Vu la procédure suivante :

Par une requête et des mémoires enregistrés les 30 septembre 2021, 23 juin, 24 juillet et 31 octobre 2023 et un mémoire enregistré le 16 novembre 2023 et non communiqué, le groupement foncier agricole (GFA) Terres du Grand Chaumont, représenté par la SELARL Le Roy, Gourvennec, Prieur, demande au tribunal :

1°) d’annuler l’arrêté du 7 avril 2021 par lequel le maire d’Aigues-Mortes a refusé de lui délivrer un permis de construire, ensemble la décision implicite de rejet de son recours gracieux ;

2°) d’enjoindre au maire d’Aigues-Mortes de lui délivrer le permis de construire demandé dans un délai de trois mois suivant la notification du jugement à intervenir, sous astreinte de 150 euros par jour de retard ;

3°) de mettre à la charge de la commune d’Aigues-Mortes la somme de 5 000 euros en application des dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Il soutient que :

— l’arrêté attaqué est entaché de l’incompétence de son signataire ;

— le refus d’accord du préfet du Gard est entaché d’une erreur d’appréciation au regard de l’article L. 121-10 du code de l’urbanisme, de telle sorte que le maire d’Aigues-Mortes n’était pas tenu de s’y conformer ;

— le préfet du Gard a outrepassé son office en se fondant sur les dispositions de l’article R. 111-2 du code de l’urbanisme, et son refus d’accord est entaché d’une erreur d’appréciation sur ce point ;

— le motif de l’arrêté attaqué tiré de l’application de l’article R. 111-2 du code de l’urbanisme est entaché d’une erreur d’appréciation ;

— le motif tiré de l’application des articles A1 et A2 du règlement du plan local d’urbanisme (PLU) est illégal ;

— le motif tiré de l’application de l’article A3 du règlement du PLU n’est pas fondé ;

— la substitution de motif sollicitée en défense ne peut être accueillie.

Par des mémoires en défense enregistrés les 24 mai et 10 juillet 2023 et un mémoire enregistré le 23 novembre 2023 et non communiqué, la commune d’Aigues-Mortes, représentée par M^e Ducroux, conclut au rejet de la requête et à ce qu’une somme de 3 500 euros soit mise à la charge du GFA Terres du Grand Chaumont en application des dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle fait valoir que :

— les moyens soulevés par le groupement requérant ne sont pas fondés ;

— elle sollicite une substitution de motifs tirée de la dangerosité de l’accès projeté au regard de l’article R. 111-2 du code de l’urbanisme.

Par courrier du 12 octobre 2023, les parties ont été informées, en application de l’article R. 611-7 du code de justice administrative, du fait que le jugement était susceptible d’être fondé sur un moyen relevé d’office tiré de la méconnaissance, par la décision attaquée, du champ d’application des dispositions de l’article L. 121-10 du code de l’urbanisme permettant de déroger sous condition à l’article L. 121-8, le terrain d’assiette du projet, du fait de sa situation à proximité de la mer et des étangs de l’Or et du Ponant ainsi que de la configuration et de la topographie du secteur, se situant dans un espace proche du rivage.

Par un mémoire enregistré le 19 octobre 2023, le requérant a présenté des observations en réponse à ce courrier.

Par un mémoire enregistré le 27 octobre 2023, la commune d’Aigues-Mortes a présenté des observations en réponse à ce courrier dans lesquelles elle sollicite que soit substituée au motif opposé dans l’arrêté attaqué la situation du terrain d’assiette du projet au sein d’un espace proche du rivage.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

— le code de l’environnement ;

— le code de l’urbanisme ;

— le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience.

Ont été entendus au cours de l’audience publique :

— le rapport de M^me Lahmar,

— les conclusions de M^me Bourjade, rapporteure publique,

— les observations de M^e Barmouin pour le GFA Terres du Grand Chaumont et celles de M^e Mouakil pour la commune d’Aigues-Mortes.

Considérant ce qui suit :

1. Le 31 janvier 2020, le GFA Terres du Grand Chaumont a déposé à la mairie de la commune d’Aigues-Mortes une demande de permis de construire une cave de vinification comprenant un espace de dégustation sur un terrain situé Domaine de Grand Chaumont, parcelle cadastrée section BX n° 26, classée en zone agricole du PLU. Le préfet du Gard a été saisi d’une demande d’accord en vue d’une dérogation à l’article L. 121-8 du code de l’urbanisme, sur le fondement des dispositions de l’article L. 121-10 de ce code et a opposé un refus par arrêté du 12 février 2021. Le GFA requérant demande au tribunal d’annuler l’arrêté du 7 avril 2021 par lequel le maire d’Aigues-Mortes a refusé de lui délivrer un permis de construire, ensemble la décision implicite de rejet du recours gracieux qu’il a formé le 27 mai 2021.

