Vu la procédure suivante :

Par un déféré, enregistré le 28 juillet 2022, le préfet de la Mayenne demande au tribunal :

1°) d’annuler la délibération du 31 janvier 2022 en tant que, par cette délibération, le conseil communautaire de Laval Agglomération a mis en œuvre le régime indemnitaire tenant compte des fonctions, des sujétions, de l’expertise et de l’engagement professionnel (RIFSEEP) ;

2°) d’annuler la décision du 1er juin 2022 par laquelle le président de Laval Agglomération a refusé de modifier cette délibération.

Il soutient que :

— le directeur général des services était incompétent pour décider à la place du conseil communautaire de ne pas retirer la délibération litigieuse ;

— la délibération attaquée ne comporte aucun critère d’attribution du complément indemnitaire annuel (CIA) alors que la seule référence à la manière de servir ne peut être considérée comme suffisante ;

— l’indemnité de responsabilité des régisseurs et la majoration pour travaux dangereux, insalubres ou salissants, ne sont pas prévues par l’arrêté du 27 août 2015 et ont vocation à être intégrées dans l’indemnité de fonctions, de sujétions et d’expertise (IFSE) qui est fondée notamment sur la nature des fonctions ; l’annexe 4 de la délibération attaquée mentionne des plafonds de RIFSEEP qui correspondent aux plafonds applicables aux agents de l’État et en ajoutant les deux primes, cela revient à dépasser le plafond global des primes octroyées aux agents de l’État, en méconnaissance de l’article 88 de la loi du 26 janvier 1984

— la prime de fin d’année ne constitue pas un avantage collectivement acquis au sens de l’article 111 de la loi du 26 janvier 1984 ;

— l’indemnité de médailles et l’indemnité de départ en retraite constituent des compléments de rémunération soumis au principe de parité.

Par un mémoire en défense, enregistré le 27 octobre 2022, la communauté d’agglomération de Laval appelée Laval Agglomération, représentée par M^e Bernot, conclut :

1°) à titre principal, au rejet de la requête ;

2°) à titre subsidiaire, à ce que la délibération attaquée ne soit annulée que partiellement ;

3°) à ce que les effets de l’annulation totale ou partielle soient limités dans le temps.

Elle soutient que :

— la décision rejetant le recours gracieux a été prise par le président, le directeur général des services ayant signé la lettre par délégation du président ;

— l’appréciation de l’engagement professionnel peut être réalisée au regard du seul critère de l’entretien professionnel ; la délibération prévoit ainsi les critères d’attribution du complément indemnitaire annuel (CIA) ;

— l’indemnité de responsabilité des régisseurs et la majoration pour travaux dangereux, insalubres ou salissant ne constituent pas des primes mais de simples majorations de l’indemnité de fonctions, de sujétions et d’expertise (IFSE) « socle », qui correspond à un montant d’IFSE de référence pour chaque groupe de fonction ;

— la prime de fin d’année a été mise en place avant l’entrée en vigueur de la loi du

26 janvier 1984, par une délibération du 2 juillet 1965 ; la délibération du 7 décembre 1984 n’a fait que maintenir cette prime qui constitue un avantage indemnitaire collectivement acquis par le personnel communal ;

— l’indemnité de médailles et l’indemnité de départ en retraite constituent des prestations d’action sociale et sont distinctes de la rémunération ;

— une annulation rétroactive emporterait des effets excessifs sur les rémunérations versées aux nombreux agents de la communauté d’agglomération et les placeraient dans une situation financière très délicate.

Un mémoire, présenté par le préfet de la Mayenne, a été enregistré le

18 novembre 2022.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

— la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983 portant droits et obligations des fonctionnaires ;

— la loi n° 84-16 du 11 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique de l’État ;

— la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique territoriale ;

— le décret n° 91-875 du 6 septembre 1991 pris pour l’application du premier alinéa de l’article 88 de la loi du 26 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique territoriale ;

— le décret n° 2014-513 du 20 mai 2014, portant création d’un régime indemnitaire tenant compte des fonctions, des sujétions, de l’expertise et de l’engagement professionnel dans la fonction publique de l’État ;

— l’arrêté du 27 août 2015 pris en application de l’article 5 du décret n° 2014-513 du

20 mai 2014 ;

— le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience.

