Vu la procédure suivante :

Par une requête et un mémoire, enregistrés le 1er novembre 2022 et le 4 avril 2025, M^me A D, représentée par la SELARL Zehor Durand-Avocat conseil, demande au tribunal :

1°) d’annuler la décision implicite de rejet résultant du silence gardé par le maire de la commune d’Apt sur la demande qu’elle lui a adressée en dernier lieu le 8 juillet 2022 et tendant à la reconnaissance de l’imputabilité au service de son arrêt de travail à compter du 3 décembre 2019 ;

2°) d’enjoindre au maire de la commune d’Apt de la rétablir dans ses droits à rémunération entre le 3 décembre 2019 et le 18 février 2021, sous astreinte de 1 000 euros par jour de retard à compter de la notification du jugement à intervenir ;

3°) de condamner la commune d’Apt à lui verser les sommes de 8 438,59 euros au titre de son préjudice matériel, de 4 000 euros au titre des troubles dans les conditions d’existence et de 10 000 euros en réparation du préjudice moral résultant de l’illégalité fautive des décisions l’ayant placée en congé de maladie ordinaire du 3 décembre 2019 au 17 février 2021 puis en congé d’invalidité temporaire imputable au service (CITIS) seulement à compter du 18 février 2021 ;

4°) de mettre à la charge de la commune d’Apt la somme de 2 000 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

En ce qui concerne les décisions de placement et maintien en congé de maladie ordinaire :

— ces décisions sont entachées d’incompétence négative ;

— elles méconnaissent les articles 57 de la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 et 16 du décret n° 87-602 du 30 juillet 1987;

En ce qui concerne la décision de placement en CITIS à compter du 18 février 2021 :

— cette décision méconnaît l’article 37-9 du décret du 30 juillet 1987 dans la mesure où étant déjà placée en congé de maladie ordinaire depuis le 3 décembre 2019 elle aurait dû être placée en CITIS au premier jour de son arrêt de travail ;

— ces illégalités fautives engagent la responsabilité de la commune et lui ont causé des préjudices directs et certains dont elle est fondée à demander la réparation, soit un préjudice matériel tenant à la perte de rémunération qui doit être évalué au montant de 8 438,59 euros pour la période du 3 décembre 2019 au 18 février 2021, un préjudice lié aux troubles dans les conditions d’existence du fait des difficultés rencontrées pour régler sa part de loyer suite à son placement en demi-traitement qui ne saurait être évalué à une somme inférieure à 4 000 euros et un préjudice moral du fait de ce maintien dans la précarité résultant du refus de la commune de vouloir reconnaître le bien-fondé de ses demandes en dépit des éléments médicaux en sa faveur, à l’origine de souffrances psychologiques qui se sont ajoutées à ses troubles physiques et des tensions dans son couple allant jusqu’à envisager leur séparation, qui ne saurait être inférieur à 10 000 euros.

Par des mémoires en défense, enregistrés les 10 mai 2023 et 16 février 2024, la commune d’Apt, représentée par la SELARL Itinéraires Avocats Cadoz-Lacroix-Rey-Verne, conclut, à titre principal, au rejet de la requête, à titre subsidiaire, à ce que le montant du préjudice lié à la perte de rémunération soit ramené à la somme de 7 206,37 euros et, en tout état de cause, à ce que soit mise à la charge de M^me D la somme de 1 500 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle fait valoir que :

— elle n’a commis aucune illégalité fautive dans la gestion de la carrière de M^me D au titre de son accident de service et les moyens invoqués par celle-ci ne sont pas fondés ;

— à titre subsidiaire, son préjudice matériel lié à la perte de rémunération devra être ramené à la somme de 7 206,37 euros en tenant compte des seules retenues effectivement opérées du fait de son placement en demi-traitement entre juin 2020 et avril 2021 et de sa rémunération à plein traitement durant le mois de décembre 2020 où elle a été placée en congé annuel ;

— elle n’établit pas la réalité d’un préjudice lié aux troubles dans les conditions d’existence dès lors qu’elle aurait dû en toutes hypothèses s’acquitter de son loyer et que les difficultés rencontrées à ce titre sur la période de janvier à juin 2020, antérieures à son placement à demi-traitement, ne sauraient résulter de cette décision ;

