 30 mai 2023, référencée sous le numéro n°3.1-23.51, le conseil municipal de la commune de Sorède a approuvé, à la majorité de ses membres, la cession des parcelles « n°AI21 – AI 571– AI 41 – AI 40 », situées sur son domaine privé, à M^me C…, et ce, en visant expressément les termes du « protocole d’accord » établit lors de la « création de la rue des Pradets ». Cette délibération du 30 mai 2023 autorise ainsi le maire de la commune à céder à M^me C… deux « bandes de terrain », d’une superficie respective de 287 m² et de 131 m², et ce, pour un montant de 13 124,51 euros, d’une part, et de 7 860 euros, d’autre part. Par un recours gracieux du 12 juillet 2023, notifié le 18 juillet 2023, M^me B…, M. A… et M. D…, pris en leur qualité de conseillers municipaux de la collectivité, ont demandé le retrait de la délibération n°3.1-23.51 au maire de la commune. Toutefois, eu égard au silence conservé par la commune, une décision implicite de rejet est née le 18 septembre 2023. Par la présente requête, M^me B…, M. A… et M. D… demandent ensemble l’annulation de la décision implicite de rejet du 18 septembre 2023, ainsi que la délibération du conseil municipal du 30 Mai 2023.

Sur les conclusions à fin d’annulation :

En ce qui concerne l’avis du service des domaines et l’information des conseillers municipaux :

En premier lieu, aux termes du 3e alinéa de l’article L. 2241-1 du code général des collectivités territoriales : « Toute cession d’immeubles ou de droits réels immobiliers par une commune de plus de 2 000 habitants donne lieu à délibération motivée du conseil municipal portant sur les conditions de la vente et ses caractéristiques essentielles. Le conseil municipal délibère au vu de l’avis de l’autorité compétente de l’Etat. Cet avis est réputé donné à l’issue d’un délai d’un mois à compter de la saisine de ce service ». ». La consultation du service des domaines prévue par ces dispositions ne présente pas le caractère d’une garantie. Il appartient en revanche au juge saisi d’une délibération prise en méconnaissance de cette obligation de rechercher si cette méconnaissance a eu une incidence sur le sens de la délibération attaquée.

Il est constant que le service des domaines n’a pas été consulté par la commune de Sorède préalablement à la délibération du 30 mai 2023 par laquelle le conseil municipal a autorisé le maire à céder deux « bandes de terrain » du domaine privé communal à M^me C…. Toutefois, il ressort des pièces du dossier que la cession en litige, au prix de 45,73 euros/m², porte sur une surface limitée de 287 m², dont la définition du terrain d’assiette renvoie expressément à l’application, certes tardive, des termes du protocole d’accord conclu entre la commune et M^me C… en 2004. A cet égard et afin de délivrer une information complète aux conseillers municipaux, la note de synthèse, communiquée préalablement au vote de la délibération en litige, rappelle les termes exacts dudit protocole, ainsi que les motifs qui ont conduit l’organe délibérant de l’époque à accepter un tel engagement. Il est notamment fait état de la nécessité d’établir une nouvelle voie communale, sur le terrain d’assiette de 287 m² cédé à la commune par M^me C… en 2004, afin de permettre la construction d’un nouvel ensemble immobilier d’intérêt communal. Aussi, en se bornant à soutenir que l’absence de l’avis de France Domaine a influencé l’adoption de la délibération en litige, sans apporter plus précisions et alors même que ladite délibération a été approuvée à l’unanimité des conseillers municipaux, moins trois voix, les requérants n’établissent pas le bien-fondé de ce moyen. Par ailleurs, dans la mesure où cet avis n’a pas été sollicité, le moyen tiré de ce qu’il n’a pas été porté à la connaissance du conseil municipal ne peut qu’être écarté.