Ont été entendus au cours de l’audience publique :

— le rapport de M. A,

— les conclusions de M. Dias, rapporteur public,

— et les observations de M^e William, substituant M^e Bernot, représentant Laval Agglomération.

Considérant ce qui suit :

1. Par une délibération du 31 janvier 2022, le communautaire de Laval Agglomération a institué au profit de ses agents un régime indemnitaire tenant compte des fonctions, des sujétions, de l’expertise et de l’engagement professionnel (RIFSEEP), comprenant une indemnité de fonctions, de sujétions et d’expertise (IFSE), et un complément indemnitaire annuel (CIA). Par une lettre du 5 avril 2022, le préfet a demandé au président de Laval Agglomération de modifier la délibération litigieuse. Le président de Laval Agglomération a répondu au préfet, par une lettre du 1er juin 2022, en indiquant que la délibération en cause respectait le cadre législatif et réglementaire applicable. Par son déféré, le préfet demande au tribunal d’annuler partiellement la délibération du 31 janvier 2022 et la décision du 1er juin 2022 rejetant son recours gracieux.

Sur la décision de refus de retirer la délibération :

2. L’exercice du recours gracieux n’ayant d’autre objet que d’inviter l’auteur de la décision à reconsidérer sa position, un recours contentieux consécutif au rejet d’un recours gracieux doit nécessairement être regardé comme étant dirigé, non pas tant contre le rejet du recours gracieux dont les vices propres ne peuvent être utilement contestés, que contre la décision initialement prise par l’autorité administrative. Par suite, le moyen tiré de l’incompétence de l’auteur de la décision du 1er juin 2022, par laquelle le directeur général des services a rejeté le recours gracieux doit être écarté comme inopérant.

Sur la délibération du 31 janvier 2022 :

3. Aux termes de l’article 88 de la loi du 26 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique territoriale, dans sa réaction applicable en l’espèce : « Les organes délibérants des collectivités territoriales et de leurs établissements publics fixent les régimes indemnitaires, dans la limite de ceux dont bénéficient les différents services de l’Etat. Ces régimes indemnitaires peuvent tenir compte des conditions d’exercice des fonctions et de l’engagement professionnel des agents. Lorsque les services de l’Etat servant de référence bénéficient d’une indemnité servie en deux parts, l’organe délibérant détermine les plafonds applicables à chacune de ces parts et en fixe les critères, sans que la somme des deux parts dépasse le plafond global des primes octroyées aux agents de l’Etat () ». Aux termes de l’article 1er du décret du 6 septembre 1991 pris pour l’application du premier alinéa de l’article 88 de la loi du 26 janvier 1984 : « Le régime indemnitaire fixé par les assemblées délibérantes des collectivités territoriales et les conseils d’administration des établissements publics locaux pour les différentes catégories de fonctionnaires territoriaux ne doit pas être plus favorable que celui dont bénéficient les fonctionnaires de l’Etat exerçant des fonctions équivalentes () ». Aux termes de l’article 2 du même décret : « L’assemblée délibérante de la collectivité ou le conseil d’administration de l’établissement fixe, dans les limites prévues à l’article 1er, la nature, les conditions d’attribution et le taux moyen des indemnités applicables aux fonctionnaires de ces collectivités ou établissements () ».

4. Il résulte de ces dispositions qu’il revient à l’organe délibérant de chaque collectivité territoriale ou établissement public local de fixer lui-même la nature, les conditions d’attribution et le taux moyen des indemnités bénéficiant aux fonctionnaires de la collectivité ou de l’établissement public, sans que le régime ainsi institué puisse être plus favorable que celui dont bénéficient les fonctionnaires de l’Etat d’un grade et d’un corps équivalents au grade et au cadre d’emplois de ces fonctionnaires territoriaux et sans que la collectivité ou l’établissement public soit tenu de faire bénéficier ses fonctionnaires de régimes indemnitaires identiques à ceux des fonctionnaires de l’Etat.

