Tribunal administratif de Nice 2ème chambre 15 juin 2021 n° 2003267

TEXTE INTÉGRAL

M^me R.

M^me Dorothée Gazeau

Rapporteure

Le tribunal administratif de Nice

M^me Géraldine Sorin Rapporteure publique

Audience du 20 avril 2021

68-01-01-01 C

Vu la procédure suivante :

Par une requête, enregistrée le 20 août 2020, M^me R., M. X. R., M^me A. R. et M^me S. R., demandent au tribunal d’annuler la délibération du 25 octobre 2019 par laquelle le conseil de la métropole Nice Côte d’Azur a approuvé le plan local d’urbanisme de la métropole ainsi que la décision portant rejet implicite de leur recours gracieux.

Les requérants soutiennent que :

- le rapport de présentation est insuffisant et n’est pas suffisamment motivé sur les choix retenus, en méconnaissance des dispositions de l’article L. 151-4 du code de l’urbanisme ;

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— il n’est pas établi que les conseillers communautaires aient disposé d’une information suffisante sur le sens et la portée du plan local d’urbanisme soumis à leur approbation ;

- des modifications substantielles remettant en cause l’économie générale du projet ont été apportées au plan après l’enquête publique ;

- les règles de participation du public ont été méconnues en ce qu’il n’a pas été tenu compte des observations qu’ils ont émises lors de l’enquête publique ;

- l’approbation du plan local d’urbanisme métropolitain est intervenue dans un délai insuffisant à compter de la publication du rapport d’enquête publique, en méconnaissance de l’article L.

123-19-1 du code de l’environnement ;

- le classement en tant que bâti remarquable au titre de l’article L. 151-19 du code de l’urbanisme de la villa sise sur leur propriété est entaché d’une erreur manifeste d’appréciation.

Par un mémoire en défense, enregistré le 14 décembre 2020, la métropole Nice Côte d’Azur conclut au rejet de la requête et à ce qu’une somme de 2 500 euros soit mise à la charge des requérants au titre des frais liés au litige.

La métropole fait valoir que :

- à titre principal, les conclusions de la requête tendant à l’annulation de la délibération du 25 octobre 2019 dans sa totalité sont irrecevables dans la mesure où l’intérêt à agir des requérants, qui ne se prévalent que de leur qualité de propriétaires indivis d’une propriété située sur le territoire de la commune de Villefranche-sur-Mer, n’est que partiel et se limite à la seule contestation de la délibération en tant seulement qu’elle procède au classement de la parcelle dont elle est propriétaire ;

- à titre subsidiaire, les moyens soulevés ne sont pas fondés.

Vu les autres pièces du dossier.

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Vu:

- la charte de l’environnement ;

- le code de l’environnement ;

- le code général des collectivités territoriales ;

- le code de l’urbanisme ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience.

Ont été entendus au cours de l’audience publique du 20 avril 2021 :

- le rapport de M^me Gazeau,

- les conclusions de M^me Sorin, rapporteure publique,

- et les observations de M^me Petit, représentant la métropole Nice Côte d’Azur.

Considérant ce qui suit :

1. Par une délibération du 25 octobre 2019, le conseil de la métropole Nice Côte d’Azur a approuvé le plan local d’urbanisme métropolitain. M^me B. R., M. X. R., M^me A. R. et M^me S.

R., après avoir formé un recours gracieux le 30 décembre 2019 auquel il n’a pas été répondu explicitement, demandent l’annulation de cette délibération.

Sur les conclusions d’annulation :

En ce qui concerne le moyen tire du caractère insuffisant du rapport de présentation et de

l’insuffisante justification des choix retenus :

2. Aux termes de l’article L. 151-4 du code de l’urbanisme dans sa rédaction applicable : "Le rapport de présentation explique les choix retenus pour établir le projet d’aménagement et de développement durables, les orientations d’aménagement et de programmation et le règlement. /

