TRIBUNAL ADMINISTRATIF

DE NANCY

N° 1001975, 1001976

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M^me C X et M. A Y

ASSOCIATION DU CENTRE MONDIAL

DE LA PAIX, DES LIBERTES ET

DES DROITS DE L’HOMME

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M^me Bour

Rapporteur

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M^me Guidi

Rapporteur public

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Audience du 25 juin 2012

Lecture du 28 août 2012

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RÉPUBLIQUE FRANÇAISE

AU NOM DU PEUPLE FRANÇAIS

Le Tribunal administratif de Nancy

(3^e Chambre)

24-01-02-01-01-02

C+

Vu I) la requête, enregistrée le 6 octobre 2010, présentée par M^me C X, demeurant XXX à XXX, et M. A Y, demeurant XXX à XXX ; M^me X et M. Y demandent au Tribunal d’annuler la délibération du 24 juin 2010 du conseil municipal de la ville de Verdun autorisant le maire à résilier le bail liant la ville à l’association du centre mondial de la paix avec effet au 1^er juillet 2011 ;

Ils soutiennent que :

— la délibération attaquée a méconnu les dispositions de l’article L. 2121-12 du code général des collectivités territoriales, les conseillers municipaux n’ayant pas été destinataires d’une note de synthèse, et le délai de convocation n’étant pas de cinq jours francs ;

— le bail conclu en 1988 est un bail emphytéotique administratif, au sens de l’article 13 de la loi du 5 janvier 1988 d’amélioration de la décentralisation ;

— l’administration ne détient pas de pouvoir général de résiliation unilatérale d’un tel bail pour motif d’intérêt général, en l’absence de clause explicite dans ledit bail ;

— les motifs invoqués par la délibération attaquée ne justifient pas légalement une résiliation pour motif d’intérêt général ;

— la résiliation contestée porte une atteinte disproportionnée au droit du preneur au respect du bien que constitue l’emphytéose, et méconnaît le juste équilibre imposé par les stipulations de l’article 1^er du premier protocole additionnel à la convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales ;

Vu la délibération attaquée ;

Vu le mémoire en défense enregistré le 26 avril 2011, présenté pour la commune de Verdun par M^e Alonso Garcia, qui conclut au rejet de la requête et demande la condamnation de M^me X et de M. Y à lui verser la somme de 2000 euros en application des dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative ;

Elle soutient que :

— les obligations prévues à l’article L. 2121-2 du code général des collectivités territoriales ont été respectées ;

— la résiliation unilatérale d’un bail emphytéotique administratif pour motif d’intérêt général est, en l’état du droit, permise, même dans le silence du contrat, en vertu d’une règle générale applicable aux contrats administratifs et en l’absence de toute mention expresse contraire dans la loi du 5 janvier 1988 ;

— le motif d’intérêt général sur lequel repose la résiliation unilatérale est fondé ;

Vu le mémoire enregistré le 9 juin 2011, présenté par M^me X et M. Y, qui concluent aux mêmes fins que leur requête, par les mêmes moyens ;

Vu le mémoire enregistré le 21 juin 2012, présenté pour la commune de Verdun, qui conclut aux mêmes fins que ses précédentes écritures, par les mêmes moyens ;

Vu II) la requête enregistrée le 6 octobre 2010, présentée par l’ASSOCIATION DU CENTRE MONDIAL DE LA PAIX, DES LIBERTES ET DES DROITS DE L’HOMME, ayant son siège au XXX à XXX, représentée par son président en exercice ; l’ASSOCIATION DU CENTRE MONDIAL DE LA PAIX, DES LIBERTES ET DES DROITS DE L’HOMME demande au Tribunal d’annuler la délibération du 24 juin 2010 du conseil municipal de la ville de Verdun, ainsi que la décision du maire du 9 août 2010 prise sur le fondement de cette délibération, emportant résiliation du bail conclu avec la ville avec effet au 1^er juillet 2011 ;

Elle soutient que :