— elle n’établit pas la réalité de son préjudice moral dès lors que la commune a régulièrement reçu la requérante et l’a tenue informée de sa situation tout au long de la procédure, elle n’a commis aucune manœuvre tendant à lui refuser l’octroi d’un CITIS alors qu’elle a saisi les instances médicales et organisé les expertises à chaque fois que cela était nécessaire, dès la réception de sa déclaration initiale d’accident de service le 21 septembre 2018, puis à nouveau à réception de sa déclaration de rechute le 18 février 2021, y compris lorsque la requérante contestait leurs résultats ou avis ; la requérante n’a subi une perte de rémunération que sur une durée relativement courte de neuf mois ; enfin le préjudice moral résultant des difficultés rencontrées dans son couple ne saurait être en lien direct avec les fautes alléguées.

Les parties ont été informées, en application des dispositions de l’article R. 611-7 du code de justice administrative, de ce que le jugement était susceptible d’être fondé sur des moyens relevés d’office, tirés :

— d’une part, de l’irrecevabilité des conclusions de M^me D tendant à ce qu’il soit enjoint au maire de la commune d’Apt de la rétablir dans ses droits à rémunération en conséquence de son placement en congé pour accident de service ou en congé d’invalidité temporaire imputable au service (CITIS) sur la période du 3 décembre 2019 au 18 février 2021, qui constituent une demande d’injonction à titre principal en l’absence de toute conclusion à fin d’annulation des décisions la plaçant en congé de maladie ordinaire et la maintenant à demi-traitement sur cette période ainsi que de celle la plaçant de nouveau en CITIS seulement à partir du 18 février 2021, dont elle se prévaut uniquement de l’illégalité fautive pour solliciter par ailleurs la réparation des préjudices en résultant ;

— d’autre part, de l’irrecevabilité des conclusions tendant à l’annulation de la décision implicite du maire de la commune d’Apt, née le 8 septembre 2022, en tant qu’elle rejette le recours gracieux de M^me D formé contre les arrêtés des 3 juin 2020 et 16 février 2021 la plaçant en congé de maladie ordinaire à plein traitement du 3 décembre 2019 au 2 mars 2020 puis à demi-traitement du 3 mars au 30 novembre 2020, ensemble ces derniers arrêtés, ces conclusions étant tardives dès lors que son recours gracieux, reçu le 25 mai 2022, plus de deux mois après la notification respective de ces arrêtés comportant la mention des voies et délais de recours, les 31 juillet 2020 et 13 mars 2021, soit à l’issue de l’expiration du délai de recours, alors que ces derniers étaient devenus définitifs, n’a, en l’absence d’éléments nouveaux, fait naître qu’une décision implicite purement confirmative et non susceptible de recours.

Par un mémoire, enregistré le 2 avril 2025, M^me D a présenté des observations en réponse à ces moyens d’ordre public.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

— le code des relations entre le public et l’administration ;

— la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 ;

— le décret n° 87-602 du 30 juillet 1987 ;

— le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience.

Ont été entendus au cours de l’audience publique :

— le rapport de M^me Vosgien, rapporteure,

— les conclusions de M. Chaussard, rapporteur public,

— et les observations de M^e Thelier, substituant M^e Verne, représentant la commune d’Apt.

Considérant ce qui suit :