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Il s’appuie sur un diagnostic établi au regard des prévisions économiques et démographiques et des besoins répertoriés en matière de développement économique, de surfaces et de développement agricoles, de développement forestier, d’aménagement de l’espace,

d’environnement, notamment en matière de biodiversité, d’équilibre social de l’habitat, de transports, de commerce, d’équipements et de services. (…) / Il analyse la consommation

d’espaces naturels, agricoles et forestiers au cours des dix années précédant l’approbation du plan ou depuis la dernière révision du document d’urbanisme et la capacité de densification et de mutation de l’ensemble des espaces bâtis, en tenant compte des formes urbaines et architecturales. Il expose les dispositions qui favorisent la densification de ces espaces ainsi que la limitation de la consommation des espaces naturels, agricoles ou forestiers. Il justifie les objectifs chiffrés de modération de la consommation de l’espace et de lutte contre l’étalement urbain compris dans le projet d’aménagement et de développement durables au regard des objectifs de consommation de l’espace fixés, le cas échéant, par le schéma de cohérence territoriale et au regard des dynamiques économiques et démographiques. Il établit un inventaire des capacités de stationnement de véhicules motorisés, de véhicules hybrides et électriques et de vélos des parcs ouverts au public et des possibilités de mutualisation de ces capacités.".

3. Il ressort des pièces versées aux débats que le rapport de présentation, composé de 4 tomes, explicite suffisamment les choix retenus par les auteurs du plan local d’urbanisme. Il comporte des prévisions économiques et démographiques concernant le territoire de la métropole, mentionne les besoins en matière d’équipements et notamment de transports et indique les objectifs poursuivis en matière de consommation du foncier, de densification des zones urbanisées et de lutte contre l’étalement urbain, de développement dynamique du territoire métropolitain ainsi que de la préservation du cadre de vie et de la qualité environnementale et paysagère du territoire. Ce rapport analyse également l’état initial de l’environnement, les secteurs à protéger en raison de leur intérêt et sensibilité écologique et patrimoniale et précise,

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enfin, les dispositions envisagées en terme de stationnement. Par ailleurs, en se bornant à alléguer que "ce document présente un contenu insuffisant au regard de la règlementation

d’urbanisme. De plus les choix d’aménagements retenus sont insuffisamment motivés", les requérants, à qui incombe la charge de la preuve, ne démontrent pas le caractère insuffisant du rapport de présentation quant à son contenu et à la motivation des choix d’urbanisme prévus au regard de l’article précité. Dans ces conditions, le moyen tiré du caractère insuffisant du rapport de présentation et de l’insuffisante justification des choix retenus doit être écarté.

En ce qui concerne le moyen tire de l’insuffisante information des conseillers métropolitains :

4. Aux termes de l’article L. 5211-1 du code général des collectivités territoriales dans sa rédaction en vigueur : "Les dispositions du chapitre 1er du titre II du livre Ier de la deuxième partie relatives au fonctionnement du conseil municipal sont applicables au fonctionnement de

l’organe délibérant des établissements publics de coopération intercommunale, en tant qu’elles ne sont pas contraires aux dispositions du présent titre. / Pour l’application des dispositions des articles L. 2121-8, L. 2121-9, L. 2121-11, L. 2121-12, L. […]. 2121-22 et L2121-27-1, ces établissements sont soumis aux règles applicables aux communes de 3 500 habitants et plus

s’ils comprennent au moins une commune de 3 500 habitants et plus. Ils sont soumis aux règles applicables aux communes de moins de 3 500 habitants dans le cas contraire (…)". Aux termes de

l’article L. 2121-10 du même code, dans sa rédaction en vigueur : « Toute convocation est faite par le maire. Elle indique les questions portées à l’ordre du jour. Elle est mentionnée au registre des délibérations, affichée ou publiée. Elle est adressée par écrit, au domicile des conseillers municipaux ou, s’ils en font la demande, envoyée à une autre adresse ou transmise de manière dématérialisée ». Aux termes de l’article L. 2121-12 du même code: "Dans les communes de 3

500 habitants et plus, une note explicative de synthèse sur les affaires soumises à délibération doit être adressée avec la convocation aux membres du conseil municipal. (…) / Le délai de convocation est fixé à cinq jours francs. En cas d’urgence, le délai peut être abrégé par le maire

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sans pouvoir être toutefois inférieur à un jour franc (…)« . Et selon l’article L. 2121-13 de ce code : »Tout membre du conseil municipal a le droit, dans le cadre de sa fonction, d’être informé des affaires de la commune qui font l’objet d’une délibération".