— le bail conclu en 1988 est un bail emphytéotique administratif, au sens de l’article 13 de la loi du 5 janvier 1988 d’amélioration de la décentralisation ;

— l’administration ne détient pas de pouvoir général de résiliation unilatérale d’un tel bail pour motif d’intérêt général, en l’absence de clause explicite dans ledit bail ;

— les motifs invoqués par la délibération attaquée ne justifient pas légalement une résiliation pour motif d’intérêt général ;

— la résiliation contestée porte une atteinte disproportionnée au droit du preneur au respect du bien que constitue l’emphytéose, et méconnaît le juste équilibre imposé par les stipulations de l’article 1^er du premier protocole additionnel à la convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales ;

— la décision du 9 août 2010 est en fait une sanction, et méconnaît à ce titre les obligations de motivation et de procédure contradictoire qui s’attachent à ce type de décision ;

— la décision du 9 août 2010, prise pour un motif de sanction, méconnaît la délibération du 24 juin 2010 qui n’autorisait la résiliation que pour un motif d’intérêt général ;

— la délibération du 24 juin 2010 est un acte individuel qui n’est devenu exécutoire qu’à la date de sa notification, le 12 août 2010, et la décision du 9 août 2010 est donc dépourvue de base légale ;

— la décision du 9 août 2010 méconnaît les dispositions de l’article 13 de la loi du 5 janvier 1988, et tout autant les clauses du contrat de bail conclu en 1988 ;

— en prononçant lui-même la résiliation du contrat, le maire s’est arrogé un pouvoir qui n’appartient qu’au juge, en application des dispositions de l’article L. 451-5 du code rural auquel se réfère la partie « régime juridique » du contrat conclu en 1988 ;

Vu le mémoire en défense enregistré le 26 avril 2011, présenté pour la commune de Verdun par M^e Alonso Garcia, qui oppose une fin de non recevoir, conclut au rejet de la requête, et demande la condamnation de l’ASSOCIATION DU CENTRE MONDIAL DE LA PAIX, DES LIBERTES ET DES DROITS DE L’HOMME à lui verser la somme de 2000 euros en application des dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative ;

Elle soutient que :

— la requête est irrecevable, dans la mesure où le juge du contrat n’a pas le pouvoir de prononcer l’annulation des mesures prises par l’administration envers son cocontractant, lesquelles ne sont pas détachables de l’exécution du marché ;

— la résiliation unilatérale d’un bail emphytéotique administratif pour motif d’intérêt général est, en l’état du droit, permise, même dans le silence du contrat, en vertu d’une règle générale applicable aux contrats administratifs et en l’absence de toute mention expresse contraire dans la loi du 5 janvier 1988 ;

— le motif d’intérêt général sur lequel repose la résiliation unilatérale est fondé ;

— la décision de résiliation du 9 août 2010 n’est pas fondée sur une faute du cocontractant, mais sur un motif d’intérêt général, elle n’avait donc pas à respecter la procédure de résiliation pour faute, et n’avait donc ni à être motivée, ni à respecter le principe du contradictoire ;

— la décision attaquée n’est pas une résiliation pour faute, et n’a donc pas méconnu les termes de la délibération du 24 juin 2010 qui lui sert de fondement ;

— la décision attaquée n’est pas dépourvue de base légale, la notification de la délibération du 24 juin 2010 le 12 août 2010 ayant simplement retardé son entrée en vigueur et son applicabilité à cette date ;

— la décision du 9 août 2010 est fondée, puisque la délibération du 24 juin 2010 autorisant le maire à la signer est légale ;

Vu le mémoire enregistré le 23 mai 2011, présenté par l’ASSOCIATION DU CENTRE MONDIAL DE LA PAIX, DES LIBERTES ET DES DROITS DE L’HOMME, qui conclut à la requalification de ses conclusions en annulation pour excès de pouvoir en conclusion de plein contentieux tendant à l’annulation de la décision de résiliation du 9 août 2010 et nécessairement à la reprise des relations contractuelles à compter du 1^er juillet 2011, et demande la condamnation de la commune de Verdun à lui verser la somme de 3000 euros en application des dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative ; elle soulève les mêmes moyens que dans sa requête, et soutient en outre que rien ne fait obstacle à une reprise des relations contractuelles au 1^er juillet 2011 ;