En deuxième lieu, aux termes de l’article L. 2121-10 du code général des collectivités territoriales, « toute convocation est faite par le maire. Elle indique les questions portées à l’ordre du jour. Elle est mentionnée au registre des délibérations, affichée ou publiée. Elle est transmise de manière dématérialisée ou, si les conseillers municipaux en font la demande, adressée par écrit à leur domicile ou à une autre adresse ». De plus, aux termes de l’article L. 2121-12 du code général des collectivités territoriales « dans les communes de 3 500 habitants et plus, une note explicative de synthèse sur les affaires soumises à délibération doit être adressée avec la convocation aux membres du conseil municipal ». De plus, l’article L. 2121-13 de ce code dispose que « Tout membre du conseil municipal a le droit, dans le cadre de sa fonction, d’être informé des affaires de la commune qui font l’objet d’une délibération. ».

Il ressort des pièces du dossier que le maire de ladite collectivité a transmis aux conseillers municipaux une note de synthèse, avant l’adoption de la délibération contestée, laquelle indiquait notamment le prix de cession et la superficie de chacune des « bande de terrain » en litige, les références des parcelles cadastrées, le nom de la personne bénéficiaire la cession attaquée et la référence des délibérations antérieures ayant approuvées le protocole de 2004. De surcroît, la note de synthèse était accompagnée en annexe des plans cadastraux utiles à la compréhension de l’opération. Au surplus et en tout état de cause, les requérants ne démontrent pas avoir sollicité de nouveaux documents ou informations préalablement à la délibération en litige, de sorte que le moyen tiré du défaut d’information des élus doit être écarté.

Il résulte de ce qui précède que le moyen tiré de ce que le consentement donné par les élus du conseil municipal à la conclusion d’un contrat de cession de deux parcelles du domaine privé communal n’aurait pas été donné de manière éclairée et serait en conséquence vicié doit être écarté en ses différentes branches.

En ce qui concerne la légalité de la délibération du 30 mai 2025, par voie d’exception :

En troisième lieu, l’illégalité d’un acte administratif, qu’il soit ou non réglementaire, ne peut être utilement invoquée par voie d’exception à l’appui de conclusions dirigées contre une décision administrative ultérieure que si cette dernière décision a été prise pour l’application du premier acte ou s’il en constitue la base légale. S’agissant d’un acte réglementaire, une telle exception peut être formée à toute époque, même après l’expiration du délai du recours contentieux contre cet acte. S’agissant d’un acte non réglementaire, l’exception n’est, en revanche, recevable que si l’acte n’est pas devenu définitif à la date à laquelle elle est invoquée, sauf dans le cas où l’acte et la décision ultérieure constituant les éléments d’une même opération complexe, l’illégalité dont l’acte serait entaché peut être invoquée en dépit du caractère définitif de cet acte.

En l’espèce, il ressort des pièces du dossier que le protocole d’accord de 2004, approuvé par la délibération du conseil municipal du 30 mars 2004, ainsi que par la délibération du 26 mai 2011 prorogeant la durée d’application dudit protocole, pour une durée de six ans, ne constituent pas des actes réglementaires, de sorte que leur légalité respective ne peut en principe être contestée après l’expiration des délais de recours. Par ailleurs, les délibérations du 30 mars 2004 et du 26 mai 2011 ne forment pas avec la délibération en litige une opération administrative complexe et ne présentent pas un lien tel que les illégalités qui les affecteraient pourraient être régulièrement invoquées par la voie de l’exception. Aussi, les requérants ne sont-ils pas recevables à invoquer par voie d’exception les illégalités éventuelles qui pourraient affecter les délibérations du 30 mars 2004 et du 26 mai 2011.

Par ailleurs, il n’appartient pas, en tout état de cause, au juge administratif de se prononcer sur la question de savoir si le protocole d’accord de 2004 conclu entre la commune et M^me C… était caduc lors de l’adoption de la délibération en litige, ni sur la question de savoir si une vente parfaite était intervenue à l’époque.

Il résulte de ce qui précède que le moyen tiré de l’exception d’illégalité de la délibération en litige sera donc écarté.

En ce qui concerne le prix de cession des terrains communaux en litige

Aux termes de l’article L. 2221-1 du code général de la propriété des personnes publiques, « ainsi que le prévoient les dispositions du second alinéa de l’article 537 du code civil, les personnes publiques mentionnées à l’article L. 1 gèrent librement leur domaine privé selon les règles qui leur sont applicables ».