5. Il résulte de ces dispositions que la convocation aux réunions d’un conseil communautaire doit être accompagnée d’une note explicative de synthèse portant sur chacun des points de l’ordre du jour. Le défaut d’envoi de cette note ou son insuffisance entache d’irrégularité les délibérations prises, à moins que le président du conseil communautaire n’ait fait parvenir aux membres du conseil, en même temps que la convocation, les documents leur permettant de disposer d’une information adéquate pour exercer utilement leur mandat. Cette obligation, qui doit être adaptée

à la nature et à l’importance des affaires, doit permettre aux intéressés d’appréhender le contexte ainsi que de comprendre les motifs de fait et de droit des mesures envisagées et de mesurer les implications de leurs décisions. Elle n’impose pas de joindre à la convocation adressée aux intéressés, à qui il est au demeurant loisible de solliciter des précisions ou explications conformément à l’article L. 2121-13 du même code, une justification détaillée du bien-fondé des propositions qui leur sont soumises.

6. Il ressort des pièces du dossier que les conseillers de la métropole ont été destinataires d’une note de synthèse sur le projet de plan local d’urbanisme de la métropole en vue de l’approbation de ce document lors de la séance du 25 octobre 2019. Il ressort par ailleurs des pièces annexées à la délibération, consultables sur le site Internet de la métropole, et accessibles tant aux juges qu’aux parties, que cette note explicative de synthèse était complète et détaillait notamment les objectifs du PLUm, la procédure suivie, les études et réflexions menées, le bilan général de

l’enquête publique et les changements apportés au projet après l’enquête publique. Il ne ressort au demeurant pas des pièces du dossier que l’ensemble des documents composant le plan local

d’urbanisme métropolitain et complétant la note de synthèse, ainsi mis à la disposition des conseillers métropolitains n’aurait pas constitué l’information adéquate leur permettant d’exercer

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utilement leur mandat, n’aurait pas été adapté à la nature et à l’importance de l’objet du vote à venir et n’aurait ni permis aux intéressés d’appréhender le contexte, ni de comprendre les motifs de fait et de droit des mesures envisagées et de mesurer les implications de l’approbation du plan local d’urbanisme. Les requérants ne sont ainsi pas fondés à soutenir que les conseillers de la métropole n’auraient pas disposé d’une information suffisante préalablement à la séance du conseil métropolitain portant sur l’approbation du PLUm.

En ce qui concerne le moyen tire des modifications apportées au projet de plan local d’urbanisme métropolitain après enquête publique :

7. Aux termes de l’article L. 153-21 du code de l’urbanisme dans sa rédaction alors applicable :

"A l’issue de l’enquête, le plan local d’urbanisme, éventuellement modifié pour tenir compte des avis qui ont été joints au dossier, des observations du public et du rapport du commissaire ou de la commission d’enquête, est approuvé par : / 1° L’organe délibérant de l’établissement public de coopération intercommunale à la majorité des suffrages exprimés après que les avis qui ont été joints au dossier, les observations du public et le rapport du commissaire ou de la commission

d’enquête aient été présentés lors d’une conférence intercommunale rassemblant les maires des communes membres de l’établissement public de coopération intercommunale ; (…)".

8. Il résulte de ces dispositions que le projet de plan ne peut subir de modifications, entre la date de sa soumission à l’enquête publique et celle de son approbation, qu’à la double condition que ces modifications ne remettent pas en cause l’économie générale du projet et procèdent de

l’enquête. Doivent être regardées comme procédant de l’enquête les modifications destinées à tenir compte des réserves et recommandations du commissaire-enquêteur, des observations du public et des avis émis par les autorités, collectivités et instances consultées et joints au dossier de l’enquête.

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9. Les requérants font valoir que la métropole Nice Côte d’Azur a apporté des modifications au projet du PLUm sans qu’une nouvelle enquête publique n’ait été réalisée notamment au titre du reclassement en zone N d’une zone prévue en U et de la transformation de zones A et N en zone

U, ainsi que de la suppression de l’emplacement réservé pour l’échangeur autoroutier.