Vu l’ordonnance du Tribunal administratif de Nancy du 20 juin 2011 prononçant la suspension de l’exécution de la décision de résiliation du 9 août 2010 ;

Vu le mémoire enregistré le 21 juin 2012, présenté pour la commune de Verdun, qui conclut aux mêmes fins que ses précédentes écritures, par les mêmes moyens ;

Vu les autres pièces des dossiers ;

Vu la loi n° 88-13 du 5 janvier 1988 d’amélioration de la décentralisation ;

Vu le code rural et de la pêche maritime ;

Vu le code général des collectivités territoriales ;

Vu le code de justice administrative ;

Les parties ayant été régulièrement averties du jour de l’audience ;

Après avoir entendu au cours de l’audience publique du 25 juin 2012 :

— le rapport de M^me Bour, premier conseiller,

— les conclusions de M^me Guidi, rapporteur public,

— les observations de M. Z, directeur de l’association du CENTRE MONDIAL DE LA PAIX, DES LIBERTES ET DES DROITS DE L’HOMME,

— et les observations de M^e Grisot, substituant M^e Alonso Garcia pour la commune de Verdun ;

Vu la note en délibéré, enregistrée le 23 juillet 2012, présentée pour la commune de Verdun ;

Considérant que, par un contrat en date des 19 mars et 4 mai 1988, la commune de Verdun a donné à bail emphytéotique, pour une durée de 50 ans, un ensemble immobilier constitué par le palais épiscopal et le grand séminaire ainsi que des dépendances, à l’association pour la création à Verdun du Centre mondial de la paix, des libertés et des droits de l’homme, à laquelle s’est substituée l’ASSOCIATION DU CENTRE MONDIAL DE LA PAIX, DES LIBERTES ET DES DROITS DE L’HOMME créée le 26 février 1990 ; que par délibération en date du 24 juin 2010, le conseil municipal de la commune de Verdun a autorisé le maire de Verdun à résilier ce bail, pour motif d’intérêt général, à compter du 1^er juillet 2011 ; que le maire a notifié cette résiliation à l’ASSOCIATION DU CENTRE MONDIAL DE LA PAIX, DES LIBERTES ET DES DROITS DE L’HOMME, par courrier en date du 9 août 2010 ; que M^me X et M. Y, conseillers municipaux de Verdun, contestent la légalité de la délibération du 24 juin 2010 ; que l’ASSOCIATION DU CENTRE MONDIAL DE LA PAIX, DES LIBERTES ET DES DROITS DE L’HOMME conteste la légalité de cette délibération ainsi que de la décision du 9 août 2010 prise sur son fondement ;

Considérant que la requête enregistrée sous le n° 1001975 et la requête enregistrée sous le n° 1001976 sont dirigées contre la même délibération et ont fait l’objet d’une instruction commune ; qu’il y a donc lieu de les joindre pour qu’il y soit statué par un même jugement ;

Sur la fin de non recevoir opposée par la commune de Verdun aux conclusions présentées par l’ASSOCIATION DU CENTRE MONDIAL DE LA PAIX, DES LIBERTES ET DES DROITS DE L’HOMME :

Considérant qu’une partie à un contrat d’occupation du domaine public peut au même titre que le bénéficiaire d’une autorisation unilatérale ayant le même objet, demander l’annulation de la décision de résiliation dudit contrat à la juridiction administrative dans le cadre d’un recours pour excès de pouvoir ; qu’ainsi, et contrairement à ce que soutient la commune de Verdun, la requête présentée par l’ASSOCIATION DU CENTRE MONDIAL DE LA PAIX, DES LIBERTES ET DES DROITS DE L’HOMME est recevable ;

Sur les conclusions en annulation :