1. M^me D, adjointe technique territoriale, exerçant les fonctions d’agent territorial spécialisé des écoles maternelles (ATSEM) au sein de la commune d’Apt, a été victime, le 21 septembre 2018, d’un accident alors qu’elle se baissait pour s’occuper d’un enfant, à l’origine de vives douleurs lombaires associées à une irradiation radiculaire au membre inférieur droit, qui a été reconnu imputable au service. Elle a, ainsi, été placée en congé pour accident de service par plusieurs arrêtés successifs du 21 septembre 2018 au 31 mai 2020. Suivant l’avis de la commission de réforme, le maire de la commune d’Apt a, par un arrêté du 3 juin 2020, placé l’intéressée rétroactivement en congé de maladie ordinaire, à plein traitement du 3 décembre 2019 au 2 mars 2020, puis à demi-traitement du 3 mars au 31 mai 2020. Par un arrêté du 21 septembre 2020, M^me D a été de nouveau placée en congé pour accident de service pour la période du 31 août au 30 novembre 2020, avant d’être placée rétroactivement en congé de maladie ordinaire à demi-traitement pour la période du 1er juin au 30 novembre 2020 par un arrêté du 16 février 2021. Suivant l’avis de la commission de réforme, le maire de la commune d’Apt a, par un arrêté du 22 septembre 2021, reconnu l’intéressée comme victime d’une rechute de son accident de service et l’a placée en congé d’invalidité temporaire imputable au service (CITIS) à compter du 18 février 2021. Par un courrier, reçu le 25 mai 2022, complété à la demande de l’administration par un second courrier reçu le 8 juillet suivant, M^me D a contesté les décisions l’ayant placée en congé de maladie ordinaire et à demi-traitement sur la période du 3 décembre 2019 au mois de novembre 2020 en sollicitant leur requalification en congé pour accident de service, ainsi que l’indemnisation des préjudices résultant, selon elle, de l’illégalité fautive de ces décisions et de son maintien à demi-traitement jusqu’en juin 2021. Par sa requête, M^me D demande l’annulation de la décision implicite par laquelle le maire de la commune d’Apt a rejeté sa demande tendant à la reconnaissance de l’imputabilité au service de ses arrêts de travail à compter du 3 décembre 2019 et l’indemnisation des divers préjudices qu’elle estime avoir subis du fait de l’illégalité fautive des décisions l’ayant placée en congé de maladie ordinaire du 3 décembre 2019 au 17 février 2021 puis en CITIS seulement à compter du 18 février 2021.

Sur les conclusions à fin d’annulation :

2. Aux termes de l’article R. 421-1 du code de justice administrative : « La juridiction ne peut être saisie que par voie de recours formé contre une décision, et ce, dans les deux mois à partir de la notification ou de la publication de la décision attaquée. ». Aux termes de l’article R. 421-5 de ce code : « Les délais de recours contre une décision administrative ne sont opposables qu’à la condition d’avoir été mentionnés, ainsi que les voies de recours, dans la notification de la décision. ». Aux termes de l’article L. 243-3 du code des relations entre le public et l’administration : « L’administration ne peut retirer un acte réglementaire ou un acte non réglementaire non créateur de droits que s’il est illégal et si le retrait intervient dans le délai de quatre mois suivant son édiction ».

3. Il ressort des pièces du dossier que les arrêtés des 3 juin 2020 et 16 février 2021 ayant placé M^me D en congé de maladie ordinaire à plein traitement du 3 décembre 2019 au 2 mars 2020 puis à demi-traitement du 3 mars au 30 novembre 2020 ont été notifiés à l’intéressée avec la mention des voies et délais de recours, respectivement les 31 juillet 2020 et 13 mars 2021. Par suite, le délai de recours de deux mois prévu à l’article R. 421-1 du code de justice administrative était expiré lorsque celle-ci a contesté ces deux arrêtés en sollicitant leur requalification en congé pour accident de service, par courrier du 25 mai 2022, qui n’a, en l’absence d’éléments nouveaux, fait naître qu’une décision implicite purement confirmative des arrêtés du 3 juin 2020 et 16 février 2021, non susceptibles de recours. Ses conclusions tendant à l’annulation de la décision implicite de rejet de ce recours gracieux qui doivent également être regardées comme présentées contre ces deux arrêtés, sont, dès lors, tardives et irrecevables. A supposer même que M^me D, par ses courriers du 25 mai 2022 et du 8 juillet 2022 ait entendu demander le retrait des arrêtés du 3 juin 2020 et 16 février 2021 en tant qu’ils refusaient de reconnaître l’imputabilité au service de ses arrêts de travail, une telle demande, présentée après l’expiration du délai de quatre mois suivant leur édiction, ne pouvait qu’être rejetée par l’administration, conformément aux dispositions citées au point précédent de l’article L. 243-3 du code des relations entre le public et l’administration. Il résulte de ce qui vient d’être dit que les conclusions à fin d’annulation présentées par M^me D ne peuvent qu’être rejetées.

Sur les conclusions à fin d’injonction :

4. Le présent jugement, qui rejette les conclusions à fin d’annulation présentées à titre principal par M^me D n’appelle aucune mesure d’exécution. Par suite, ses conclusions tendant à ce qu’il soit enjoint au maire de la commune d’Apt de la rétablir dans ses droits à rémunération entre le 3 décembre 2019 et le 18 février 2021, sous astreinte de 1 000 euros par jour de retard à compter de la notification du jugement à intervenir, doivent également être rejetées.