Sur les conclusions à fin d’annulation et d’injonction :

2. Aux termes de l’article L. 121-8 du code de l’urbanisme : « L’extension de l’urbanisation se réalise en continuité avec les agglomérations et villages existants. Dans les secteurs déjà urbanisés autres que les agglomérations et villages identifiés par le schéma de cohérence territoriale et délimités par le plan local d’urbanisme, des constructions et installations peuvent être autorisées, en dehors de la bande littorale de cent mètres, des espaces proches du rivage et des rives des plans d’eau mentionnés à l’article L. 121-13, à des fins exclusives d’amélioration de l’offre de logement ou d’hébergement et d’implantation de services publics, lorsque ces constructions et installations n’ont pas pour effet d’étendre le périmètre bâti existant ni de modifier de manière significative les caractéristiques de ce bâti. () ». Les plans d’eau mentionnés à l’article L. 121-13 sont désignés au 1° de l’article L. 321-2 du code de l’environnement disposant que " sont considérées comme communes littorales, au sens du présent chapitre, les communes de métropole et des départements d’outre-mer : 1° Riveraines des mers, des étangs salés, des plans d’eau intérieurs d’une superficie supérieure à 1000 hectares ; () « . Selon l’article L. 121-10 du code de l’urbanisme : » Par dérogation à l’article L. 121-8, les constructions ou installations nécessaires aux activités agricoles ou forestières ou aux cultures marines peuvent être autorisées avec l’accord de l’autorité administrative compétente de l’Etat, après avis de la commission départementale de la nature, des paysages et des sites et de la commission départementale de la préservation des espaces naturels, agricoles et forestiers. Ces opérations ne peuvent être autorisées qu’en dehors des espaces proches du rivage, à l’exception des constructions ou installations nécessaires aux cultures marines. () ".

3. Pour déterminer si une zone peut être qualifiée d’espace proche du rivage au sens des dispositions précitées, trois critères doivent être pris en compte, à savoir la distance séparant cette zone du rivage, son caractère urbanisé ou non et la covisibilité entre cette zone et le plan d’eau. L’objectif d’urbanisation limitée visé par ces dispositions exige que soit retenu comme espace proche du rivage un territoire dont le développement urbain forme un ensemble cohérent. Le critère de covisibilité n’implique pas que chaque parcelle située au sein de l’espace ainsi qualifié soit située en covisibilité de la mer, dès lors qu’une telle parcelle ne peut, en tout état de cause, être séparée de l’ensemble cohérent dont elle fait partie.

4. Il résulte de ces dispositions qu’il appartient à l’autorité administrative chargée de se prononcer sur une demande d’autorisation d’occupation ou d’utilisation du sol de s’assurer, sous le contrôle du juge de l’excès de pouvoir, de la conformité du projet avec les dispositions du code de l’urbanisme particulières au littoral, notamment celles des articles L. 121-8 et L. 121-10 du code de l’urbanisme qui prévoient que l’extension de l’urbanisation ne peut se réaliser qu’en continuité avec les agglomérations et villages existants et les conditions dans lesquelles une dérogation peut être accordée hors des espaces proches du rivage.

5. A ce titre, l’autorité administrative s’assure de la conformité d’une autorisation d’urbanisme avec les articles L. 121-8 et L. 121-10 de ce code compte tenu des dispositions du schéma de cohérence territoriale applicable, déterminant les critères d’identification des villages, agglomérations et autres secteurs déjà urbanisés ainsi que des espaces proches du rivage et définissant leur localisation, dès lors qu’elles sont suffisamment précises et compatibles avec les dispositions législatives particulières au littoral.

