TRIBUNAL ADMINISTRATIF DE NÎMES

N° 1801102 RÉPUBLIQUE FRANÇAISE ___________

ASSOCIATION EAU BIEN COMMUN GARD ET AUTRES AU NOM DU PEUPLE FRANÇAIS ___________

M^me X Rapporteur Le Tribunal administratif de Nîmes ___________ (2ème chambre) M. Parisien Rapporteur public ___________

Audience du 28 mai 2020 Lecture du 11 juin 2020 __________

135-01-04-01 39-01-03-03-01 C

Vu la procédure suivante :

Par une requête, enregistrée le 5 avril 2018, l’association Eau bien commun Gard, M^me Y Z, M. AA AB, M. AC AD et M. AE AF, représentés par M^e Blanc, demandent au tribunal :

1) d’annuler la délibération du 5 février 2018 par laquelle le conseil communautaire de la communauté d’agglomération Nîmes Métropole a approuvé le choix de la concession de service public pour l’exploitation des services de l’eau potable et de l’assainissement à compter du 1er janvier 2020 ;

2) de mettre à la charge de la communauté d’agglomération Nîmes Métropole une somme de 2 000 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

- les dispositions de l’article L. 2121-13 du code général des collectivités territoriales n’ont pas été respectées ; le comité de pilotage s’est réuni alors que douze communes n’avaient pas encore été intégrées à la communauté d’agglomération et les documents que ce comité a établi n’ont pas été transmis aux conseillers ; le rapport établi par la société IRH, utilisé pour comparer les coûts de revient des différentes options n’a pas été fourni aux conseillers, et les détails des chiffres avancés par la société Egis ne leur ont pas été donnés ; il n’est pas fait état du choix d’une société dédiée pour la concession, qui pourtant limite les possibilités de mutualisation ; aucun audit des précédentes concessions n’a été établi, et la communauté ne

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disposait ni du rapport du délégataire de l’année n-1, ni du protocole de fin de contrat ; la répartition des travaux d’entretien et de renouvellement n’est pas décrite dans le rapport annexé ; l’ensemble des alternatives à la concession des deux services n’a pas été étudié ; l’information donnée est erronée quant au transfert de la responsabilité civile et pénale au concessionnaire ; les avis de la commission consultative des services publics locaux et du comité technique ne leur ont pas été produits ;

- les dispositions de l’article L. 2121-18 du code général des collectivités territoriales n’ont pas été respectées ; certains citoyens ont été empêchés d’assister à la séance du conseil communautaire ; les raisons de sécurité invoquées ne sont pas justifiées et aucune mesure de police spécifique de la séance n’a été prononcée ;

- les dispositions de l’article L. 1411-4 du code général des collectivités territoriales ont été méconnues dès lors que le conseil communautaire ne s’est pas prononcé par deux délibérations distinctes ;

- la délibération est entachée d’une erreur d’appréciation quant aux risques transférés au regard des dispositions des articles 121-1 et 121-2 du code pénal.

Par des mémoires en défense, enregistrés les 23 décembre 2019 et 8 janvier 2020, la communauté d’agglomération Nîmes Métropole conclut au rejet de la requête et à ce que la somme de 2 000 euros soit mise à la charge des requérants au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

- la requête est irrecevable en ce qu’elle émane de l’association Eau bien commun Gard dès lors qu’il n’est pas justifié de la qualité de son président à la représenter, ni de son intérêt à agir au regard de son objet statutaire ;

- elle est également irrecevable en ce qu’elle émane de personnes physiques qui ne justifient pas de la qualité leur conférant intérêt pour agir ; la qualité de contribuable n’est pas suffisante, ni même celle de conseiller communautaire ;

- les requérants se présentent dans des situations différentes si bien que leur requête est irrecevable de par son caractère collectif ;

- la requête est non fondée dans les moyens qu’elle soulève.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- le code général des collectivités territoriales ;

- le code pénal ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience.