En ce qui concerne la légalité de la délibération du 24 juin 2010 ;

Considérant qu’aux termes de l’article L. 2122-1 du code général de la propriété des personnes publiques : « Nul ne peut, sans disposer d’un titre l’y habilitant, occuper une dépendance du domaine public d’une personne publique mentionnée à l’article L. 1 ou l’utiliser dans des limites dépassant le droit d’usage qui appartient à tous » ; qu’aux termes de l’article L. 2122-3 dudit code : L’autorisation mentionnée à l’article L. 2122-1 présente un caractère précaire et révocable » ; qu’aux termes de l’article L. 1311-2 du code général des collectivités territoriales : « un bien immobilier appartenant à une collectivité territoriale peut faire l’objet d’un bail emphythéotique prévu à l’article L. 451-1 du code rural et de la pêche maritime, en vue de l’accomplissement, pour le compte de la collectivité territoriale, d’une mission de service public ou en vue de la réalisation d’une opération d’intérêt général relevant de sa compétence (…) » ; qu’aux termes de l’article L. 1311-5 de ce même code : « Les collectivités territoriales peuvent délivrer sur leur domaine public des autorisations d’occupation temporaire constitutives de droits réels, en vue de l’accomplissement, pour leur compte, d’une mission de service public ou en vue de la réalisation d’une opération d’intérêt général relevant de leur compétence. Le titulaire de ce titre possède un droit réel sur les ouvrages, constructions et installations de caractère immobilier qu’il réalise pour l’exercice de cette activité. Ce droit réel confère à son titulaire, pour la durée de l’autorisation et dans les conditions et les limites précisées dans la présente section, les prérogatives et obligations du propriétaire. », et qu’aux termes de l’article L. 1311-7 de ce même code : « en cas de retrait de l’autorisation avant le terme prévu, pour un motif autre que l’inexécution de ses clauses et conditions, le titulaire est indemnisé du préjudice direct, matériel et certain né de l’éviction anticipée. Les règles de détermination de l’indemnité peuvent être précisées dans le titre d’occupation. » ; qu’il ressort de la combinaison de ces dispositions qu’une collectivité territoriale peut résilier unilatéralement avant terme, pour un motif d’intérêt général tout contrat d’occupation du domaine public, y compris un bail emphythéotique, et même sans clause expresse le prévoyant au contrat ;

Considérant que la commune de Verdun a décidé, par la délibération contestée, de résilier avant terme le bail emphythéotique qui la lie à l’ASSOCIATION DU CENTRE MONDIAL DE LA PAIX, DES LIBERTES ET DES DROITS DE L’HOMME pour deux motifs d’intérêt général constitués, selon elle, par sa décision de prendre acte des difficultés de gestion rencontrées par l’exploitant actuel et par sa volonté d’affecter le site du Palais épiscopal à une nouvelle activité de service public ;

Considérant, d’une part, que la commune de Verdun reproche au centre mondial de la paix de n’avoir jamais atteint le nombre attendu de visiteurs annuels, de ne survivre que grâce aux subventions versées par les partenaires publics, de ne plus faire face à ses obligations contractuelles d’entretien des lieux, et d’accueillir des activités et manifestations sans aucun lien avec sa destination première ; que de tels reproches ne sont pas de nature à justifier une résiliation unilatérale pour intérêt général ; que la commune de Verdun ne pouvait légalement fonder sa décision de résiliation sur les fautes qu’aurait commises l’association requérante sans respecter la procédure contradictoire ;

Considérant, d’autre part, que la commune de Verdun fait valoir qu’il est « envisagé d’affecter le site du Palais épiscopal à une autre activité de service public répondant de manière plus optimale à sa situation, son architecture et les besoins des citoyens »; que si la volonté d’assurer une meilleure exploitation du domaine public fait partie des motifs d’intérêt général pouvant justifier qu’il soit mis fin à un contrat d’occupation du domaine public avant son terme, il ne ressort pas des pièces du dossier qu’un projet précis ait été élaboré par la commune de Verdun ; que, par suite, le motif d’intérêt général sur lequel le conseil municipal s’est fondé pour résilier la convention n’est pas établi ;