En ce qui concerne le complément indemnitaire annuel (CIA) :

5. Le préfet soutient que la délibération attaquée ne comporte aucun critère d’attribution du complément indemnitaire annuel (CIA) et que la seule référence à la manière de servir ne peut être considérée comme suffisante.

6. Aux termes de l’article 4 du décret n° 2014-513 du 20 mai 2014, portant création d’un régime indemnitaire tenant compte des fonctions, des sujétions, de l’expertise et de l’engagement professionnel (RIFSEEP) dans la fonction publique de l’État : « Les fonctionnaires mentionnés à l’article 1er peuvent bénéficier d’un complément indemnitaire annuel qui tient compte de l’engagement professionnel et de la manière de servir, appréciée dans les conditions fixées en application de l’article 55 de la loi du 11 janvier 1984 susvisée. / Il est compris entre 0 et 100 % d’un montant maximal par groupe de fonctions fixé par arrêté du ministre chargé de la fonction publique et du ministre chargé du budget et, le cas échéant, du ministre intéressé. / Le complément indemnitaire fait l’objet d’un versement annuel, en une ou deux fractions, non reconductible automatiquement d’une année sur l’autre ». Aux termes de l’article 7 de la délibération attaquée : « Le principe : Les agents mentionnés à l’article 1 de la présente délibération peuvent bénéficier d’un complément indemnitaire annuel (CIA) qui tient compte de l’engagement professionnel et de la manière de servir, dont l’appréciation se fonde sur l’entretien professionnel annuel conduit par le supérieur hiérarchique direct ». Et aux termes de l’article 8 de cette délibération : « Les modalités d’attribution individuelle du CIA : Le montant individuel du CIA est compris entre 0 % et 100 % du montant maximal par groupe de fonctions fixé par la présente délibération (annexe 4), dans le cadre de l’enveloppe budgétaire annuelle dédiée au CIA qui est validée chaque année par le conseil communautaire au moment du vote du budget. / Le CIA fait l’objet d’un versement annuel, en une fraction, non reconductible automatiquement d’une année sur l’autre. / En tout état de cause, les indemnités versées ne peuvent conduire à dépasser les montants plafonds fixés par les arrêtés d’application du décret n° 2014-513 pour les différents corps de référence de la fonction publique d’Etat ».

7. L’article 7 de la délibération attaquée prévoit que le complément indemnitaire annuel (CIA) tient compte de l’engagement professionnel et de la manière de servir, dont l’appréciation se fonde sur l’entretien professionnel annuel. Cette référence à l’entretien professionnel constitue un critère suffisant pour permettre d’apprécier l’engagement professionnel et la manière de servir des agents de Laval Agglomération bénéficiaires du CIA. Par suite, la délibération attaquée n’est pas illégale sur ce point.

En ce qui concerne le cumul du RIFSEEP avec certaines primes :

8. Le préfet soutient que l’indemnité de responsabilité versé au profit des régisseurs d’avances et/ou de recettes, fixée à l’annexe 2 de la délibération, et la majoration pour travaux dangereux, insalubres ou salissants, fixée à l’annexe 3 de la délibération, ne sont pas prévues par l’arrêté du 27 août 2015 et ont vocation à être intégrées dans l’indemnité de fonctions, de sujétions et d’expertise (IFSE) qui est fondée notamment sur la nature des fonctions. Le préfet soutient en outre que l’annexe 4 de la délibération attaquée mentionne des plafonds de RIFSEEP qui correspondent aux plafonds applicables aux agents de l’État et qu’en ajoutant les deux primes, cela revient à dépasser le plafond global des primes octroyées aux agents de l’État, en méconnaissance de l’article 88 de la loi du 26 janvier 1984.