Par ailleurs, la cession par une commune d’un terrain à des particuliers pour un prix inférieur à sa valeur ne saurait être regardée comme méconnaissant le principe selon lequel une collectivité publique ne peut pas céder un élément de son patrimoine à un prix inférieur à sa valeur à une personne poursuivant des fins d’intérêt privé lorsque la cession est justifiée par des motifs d’intérêt général et comporte des contreparties suffisantes.

A cet égard, pour déterminer si la décision par laquelle une collectivité publique cède à une personne privée un élément de son patrimoine à un prix inférieur à sa valeur est, pour ce motif, entachée d’illégalité, il incombe au juge de vérifier si elle est justifiée par des motifs d’intérêt général ; que, si tel est le cas, il lui appartient ensuite d’identifier, au vu des éléments qui lui sont fournis, les contreparties que comporte la cession, c’est-à-dire les avantages que, eu égard à l’ensemble des intérêts publics dont la collectivité cédante a la charge, elle est susceptible de lui procurer, et de s’assurer, en tenant compte de la nature des contreparties et, le cas échéant, des obligations mises à la charge des cessionnaires, de leur effectivité ; qu’il doit, enfin, par une appréciation souveraine, estimer si ces contreparties sont suffisantes pour justifier la différence entre le prix de vente et la valeur du bien cédé.

En l’espèce, il ne ressort pas des pièces du dossier que le prix de vente retenu par la délibération du 30 mai 2023 ait été inférieur à la valeur du marché. Au surplus et en tout état de cause, la cession litigieuse constitue la contrepartie de l’acquisition par la commune des parcelles de M^me C… par la délibération du 8 juillet 2004, et dont la finalité de l’opération tendait à la réalisation d’une voie du domaine public routier afin de constituer un accès au futur projet immobilier d’intérêt communal. Par ailleurs, le protocole d’accord établi en 2004, reconduit par la délibération du 26 mai 2011, prévoit contractuellement un « dédommagement financier » à la charge de la commune, en cas de non-rétrocession ultérieure, au profit de M^me C…, d’une parcelle d’une « superficie équivalente » au prix de « 45,73 euros/m² ». Il s’ensuit que la délibération en litige et le prix de cession contesté des deux « bandes de terrain » apparaissent justifiés par la nécessité, pour la collectivité, de mener à bien une opération d’urbanisme d’intérêt général visant à promouvoir la création de logements dans un zone sous tension. Dès lors, le moyen tiré de l’erreur de droit en raison du prix de cession des terrains communaux en litige sera donc écarté.

En ce qui concerne le moyen tiré de la cession de terrain entrant dans le champ d’une déclaration d’utilité publique :

Aux termes de l’article L. 222-4 du code de l’expropriation pour cause d’utilité publique : « Après que les biens compris dans le périmètre d’une déclaration d’utilité publique sont entrés en possession des personnes publiques, celles-ci peuvent les aliéner. / Les immeubles dépendant du domaine privé de l’Etat ou de ses établissements publics peuvent, sous réserve de dispositions spéciales, être cédés dans les conditions prévues au code général de la propriété des personnes publiques. / Les collectivités territoriales, leurs groupements et leurs établissements publics peuvent aliéner les biens dans les conditions de délibération fixées par le code général des collectivités territoriales ». Selon l’article L. 411-1 de ce code : « Peuvent être cédés de gré à gré ou concédés temporairement à des personnes de droit privé ou de droit public, à la condition qu’elles les utilisent aux fins prescrites par le cahier des charges annexé à l’acte de cession ou de concession temporaire : (…) / 2° Les immeubles expropriés en vue : / a) De l’aménagement, progressif et conduit suivant des plans d’ensemble, des zones affectées à l’habitation ou à des activités par des projets d’aménagement, des plans d’occupation des sols, des plans locaux d’urbanisme ou des documents d’urbanisme en tenant lieu ».