6. Il ressort des pièces du dossier que le terrain d’assiette du projet en cause se situe à environ 700 mètres de l’étang du Ponant directement relié à la mer et constituant un étang salé au sens de l’article L. 321-2 du code de l’environnement. Il constitue l’une des parcelles composant une vaste plaine agricole non urbanisée, dont il ne peut être séparé. Cet ensemble cohérent de terres cultivées, pour la plupart vierges de constructions, s’étend vers le Sud jusqu’au rivage Nord de cet étang salé dont il n’est séparé que par la largeur de la route départementale n° D62 qui le longe d’Est en Ouest et avec lequel il est covisibilité. Le terrain d’assiette du projet et cette plaine sont, en outre, localisés au sein de l’espace proche du rivage identifié par le document graphique relatif aux « modalités d’applications de la loi littoral » du document d’orientations et d’objectifs du schéma de cohérence territoriale Sud-Gard. Il doit donc, au regard de l’ensemble de ces éléments, être regardé comme situé dans un espace proche du rivage au sens des dispositions précitées des articles L. 121-8 et L. 121-10 du code de l’urbanisme.

7. En premier lieu, il résulte de ce qui précède qu’en ayant saisi le préfet du Gard, sur le fondement de l’article L. 121-10, d’une demande d’accord en vue d’une dérogation aux dispositions de l’article L. 121-8 et en s’étant cru lié par le refus opposé par l’arrêté préfectoral du 12 février 2021, le maire a pris l’arrêté de refus de permis en litige en méconnaissance du champ d’application des dispositions de l’article L. 121-10 prévoyant cet accord à cette dérogation, dans lequel n’entre pas le projet du GFA requérant situé dans un espace proche du rivage et ne portant pas sur des constructions ou installations nécessaires aux cultures marines.

8. En deuxième lieu, aux termes de l’article R. 111-2 du code de l’urbanisme : « Le projet peut être refusé ou n’être accepté que sous réserve de l’observation de prescriptions spéciales s’il est de nature à porter atteinte à la salubrité ou à la sécurité publique du fait de sa situation, de ses caractéristiques, de son importance ou de son implantation à proximité d’autres installations ».

9. Pour refuser de délivrer le permis de construire en cause, le maire d’Aigues-Mortes a relevé que la situation du terrain en zone non urbanisée, affectée par un aléa fort d’inondation, et notamment un aléa très fort de submersion marine, interdisait toute construction nouvelle susceptible d’augmenter la vulnérabilité des personnes et des biens. Toutefois, il ressort de la notice hydraulique produite à l’appui de la demande de permis de construire que, d’une part, compte tenu de ce que les débits d’eau générés par les débordements du Vidourle sont significativement limités par les ouvrages situés en amont du terrain, aussi bien dans une hypothèse de maintien que de rupture de digue, ils présentent une valeur inférieure à celle susceptible d’être supportée par le tronçon du Vidourle au droit du terrain lorsqu’ils y parviennent, excluant quasiment entièrement le risque d’inondation par débordement. D’autre part, ce document expose que si le terrain présente une altitude inférieure d'1 mètre NGF, inférieure à la cote de référence de 2, 40 mètres NGF caractérisant le risque de submersion marine en zone naturelle, il est « ceinturé par un réseau de digues et de voiries dont la quasi-totalité des linéaires des profils en long est supérieure à la cote 2,40m NGF », de sorte que le risque de submersion marine est également fortement limité, d’autant que l’ensemble du projet est calé à la cote 3,08 mètres NGF. Il résulte de l’ensemble de ces éléments que le requérant est fondé à soutenir qu’en se fondant sur l’existence d’un risque d’inondation pour considérer que le projet présentait un risque pour la sécurité publique, le maire d’Aigues-Mortes a commis une erreur d’appréciation.

10. En troisième lieu, l’article A1 du règlement du PLU dispose que : « Sont interdites toutes les formes d’utilisation et d’occupation des sols non mentionnées à l’article A2 ci-dessous ». En application de l’article A2 de ce règlement : « Sont admis dans le secteur A : – Les constructions liées et nécessaires au fonctionnement des exploitations agricoles existantes (bâtiments destinés au logement des récoltes, des animaux et du matériel agricole, au logement des exploitants ou de leur personnel) ou rendues nécessaires par la création d’un nouveau siège d’exploitation, sous réserve qu’elles soient implantées dans un rayon de 100 mètres autour d’un mas existant. () ».

11. Il ressort des pièces que le projet porte sur la création, au sein d’un bâtiment unique d’une superficie de 1 127 mètres-carrés, d’une vaste cave de vinification et d’un espace de dégustation d’une superficie limitée à 242 mètres-carrés. Ces deux espaces, dès lors qu’ils sont dédiés à des activités s’inscrivant le prolongement de l’activité viticole du GFA requérant, dont la consistance et la réalité ne sont pas remises en cause, doivent être regardés comme nécessaires à cette exploitation. Il s’ensuit que c’est à tort que le maire d’Aigues-Mortes a refusé de délivrer le permis de construire en litige au motif qu’il n’était pas conforme aux dispositions des articles A1 et A2 précités.