9. Aux termes de l’article 5 du décret n° 2014-513 du 20 mai 2014, portant création d’un régime indemnitaire tenant compte des fonctions, des sujétions, de l’expertise et de l’engagement professionnel dans la fonction publique de l’État : « L’indemnité de fonctions, de sujétions et d’expertise et le complément indemnitaire annuel sont exclusifs de toutes autres primes et indemnités liées aux fonctions et à la manière de servir, à l’exception de celles énumérées par arrêté du ministre chargé de la fonction publique et du ministre chargé du budget ». L’arrêté du 27 août 2015 pris en application de l’article 5 du décret n° 2014-513 du 20 mai 2014 a fixé, en son article 1er, la liste des primes et indemnités relevant des exceptions prévues à l’article 5 du décret du 20 mai 2014.

10. Aux termes de l’article 4 de la délibération attaquée : « Le montant de l’IFSE est fixé selon le niveau de responsabilité et d’expertise requis dans l’exercice des fonctions, au regard du rattachement du poste de l’agent à un groupe de fonctions () Le montant individuel de l’IFSE » socle " fait notamment l’objet d’une majoration dans les situations suivantes : * pour les agents exerçant des missions de régisseurs d’avances et/ou de recettes (voir annexe 2) ; * pour les agents exerçant des travaux dangereux, insalubres, incommodes ou salissants (voir annexe 3) () En tout état de cause, les indemnités versées ne peuvent conduire à dépasser les montants plafonds fixés par les arrêtés d’application du décret n° 2014-513 pour les différents corps de référence de la fonction publique d’Etat ". L’annexe 2 de la délibération attaquée a prévu le versement, au profit des régisseurs d’avances, des régisseurs de recettes et des régisseurs d’avances et de recettes, le versement d’une majoration d’indemnité de responsabilité annuelle. Et l’annexe 3 de la délibération attaquée a prévu le versement, au profit des agents exerçant des travaux dangereux, insalubres ou salissants, une majoration d’indemnité, exprimée en euros bruts mensuels.

11. Contrairement à ce que soutient le préfet, la délibération attaquée n’a institué ni une nouvelle indemnité de responsabilité versé au profit des régisseurs d’avances et/ou de recettes, ni une indemnité pour travaux dangereux, insalubres ou salissants, mais seulement des majorations de l’indemnité de fonctions, de sujétions et d’expertise (IFSE), qui correspondent à un montant d’IFSE de référence pour chaque groupe de fonctions. En outre, l’article 4 de la délibération attaquée prévoit bien que le versement des indemnités doit respecter le principe de parité. Cette dernière disposition doit être interprétée en ce sens que le versement des indemnités, mêmes majorées, doit respecter le principe de parité. Par suite, la délibération attaquée n’est pas illégale sur ce point.

En ce qui concerne la prime de fin d’année :

12. Aux termes de l’article 20 de la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983 portant droits et obligations des fonctionnaires, alors en vigueur : « Les fonctionnaires ont droit, après service fait, à une rémunération comprenant le traitement, l’indemnité de résidence, le supplément familial de traitement ainsi que les indemnités instituées par un texte législatif ou réglementaire () ». Aux termes de l’article 87 de la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique territoriale, alors en vigueur : « Les fonctionnaires régis par la présente loi ont droit, après service fait, à une rémunération fixée conformément aux dispositions de l’article 20 du titre Ier du statut général. / Sous réserve des dispositions de l’article 111 de la présente loi ils ne peuvent percevoir directement ou indirectement aucune autre rémunération à raison des mêmes fonctions () ». Et aux termes de l’article 111 de la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique territoriale, alors en vigueur : « () Par exception à la limite résultant du premier alinéa de l’article 88, les avantages collectivement acquis ayant le caractère de complément de rémunération que les collectivités locales et leurs établissements publics ont mis en place avant l’entrée en vigueur de la présente loi sont maintenus au profit de l’ensemble de leurs agents, lorsque ces avantages sont pris en compte dans le budget de la collectivité ou de l’établissement () ».