10. Toutefois, en l’espèce, il ressort notamment des conclusions de la commission d’enquête que

364 observations du public ont porté sur le projet d’échangeur autoroutier A8 dans le vallon des

Sablières et se sont majoritairement montrées opposées au projet, en particulier au sujet des emplacements réservés institués pour cet échangeur. La commission d’enquête a conclu que "face

à cette quasi-unanimité et aux positions des élus, la commission d’enquête estime maintenant indispensable que la suppression de l’échangeur, des marges de recul et emplacements réservés sur les voies de desserte, soit actée dans le dossier du PLUm, avant son approbation". De même, il ressort du rapport de la commission d’enquête que 874 observations du public se sont exprimées sur les changements de zones N ou A vers U et ont fait l’objet de réponses par la commission d’enquête. L’Etat, consulté sur le projet de plan, a par ailleurs exprimé la volonté de réduire drastiquement les zones urbanisables au profit de l’accroissement des zones agricoles et de la protection des zones naturelles et de limiter ainsi l’artificialisation des sols, alors que les personnes publiques associées et consultées ont demandé des maintiens ou ouvertures complémentaires à l’urbanisation. La commission d’enquête en a conclu, d’une part, qu’au regard des fermetures à l’urbanisation proposées par le projet, les parcelles anciennement classées en zone N et projetées en zone U devaient être maintenues en zone N, d’autre part, que certaines parcelles prévues en zone A ou N devaient être classées en zone constructible au regard de leur situation particulière et compte tenu des objectifs poursuivis par le PLUm de modération de la consommation du foncier et de protection des espaces et paysages naturels.

11 . Ainsi, les modifications en cause ont fait suite aux conclusions de la commission d’enquête et aux avis et observations recueillis au cours de l’enquête publique. Alors que ces modifications

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n’ont pas bouleversé l’économie générale du projet et n’ont pas modifié le parti d’urbanisme de ses auteurs, la métropole Nice Côte d’Azur n’avait pas à procéder à une nouvelle enquête publique. Par suite, ce moyen doit être écarté.

En ce qui concerne l’absence de prise en compte des observations des requérants émises lors de

l’enquête publique :

12. Au soutien de leur moyen, les requérants se prévalent de la méconnaissance des dispositions de l’article L. 120-1 du code de l’environnement. Cette disposition, aujourd’hui transférée à

l’article L. 123-19-1 du code de l’environnement, qui définit les conditions et limites dans lesquelles le principe de participation du public, prévu à l’article 7 de la Charte de

l’environnement, est applicable aux décisions, autres que les décisions individuelles, des autorités publiques ayant une incidence sur l’environnement lorsque celles-ci ne sont pas soumises, par les dispositions législatives qui leur sont applicables, à une procédure particulière organisant la participation du public à leur élaboration, ne trouve à s’appliquer que de manière supplétive. Dès lors que des dispositions législatives spécifiques, aux articles L. 153-19 et suivants du code de

l’urbanisme, confèrent au public le droit, à l’occasion de l’adoption du document de planification de l’urbanisme, d’accéder aux informations relatives à l’environnement détenues par les autorités publiques et de participer à l’élaboration de ces décisions, le moyen tiré de la méconnaissance des règles fixées par l’article L. […]. 123-19-1 du code de l’environnement, qui ne sont pas applicables au litige, est inopérant et doit être écarté comme tel.

En ce qui concerne le moyen tire du délai insuffisant entre la publication du rapport d’enquête publique et l’approbation du plan local d’urbanisme métropolitain :

13. Si les requérants se prévalent d’une méconnaissance des dispositions de l’article L. 123-19-1 du code de l’environnement selon lesquelles "le projet de décision ne peut être définitivement adopté avant l’expiration d’un délai permettant la prise en considération des observations et

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propositions déposées par le public et la rédaction d’une synthèse de ces observations et propositions", ces dispositions, qui ne trouvent à s’appliquer que de manière supplétive, ne sont pas applicables à l’élaboration des plans locaux d’urbanisme pour laquelle le législateur a prévu aux articles L. 153-19 et suivants du code de l’urbanisme une procédure spécifique de participation du public. Ce moyen doit dès lors, pour les mêmes motifs que le moyen précédent, être écarté à raison de son inopérance.