Ont été entendus au cours de l’audience publique :

- le rapport de M^me X,

- les conclusions de M. Parisien, rapporteur public,

- et les observations de M^e Levy, représentant la communauté d’agglomération Nîmes Métropole.

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Considérant ce qui suit :

1. Par une délibération du 5 février 2018, le conseil communautaire de la communauté d’agglomération Nîmes Métropole a approuvé le principe du recours à une concession de service public pour la gestion de l’eau potable et de l’assainissement sur l’ensemble du territoire communautaire à compter du 1er janvier 2020 et pour une durée de huit ans. Par la présente requête, l’association Eau bien commun Gard, M^me Y Z, M. AA AB, M. AC AD et M. AE AF en demandent l’annulation au tribunal.

Sur les conclusions à fin d’annulation :

2. En premier lieu, aux termes de l’article L. 2121-13 du code général des collectivités territoriales, applicable aux établissements publics de coopération intercommunale tels que la communauté d’agglomération Nîmes Métropole en vertu de l’article L. 5211-1 du même code : « Tout membre du conseil municipal a le droit, dans le cadre de sa fonction, d’être informé des affaires de la commune qui font l’objet d’une délibération ». En application de ces dispositions, le maire est tenu de communiquer aux membres du conseil municipal les documents nécessaires pour qu’ils puissent se prononcer utilement sur les affaires de la commune soumises à leur délibération. Lorsqu’un membre du conseil municipal demande, sur le fondement de ces dispositions du code général des collectivités territoriales, la communication de documents, il appartient au maire sous le contrôle du juge de l’excès de pouvoir, d’une part, d’apprécier si cette communication se rattache à une affaire de la commune qui fait l’objet d’une délibération du conseil municipal et, d’autre part, de s’assurer qu’aucun motif d’intérêt général n’y fait obstacle, avant de procéder, le cas échéant, à cette communication selon des modalités appropriées. Il en va de même des demandes de communication adressées au président d’un établissement public de coopération intercommunale par les membres du conseil communautaire. Par ailleurs, aux termes de l’article L. 1411-4 de ce code : « Les assemblées délibérantes des collectivités territoriales, de leurs groupements et de leurs établissements publics se prononcent sur le principe de toute délégation de service public local après avoir recueilli l’avis de la commission consultative des services publics locaux prévue à l’article L. 1413-1. Elles statuent au vu d’un rapport présentant le document contenant les caractéristiques des prestations que doit assurer le délégataire. », et aux termes de son article L. 2121-12, également applicable à la communauté d’agglomération en application de l’article L. 5211-1 : « Dans les communes de

3 500 habitants et plus, une note explicative de synthèse sur les affaires soumises à délibération doit être adressée avec la convocation aux membres du conseil municipal. / (…) ». Cette obligation, qui doit être adaptée à la nature et à l’importance des affaires, doit permettre aux intéressés d’appréhender le contexte ainsi que de comprendre les motifs de fait et de droit des mesures envisagées et de mesurer les implications de leurs décisions. Elle n’impose pas de joindre à la convocation adressée aux intéressés, à qui il est au demeurant loisible de solliciter des précisions ou explications conformément à l’article L. 2121-13 du même code, une justification détaillée du bien-fondé des propositions qui leur sont soumises.

3. En l’espèce, il ressort des pièces du dossier qu’était joint à la convocation adressée aux conseillers le projet de délibération renvoyant aux travaux d’un comité de pilotage spécifique composé d’élus communautaires, à l’avis de la commission consultative des services publics locaux du 1er février 2018, et à l’avis du comité technique rendu le 22 janvier 2018. Y était surtout joint un rapport détaillé de 32 pages, présentant les services en cause et leurs modes de gestion actuels, les modes de gestion envisageables, les raisons pour lesquels certains de ces modes étaient écartés, une analyse comparative détaillée des deux modes de gestion considérés comme les plus appropriés, à savoir la gestion en régie dotée de l’autonomie financière et de la