Considérant qu’il résulte de ce qui précède que M^me X, M. Y et l’ASSOCIATION DU CENTRE MONDIAL DE LA PAIX, DES LIBERTES ET DES DROITS DE L’HOMME sont fondés à demander l’annulation de la délibération du 24 juin 2010 ;

En ce qui concerne la légalité de la décision du 9 août 2010, et sans qu’il soit besoin de statuer sur les autres moyens soulevés contre cette décision ;

Considérant qu’il résulte de ce qui précède que l’annulation de la délibération du 24 juin 2010, pour un motif de fond, a privé la décision de résiliation du 9 août 2010 de base légale et conduit, par voie de conséquence, à son annulation ;

Sur les conclusions à fin d’injonction :

Considérant qu’il ressort des termes de l’ordonnance susvisée du 20 juin 2011 que l’exécution de la décision de résiliation du 9 août 2010 a été suspendue, avant tout début d’application, jusqu’à ce qu’il soit statué sur l’instance au fond ; qu’ainsi, ladite décision n’ayant produit aucun effet, le présent jugement, qui en prononce l’annulation, n’implique aucune mesure particulière d’exécution ; que les conclusions tendant à la reprise des relations contractuelles doivent donc être rejetées ;

Sur les conclusions tendant à l’application des dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative :

Considérant qu’aux termes de l’article L. 761-1 du code de justice administrative, « dans toutes les instances, le juge condamne la partie tenue aux dépens, ou à défaut la partie perdante, à payer à l’autre partie la somme qu’il détermine, au titre des frais exposés et non compris dans les dépens. Le juge tient compte de l’équité ou de la situation économique de la partie condamnée. Il peut, même d’office, pour des raisons tirées des mêmes considérations, dire qu’il n’y a pas lieu à cette condamnation. » ;

Considérant que ces dispositions font obstacle à ce que M^me X, M. Y et l’ASSOCIATION DU CENTRE MONDIAL DE LA PAIX, DES LIBERTES ET DES DROITS DE L’HOMME, qui ne sont pas, dans la présente instance, les parties perdantes, soient condamnés à verser à la commune de Verdun la somme qu’elle demande au titre des frais exposés et non compris dans les dépens ; que, dans les circonstances de l’espèce, et en l’absence de tout justificatif de frais réellement exposés au cours de cette instance, il n’y a pas lieu de condamner la commune de Verdun à verser à l’ASSOCIATION DU CENTRE MONDIAL DE LA PAIX, DES LIBERTES ET DES DROITS DE L’HOMME la somme qu’elle demande au titre de ces mêmes dispositions ;

D E C I D E :

Article 1^er : La délibération du 24 juin 2010 et la décision de résiliation du 9 août 2010 sont annulées.

Article 2 : Les conclusions présentées par l’ASSOCIATION DU CENTRE MONDIAL DE LA PAIX, DES LIBERTES ET DES DROITS DE L’HOMME, et par la commune de Verdun, au titre des dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative, sont rejetées.

Article 3 : Le présent jugement sera notifié à l’ASSOCIATION DU CENTRE MONDIAL DE LA PAIX, DES LIBERTES ET DES DROITS DE L’HOMME, à M^me C X, à M. A Y et à la commune de Verdun.

Copie, pour information, sera adressée à M^e Alonso Garcia.

Délibéré après l’audience du 25 juin 2012, à laquelle siégeaient :

M^me Marginean-Faure, présidente,

M^me Bour, premier conseiller,

M^me Grandmaire, conseiller.

Lu en audience publique le 28 août 2012.

Le rapporteur, La présidente,

A-S. BOUR D. MARGINEAN-FAURE

Le greffier,

XXX

La République mande et ordonne au préfet de la Meuse en ce qui le concerne ou à tous huissiers de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun, contre les parties privées, de pourvoir à l’exécution de la présente décision.