En l’espèce, il ne ressort pas des pièces du dossier que la délibération contestée, approuvant la cession partielle des parcelles cadastrées AI 21, AI571, AI 41 et AI 40, comprises dans le périmètre de la déclaration d’utilité publique de 2019, ait méconnu les prescriptions et stipulations du cahier des charges de cette opération d’urbanisme. Au surplus et en tout état de cause, la cession en litige est, ainsi qu’il est dit au point 14, la contrepartie d’une acquisition antérieure de terrains auprès de M^me C…, laquelle a permis l’accroissement du domaine public routier et la desserte d’un nouveau projet immobilier d’intérêt communal, de sorte que ce moyen sera écarté.

En ce qui concerne le moyen tiré de l’absence de conformité de la délibération l’accord de 2004 :

En l’espèce et ainsi qu’il est dit au point 9, il n’appartient pas au juge administratif de se prononcer sur la question de savoir si le protocole d’accord de 2004 conclu entre la commune et M^me C… était caduc lors de l’adoption de la délibération en litige, ni sur la question de savoir si une vente parfaite était intervenue à l’époque. Ce moyen est donc inopérant et sera donc écarté.

En ce qui concerne le moyen tiré du détournement de pouvoir :

En l’espèce, s’il n’est pas contesté que la délibération en litige présente une erreur matérielle, dans la mesure où les références de la délibération du 26 mai 2011 sont demeurées incomplètes et marquées comme suit : « n°28.11 du 26/05/201 », il ressort des pièces du dossier que cette incomplétude ne constitue qu’une erreur de plume n’entachant pas le sens de la délibération en litige, ni même sa compréhension. Par ailleurs, il ne ressort pas des pièces du dossier que la commune de Sorède ait entendu passer sous silence l’acquisition antérieure, par la collectivité, d’une parcelle de 287 m² auprès de M^me C…, et ce conformément aux termes des délibérations du 30 mars et du 8 juillet 2004. Par ailleurs, eu égard à ce qui est indiqué au point 9, il n’appartient pas au juge administratif de se prononcer sur la question de savoir si le protocole d’accord de 2004 conclu entre la commune et M^me C… était caduc lors de l’adoption de la délibération en litige, ni sur la question de savoir si une vente parfaite était intervenue à l’époque. Par conséquent, le moyen tiré du détournement de pouvoir sera écarté.

Il résulte de tout ce qui précède que les conclusions en annulation des requérants doivent être rejetées.

En ce qui concerne les frais de justice :

Aux termes de l’article L. 761-1 du code de justice administrative : « Dans toutes les instances, le juge condamne la partie tenue aux dépens ou, à défaut, la partie perdante, à payer à l’autre partie la somme qu’il détermine, au titre des frais exposés et non compris dans les dépens. Le juge tient compte de l’équité ou de la situation économique de la partie condamnée. Il peut, même d’office, pour des raisons tirées des mêmes considérations, dire qu’il n’y a pas lieu à cette condamnation. ».

En vertu de ces dispositions, le tribunal ne peut pas faire bénéficier la partie tenue aux dépens ou la partie perdante du paiement par l’autre partie des frais qu’elle a exposés à l’occasion du litige soumis au juge. Les conclusions présentées à ce titre par les requérants doivent, dès lors, être rejetées. A l’inverse, il y a lieu de mettre à la charge de M^me B…, M. A… et M. D… la somme globale de 1 500 euros à verser respectivement à la commune de Sorède.

D E C I D E:

Article 1 : la requête de M^me B…, M. A… et M. D… est rejetée.

Article 2 : M^me B…, M. A… et M. D… verseront une somme globale de 1 500 euros à la commune de Sorède en application des dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Article 3 : Le surplus des conclusions des parties est rejeté.

Article 4 : La présente décision sera notifiée à M^me B…, M. A… et M. D… et à la commune de Sorède.

Délibéré après l’audience du 7 janvier 2026, à laquelle siégeaient :

M. Eric Souteyrand, président,

M^me Audrey Lesimple, première conseillère,

M. Julien Jacob, premier conseiller.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 22 janvier 2026.

Le rapporteur,

J. JacobLe président,

E. Souteyrand

La greffière,

M-A. Barthélémy

La République mande et ordonne au préfet des Pyrénées-Orientales en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun, contre les parties privées, de pourvoir à l’exécution de la présente décision.

Pour expédition conforme,

Montpellier, le 22 janvier 2026.

La greffière,

M-A. Barthélémy