13. Aux termes de l’article 3 de la délibération attaquée : « Le RIFSEEP est exclusif de toutes autres primes et indemnités liées aux fonctions et à la manière de servir, à l’exception de celles énumérées à l’article 1er de l’arrêté du 27 août 2015 pris en application de l’article 5 du décret n° 2014-513 du 20 mai 2014 () le RIFSEEP est également cumulable avec les primes et indemnités constituant des avantages collectivement acquis ayant le caractère de complément de rémunération dans le cadre des dispositions statutaires relatives à la fonction publique territoriale et notamment indemnité de médailles, indemnité de départ en retraite ». Et aux termes de l’article 4 de la délibération attaquée : « () Le montant individuel de l’IFSE » socle " fait notamment l’objet d’une majoration dans les situations suivantes : () * pour les agents titulaires et stagiaires dès le 1er jour travaillé () : une majoration d’un montant annuel de

977 euros (modulé en fonction de la quotité de travail et au prorata temporis) est versée en

2 temps : juin et novembre. Les agents démissionnaires, licenciés ou radiés ne bénéficient pas de cette majoration () ".

14. Le préfet soutient que les modalités d’attribution de la prime de fin d’année ont été fixées par une délibération du 7 décembre 1984, postérieure à la date d’entrée en vigueur de la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 et qu’ainsi la prime de fin d’année ne constitue pas un avantage collectivement acquis au sens de l’article 111 de la loi du 26 janvier 1984.

15. La communauté d’agglomération soutient que la prime de fin d’année a été mise en place avant l’entrée en vigueur de la loi du 26 janvier 1984, par une délibération du

2 juillet 1965. L’extrait produit de la délibération du 2 juillet 1965 ne crée pas une prime de fin d’année, mais rappelle que le principe de cette prime avait été admis par une délibération précédente et prévoit le versement d’une subvention à l’Amicale du personnel municipal d’un montant de 50 francs par personne présente le 31 décembre 1964. Par une délibération du

12 novembre 1965, le conseil municipal a décidé de porter le montant de la prime de fin d’année à 75 francs pour l’année 1965. Cette prime forfaitaire uniforme dite « de fin d’année » était versée aux personnels communaux par l’intermédiaire du Comité des œuvres sociales des employés communaux (COSEM), selon ce qu’indique une délibération du 7 décembre 1984 et qui précise que cette prime n’était pas inscrite au budget de la commune mais au chapitre des subventions aux associations. Contrairement à ce que soutient le préfet, la délibération du

7 décembre 1984 n’a pas fixé mais seulement rappelé les modalités d’attribution de la prime de fin d’année, versée sur la base de l’indice de référence 211 majoré. Cette délibération a décidé, d’une part, le maintien de la prime au titre des avantages acquis et, d’autre part, son intégration aux budgets communaux à compter du 1er janvier 1985. Il n’est pas contesté que les délibérations de 1965 ont été rendues applicables au personnel au personnel de la communauté d’agglomération. Dans ces conditions, la prime de fin d’année, créée antérieurement à l’entrée en vigueur de la loi du 26 janvier 1984, constitue bien un avantage indemnitaire collectivement acquis par le personnel de la communauté d’agglomération. Par suite, la délibération attaquée n’est pas illégale sur ce point.

En ce qui concerne l’indemnité de médailles et l’indemnité de départ en retraite :

16. Le préfet soutient que l’indemnité de médailles et l’indemnité de départ en retraite constituent des compléments de rémunération soumis au principe de parité. La communauté d’agglomération soutient que ces primes constituent des prestations d’action sociale et se prévaut des dispositions de l’article 9 de la loi du 13 juillet 1983, selon lesquelles les prestations d’action sociale, individuelles ou collectives, sont distinctes de la rémunération.

17. Aux termes de l’article 9 de la loi du 13 juillet 1983, alors en vigueur : « () L’action sociale, collective ou individuelle, vise à améliorer les conditions de vie des agents publics et de leurs familles, notamment dans les domaines de la restauration, du logement, de l’enfance et des loisirs, ainsi qu’à les aider à faire face à des situations difficiles. / Sous réserve des dispositions propres à chaque prestation, le bénéfice de l’action sociale implique une participation du bénéficiaire à la dépense engagée. Cette participation tient compte, sauf exception, de son revenu et, le cas échéant, de sa situation familiale. / Les prestations d’action sociale, individuelles ou collectives, sont distinctes de la rémunération visée à l’article 20 de la présente loi et sont attribuées indépendamment du grade, de l’emploi ou de la manière de servir () ». Il résulte de ces dispositions que les prestations d’action sociale ne constituent qu’un complément à la participation du bénéficiaire.