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personnalité morale, d’une part, et la concession, d’autre part, et enfin l’évolution proposée, la concession à une société dédiée, et les principaux éléments du futur contrat. Ainsi, contrairement à ce qu’allèguent les requérants, l’ensemble des alternatives à la concession était bien évoqué dans ledit rapport, le choix de n’étudier de façon précise que deux modes de gestion était justifié, des informations détaillées étaient fournies sur le principe du recours aux services d’une société dédiée, et les travaux d’entretien et de renouvellement incombant au concessionnaire étaient décrits, dans la partie « 6.5 Nature des missions confiées au concessionnaire ». Les caractéristiques des prestations que doit assurer le délégataire étaient donc dûment présentées et les informations fournies permettaient aux conseillers d’appréhender le contexte ainsi que de comprendre les motifs de fait et de droit du choix envisagé comme de mesurer les implications de leurs décisions. En précisant, dans la délibération, que la concession permettait un « transfert de la responsabilité civile et pénale dans le cadre du contrat », cette affirmation faisant l’objet de précisions dans la partie « 4.3 Critères juridiques » du rapport joint, l’exécutif n’a pas fourni une information erronée aux conseillers communautaires quand bien même le transfert en cause ne serait que partiel. Si les requérants font valoir que n’ont pas été fournis les documents établis par le comité de pilotage spécifique d’élus communautaires, alors même que les élus de certaines communes, qui n’étaient pas membres de la communauté d’agglomération lorsque ce comité s’est réuni, n’ont pu y participer, et que n’ont pas davantage été transmis un rapport établi dans le cadre d’une précédente délibération, le détail des chiffres relatifs au coût de revient impliqués par les différents modes de gestion évoqués dans le rapport joint, les avis de la commission consultative des services publics locaux et du comité technique, et le rapport des délégataires de l’année n-1, il ne ressort d’aucune pièce du dossier qu’un élu aurait à cet égard sollicité vainement la communication de ces documents dont la transmission d’office n’est prévue par aucun texte. Il ne saurait par ailleurs être reproché à l’administration de ne pas avoir mis les conseillers communautaires en possession d’un audit plus détaillé des précédentes concessions ou de protocoles de fin de contrat, alors qu’il n’est pas allégué de tels documents avaient été établis ou auraient dû l’être en application d’une quelconque disposition réglementaire ou législative. Dans ces circonstances, il ne saurait être soutenu que les dispositions de l’article L. 2121-13 du code général des collectivités territoriales ont été méconnues.

4. En deuxième lieu, il ne résulte pas des dispositions de l’article L. 1411-4 du code général des collectivités territoriales citées ci-dessus qu’elles prohiberaient qu’un conseil communautaire se prononce sur le principe de la délégation de deux services publics par une seule délibération, particulièrement lorsqu’il est envisagé, comme en l’espèce, de confier à un opérateur économique la gestion de deux services par un seul contrat. Le moyen tiré de la méconnaissance de ces dispositions doit dès lors être écarté.

5. En troisième lieu, aux termes du premier alinéa de l’article L. 2121-18 du code général des collectivités territoriales : « Les séances des conseils municipaux sont publiques. ». Il résulte de ces dispositions, rendues applicables au conseil d’une communauté d’agglomération par l’article L. 5211-1 du même code, que, en dehors du cas où il est décidé que le conseil se réunit à huis clos, seuls des impératifs de sécurité ou d’ordre public peuvent légalement justifier que l’accès du public à la salle des séances soit interdit ou limité. Ainsi, le règlement intérieur du conseil communautaire prévoit, en son article 15 : « Le public est admis librement aux séances de Conseil Communautaire, dans les conditions définies à l’article 8 du présent règlement ; un espace est aménagé à cet effet, dans la salle du conseil. / Pendant toute la durée de la séance, les personnes constituant l’auditoire se tiennent assises, dans la limite des places disponibles, pour des raisons de sécurité. (…) ».