En ce qui concerne le classement de la villa « El Nido » au titre de l’article L. 151-19 du code de

l’urbanisme :

14. Aux termes de l’article L. 151-19 du code de l’urbanisme : « Le règlement peut identifier et localiser les éléments de paysage et identifier, localiser et délimiter les quartiers, îlots, immeubles bâtis ou non bâtis, espaces publics, monuments, sites et secteurs à protéger, à conserver, à mettre en valeur ou à requalifier pour des motifs d’ordre culturel, historique ou architectural et définir, le cas échéant, les prescriptions de nature à assurer leur préservation leur conservation ou leur restauration. Lorsqu’il s’agit d’espaces boisés, il est fait application du régime d’exception prévu à l’article L. 421-4 pour les coupes et abattages d’arbres ».

15. Il appartient aux auteurs d’un plan local d’urbanisme de déterminer le parti d’aménagement à retenir pour le territoire concerné par le plan, en tenant compte de la situation existante et des perspectives d’avenir et de fixer, en conséquence, le zonage et les possibilités de construction.

Leur appréciation, sur ces différents points, ne peut être censurée par le juge administratif qu’au cas où elle serait entachée d’une erreur manifeste ou fondée sur des faits matériellement inexacts.

16. Les consorts R. soutiennent que l’identification de la maison présente sur la parcelle AO n°

79 à l’inventaire des bâtiments remarquables est entachée d’une erreur manifeste d’appréciation en ce qu’elle n’a rien de remarquable et en ce que la commission d’enquête a répondu

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favorablement à leurs observations tendant au retrait de la villa de l’inventaire des bâtis remarquables.

17. Il ressort des pièces du dossier que le projet d’aménagement et de développement durables

(PADD) détermine, au titre des orientations retenues, une orientation tendant à la préservation du cadre de vie et de la qualité environnementale et paysagère du territoire et développe à ce titre un objectif, détaillé au point 2.1, visant à "préserver et valoriser la qualité exceptionnelle des paysages naturels et urbains du Haut-Pays au Littoral, dans le respect de la directive territoriale

d’aménagement" parmi lequel figurent la préservation et la valorisation des paysages urbains et patrimoine architectural ainsi que la protection et la mise en valeur des éléments architecturaux.

Le rapport de présentation indique en outre qu’une attention particulière a été portée à la préservation du patrimoine et qu’une identification du patrimoine local à l’échelle de la métropole

a été menée afin d’en assurer la protection. Dans ce cadre, différents types de bâtis sont identifiés sur le territoire métropolitain pour un nombre total de 290 (tome 3 du rapport de présentation, p.

324). D’ailleurs, la commission d’enquête a, dans ses conclusions, encouragé le classement des bâtiments et éléments architecturaux remarquables faisant partie intégrante du patrimoine métropolitain. En l’espèce, la villa « El Nido » a été bâtie à la fin du XIXème siècle. Si les requérants contestent la qualité patrimoniale de cette villa, il ressort néanmoins des pièces du dossier que sa morphologie architecturale, mêlant de manière singulière deux styles architecturaux, balnéaire et rationaliste dont la présence, d’une fenêtre centrale de forme ogivale en est l’expression, justifie son intégration au titre des éléments patrimoniaux remarquables. La circonstance, invoquée par les requérants, tirée de l’absence de caractéristiques particulières de

l’environnement de la villa ainsi que de la présence d’un équipement sportif, d’une zone de mixité sociale et de logements sociaux à proximité de celle-ci est, compte tenu de l’objet des dispositions précitées de préserver un élément bâti ponctuel en raison de ses caractéristiques propres, sans incidence sur le classement d’un bâtiment au titre de l’article L. 151-19 du code de

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l’urbanisme. Par suite, le classement contesté ne procède d’aucune erreur manifeste

d’appréciation.

18. Il résulte de tout ce qui précède, sans qu’il soit besoin de se prononcer sur la fin de non- recevoir opposée en défense, que les conclusions à fin d’annulation de la délibération du 25 octobre 2019 et du rejet du recours gracieux, présentées par les consorts R. doivent être rejetées.

Sur les frais liés au litige :

19. Les conclusions présentées sur le fondement de l’article L. 761-1 par la métropole Nice Côte

d’Azur, qui ne justifie pas avoir exposé des frais particuliers pour la défense de ses intérêts, doivent être rejetées.