12. En quatrième lieu, en application de l’article A3 du règlement du PLU : « Les accès et les voies doivent avoir des caractéristiques correspondant à la destination des constructions projetées et répondre aux exigences de la sécurité publique, de la défense contre l’incendie et de la protection civile. »

13. Il ressort des pièces du dossier que le projet prévoit d’utiliser l’accès existant au terrain depuis la route départementale n° 62, lequel offre aux usagers une visibilité suffisante et ne présente pas de dangerosité particulière en dépit même de la proximité d’une zone de réduction de voie. Par ailleurs, les éléments relatifs au trafic journalier sur cette voie et au caractère accidentogène de l’échangeur situé à environ 200 mètres de l’accès en cause, à les supposer établis, ont trait aux conditions générales de circulation dans le secteur et ne peuvent, par suite, être pris en compte pour apprécier sa conformité aux dispositions susvisées. Le requérant est donc fondé à soutenir que le motif tiré de la méconnaissance de l’article A3 du règlement du PLU est entaché d’erreur d’appréciation.

14. Il s’ensuit qu’aucun des motifs énoncés dans l’arrêt en litige n’est de nature à fonder le refus de permis opposé au GFA requérant. Toutefois, l’administration peut, en première instance comme en appel, faire valoir devant le juge de l’excès de pouvoir que la décision dont l’annulation est demandée est légalement justifiée par un motif, de droit ou de fait, autre que celui initialement indiqué, mais également fondé sur la situation existant à la date de cette décision. Il appartient alors au juge, après avoir mis à même l’auteur du recours de présenter ses observations sur la substitution ainsi sollicitée, de rechercher si un tel motif est de nature à fonder légalement la décision, puis d’apprécier s’il résulte de l’instruction que l’administration aurait pris la même décision si elle s’était fondée initialement sur ce motif. Dans l’affirmative il peut procéder à la substitution demandée, sous réserve toutefois qu’elle ne prive pas le requérant d’une garantie procédurale liée au motif substitué.

15. Ainsi qu’il l’a été dit au point 6 et comme le fait valoir la commune d’Aigues-Mortes en défense, le projet en litige, situé dans un espace proche du rivage et ne portant pas sur des constructions ou installations nécessaires aux cultures marines, n’entrait pas dans le champ de la dérogation prévue sous conditions à l’article L. 121-10 et ne pouvait être légalement autorisé en application de l’articles L. 121-8 du code de l’urbanisme. Il résulte de l’instruction que le maire d’Aigues-Mortes aurait pris la même décision de refus s’il s’était initialement fondé sur ce seul motif et que sa substitution à ceux qu’énonce l’arrêté attaqué ne prive le requérant d’aucune garantie procédurale, de telle sorte qu’il y a lieu de faire droit à la demande présentée en défense à cette fin.

16. Il résulte de tout ce qui précède que, sans qu’il soit besoin de statuer sur la demande de substitution du motif fondé sur la dangerosité de l’accès au regard de l’article R. 111-2 du code de l’urbanisme, les conclusions à fin d’annulation de la requête doivent être rejetées ainsi que, par voie de conséquence, que les conclusions à fin d’injonction.

Sur les frais liés au litige :

17. Les dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce qu’il soit mis à la charge de la commune d’Aigues-Mortes, qui n’est pas la partie perdante dans la présente instance, une quelconque somme au titre des frais non compris dans les dépens. Dans les circonstances de l’espèce, il n’y a pas lieu de faire droit aux conclusions présentées par la commune sur ce fondement.

D É C I D E :

Article 1er : La requête du GFA Terres du Grand Chaumont est rejetée.

Article 2 : Les conclusions présentées par la commune d’Aigues-Mortes sur le fondement de l’article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées.

Article 3 : Le présent jugement sera notifié au GFA Terres du Grand Chaumont et à la commune d’Aigues-Mortes.

Délibéré après l’audience du 28 novembre 2023 où siégeaient :

— M. Roux, président,

— M^me Lahmar, conseillère,

— M. Mouret, premier conseiller.

Rendu public par mise à disposition au greffe, le 12 décembre 2023.

La rapporteure,

L. LAHMAR

Le président,

G. ROUXLa greffière,

A. OLSZEWSKI

La République mande et ordonne au préfet du Gard en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l’exécution de la présente décision.