6. En l’espèce, il ressort des écritures de la communauté d’agglomération, mais également de l’article de presse produit par les requérants, que l’accès à la salle de délibération a

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initialement été refusé à certaines personnes car la capacité d’accueil du public dans celle-ci était atteinte. Si les requérants soutiennent qu’aucune comptabilisation du public n’avait été effectuée à l’entrée, la défenderesse fait valoir sans être contredite qu’ainsi que prévu par le règlement intérieur, l’espace réservé au public était pourvu de quarante-cinq chaises prédisposées, toutes occupées et, qu’au fur-et-à-mesure du départ de certaines personnes, d’autres ont pu accéder à la salle, ainsi que cela résulte d’ailleurs dudit article de presse. Dans ces circonstances, alors même qu’aucune décision du président de la communauté d’agglomération n’aurait été formalisée et que certains élus se seraient retirés avant l’étude de l’ordre du jour, la limitation de l’accès à la salle doit être regardée comme ayant été justifiée par des impératifs de sécurité. Le moyen tiré de la méconnaissance des dispositions de règlement intérieur et, plus généralement, de celles de l’article L. 2121-18 du code général des collectivités territoriales doit être écarté.

7. En quatrième et dernier lieu, aux termes de l’article 121-1 du code pénal : « Nul n’est responsable pénalement que de son propre fait. ». L’article 121-2 du même code dispose : « Les personnes morales, à l’exclusion de l’Etat, sont responsables pénalement, selon les distinctions des articles 121-4 à 121-7, des infractions commises, pour leur compte, par leurs organes ou représentants. / Toutefois, les collectivités territoriales et leurs groupements ne sont responsables pénalement que des infractions commises dans l’exercice d’activités susceptibles de faire l’objet de conventions de délégation de service public. / (…) ».

8. Contrairement à ce que soutiennent les requérants, il ne résulte pas de ces dispositions que les collectivités territoriales et leurs groupements, qui sont seulement responsables pénalement des infractions commises dans l’exercice d’activités susceptibles de faire l’objet de conventions de délégation de service public, pourraient voir leur responsabilité pénale engagée en raison d’infractions commises, non par leurs organes ou représentants, mais seulement par leurs concessionnaires. Dès lors, le moyen tiré de ce que la délibération attaquée serait entachée d’une erreur d’appréciation à cet égard, en ce qu’elle mentionne un transfert de la responsabilité pénale dans le cadre du contrat, doit être écarté.

9. Il résulte de tout ce qui précède que les conclusions à fin d’annulation de la délibération du conseil communautaire de la communauté d’agglomération Nîmes Métropole du 5 février 2018 doivent, sans qu’il soit besoin d’examiner les fins de non-recevoir opposées en défense, être rejetées.

Sur les frais liés à l’instance :

10. Les dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de la communauté d’agglomération Nîmes Métropole qui n’est pas, dans la présente instance, la partie perdante, la somme que les requérants demandent au titre des frais exposés par eux et non compris dans les dépens. Il y a lieu, en revanche de faire application de ces dispositions et, dans les circonstances de l’espèce, de mettre à la charge des requérants une somme globale de 1 200 euros au titre des frais exposés par la communauté d’agglomération Nîmes Métropole et non compris dans les dépens.

D E C I D E :

Article 1er : La requête est rejetée.

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Article 2 : L’association Eau bien commun Gard, M^me Z, M. AB, M. AD et M. AF verseront à la communauté d’agglomération Nîmes Métropole la somme globale de 1 200 euros au titre des dispositions de l’article L.761-1 du code de justice administrative.

Article 3 : Le présent jugement sera notifié à l’Association Eau bien commun Gard, à M^me Y Z, à M. AA AB, à M. AC AD, à M. AE AF, à la communauté d’agglomération Nîmes Métropole et à la société Véolia eau.

Délibéré après l’audience du 28 mai 2020, à laquelle siégeaient :

M^me Specht, président, M. Graboy-Grobesco, premier conseiller, M^me X, premier conseiller,

Lu en audience publique le 11 juin 2020.

Le rapporteur, Le président,

C. AG F. SPECHT

Le greffier,

F. AH

La République mande et ordonne au préfet du Gard en ce qui le concerne ou à tous huissiers de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l’exécution de la présente décision.