18. Les primes en cause, qui n’impliquent aucune participation du bénéficiaire à une dépense engagée, ne sont pas distinctes de la rémunération visée à l’article 20 de la loi du

13 juillet 1983 et constituent bien des compléments de rémunération. Elles ne sont pas instituées par un texte législatif ou réglementaire, en méconnaissance des dispositions de l’article 20 de la loi du 13 juillet 1983. Elles sont illégales et la délibération en cause doit être annulée en ce qu’elle prévoit le versement de ces primes.

19. Il résulte de tout ce qui précède que le préfet de la Mayenne est fondé à demander l’annulation de la délibération attaquée et de la décision du 1er juin 2022 en tant qu’elles prévoient le versement de l’indemnité de médailles et de l’indemnité de départ en retraite.

Sur les conséquences de l’illégalité de la délibération attaquée :

20. L’annulation d’un acte administratif implique en principe que cet acte est réputé n’être jamais intervenu. Toutefois, s’il apparaît que cet effet rétroactif de l’annulation est de nature à emporter des conséquences manifestement excessives en raison tant des effets que cet acte a produits et des situations qui ont pu se constituer lorsqu’il était en vigueur que de l’intérêt général pouvant s’attacher à un maintien temporaire de ses effets, il appartient au juge administratif – après avoir recueilli sur ce point les observations des parties et examiné l’ensemble des moyens, d’ordre public ou invoqués devant lui, pouvant affecter la légalité de l’acte en cause – de prendre en considération, d’une part, les conséquences de la rétroactivité de l’annulation pour les divers intérêts publics ou privés en présence et, d’autre part, les inconvénients que présenterait, au regard du principe de légalité et du droit des justiciables à un recours effectif, une limitation dans le temps des effets de l’annulation. Il lui revient d’apprécier, en rapprochant ces éléments, s’ils peuvent justifier qu’il soit dérogé à titre exceptionnel au principe de l’effet rétroactif des annulations contentieuses et, dans l’affirmative, de prévoir dans sa décision d’annulation que, sous réserve des actions contentieuses engagées à la date de celle-ci contre les actes pris sur le fondement de l’acte en cause, tout ou partie des effets de cet acte antérieurs à son annulation devront être regardés comme définitifs ou même, le cas échéant, que l’annulation ne prendra effet qu’à une date ultérieure qu’il détermine.

21. Il ressort des pièces du dossier que l’annulation rétroactive des dispositions en cause de la délibération et de la décision attaquées aurait des conséquences manifestement excessives pour les agents concernés. Il y a lieu, dans les circonstances de l’espèce, de ne prononcer l’annulation de la délibération et de la décision attaquées qu’à compter de la date du présent jugement. Sous réserve des actions contentieuses engagées à la date du présent jugement, les effets produits par la délibération et la décision attaquées antérieurement à leur annulation sont regardés comme définitifs.

D E C I D E :

Article 1er : La délibération du 31 janvier 2022 et la décision du 1er juin 2022 sont annulées à compter du présent jugement en tant qu’elles prévoient le versement de l’indemnité de médailles et de l’indemnité de départ en retraite. Les effets de la délibération du

31 janvier 2022 et de la décision du 1er juin 2022 antérieurs à leur annulation sont regardés comme définitifs.

Article 2 : Le surplus des conclusions des parties est rejeté.

Article 3 : Le présent jugement sera notifié au préfet de la Mayenne et à la communauté d’agglomération de Laval.

Délibéré après l’audience du 23 novembre 2022 à laquelle siégeaient :

M^me Loirat, présidente,

M. Gauthier, premier conseiller,

M. Simon, premier conseiller.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 21 décembre 2022.

Le rapporteur,

E. A

La présidente,

C. LOIRAT La greffière,

P. LABOUREL

La République mande et ordonne au préfet de la Mayenne, en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l’exécution de la présente décision.

Pour expédition conforme,

La greffière