Sur les conclusions à fin d’indemnisation :

En ce qui concerne la responsabilité :

5. Aux termes de l’article 57 de la loi du 26 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique territoriale, dans sa version applicable au litige : " Le fonctionnaire en activité a droit : / () / 2° A des congés de maladie dont la durée totale peut atteindre un an pendant une période de douze mois consécutifs en cas de maladie dûment constatée mettant l’intéressé dans l’impossibilité d’exercer ses fonctions. Celui-ci conserve alors l’intégralité de son traitement pendant une durée de trois mois ; ce traitement est réduit de moitié pendant les neuf mois suivants. () / Toutefois, si la maladie provient de l’une des causes exceptionnelles prévues à l’article L. 27 du code des pensions civiles et militaires de retraite, à l’exception des blessures ou des maladies contractées ou aggravées en service, le fonctionnaire conserve l’intégralité de son traitement jusqu’à ce qu’il soit en état de reprendre son service ou jusqu’à la mise à la retraite. Il a droit, en outre, au remboursement des honoraires médicaux et des frais directement entraînés par la maladie ou l’accident, même après la date de radiation des cadres pour mise à la retraite. / Dans le cas visé à l’alinéa précédent, l’imputation au service de l’accident ou de la maladie est appréciée par la commission de réforme instituée par le régime des pensions des agents des collectivités locales. ". Lorsque l’état d’un fonctionnaire est consolidé postérieurement à un accident imputable au service, le bénéfice de ces dispositions est subordonné, non pas à l’existence d’une rechute ou d’une aggravation de sa pathologie, mais à l’existence de troubles présentant un lien direct et certain avec l’accident de service.

6. Il résulte de l’instruction, ainsi qu’il a été dit au point 1, que M^me D a été victime d’un accident alors qu’elle se baissait pour s’occuper d’un enfant, à l’origine de vives douleurs lombaires associées à une irradiation radiculaire au membre inférieur droit liée à une volumineuse hernie discale L4L5 médiane et postéro latérale droite, qui a été reconnu imputable au service. Elle a, ainsi, été placée en congé pour accident de service par plusieurs arrêtés successifs du 21 septembre 2018 au 31 mai 2020, avant d’être placée rétroactivement en congé de maladie ordinaire à compter du 3 décembre 2019, date à laquelle le maire de la commune d’Apt a considéré que son état de santé était consolidé, et ce jusqu’au 30 novembre 2020 par les arrêtés contestés des 3 juin 2020 et 16 février 2021. Il ressort d’une première expertise réalisée par le Docteur C, neurochirurgien, le 26 février 2020 qu’en dépit d’une opération chirurgicale, le 3 juin 2019, afin de se faire enlever sa hernie et procéder à une arthrodèse, M^me D a continué de souffrir d’un enraidissement rachidien persistant et de douleurs lombaires, l’empêchant de reprendre ses fonctions. Si l’expert relève que son état musculaire global peu développé et son surpoids ne permettaient pas d’envisager une amélioration notable de son état de santé par la prise en charge en kinésithérapie, toujours en cours à la date de l’expertise, pour conclure à une consolidation de son accident au 3 décembre 2019, il notait, toutefois, l’absence d’antécédents susceptibles d’interférer avec les lésions persistantes de son accident de service qu’il considérait comme étant en lien direct et certain avec ce dernier, ce que n’ont pas remis en cause les deux autres rapports d’expertise établis par le Docteur E, rhumatologue, le 21 août 2020 et par le Docteur B le 18 décembre suivant, ces derniers ayant, au demeurant, considéré que l’état de santé de la requérante en lien avec cet accident était toujours évolutif. Par suite, et en dépit de l’avis de la commission de réforme du 28 mai 2020 favorable à une consolidation de l’état de santé de la requérante en rapport avec son accident de service au 3 décembre 2019 et retenant un taux d’invalidité permanente partielle de 10 % pour lombosciatique, dont 5 % relevant d’un état antérieur, qui n’est attesté par aucun élément médical versé au dossier, le maire de la commune d’Apt a méconnu les dispositions précitées de l’article 57 de la loi du 26 janvier 1984 en refusant de reconnaître l’imputabilité au service des arrêts de travail prescrits de manière continue à compter du 3 décembre 2019 et jusqu’au 30 novembre 2020 pour les mêmes séquelles que sur la période pendant laquelle l’intéressée avait été placée en congé pour accident de service depuis le 20 septembre 2018. M^me D est, dès lors, fondée à soutenir que l’illégalité des arrêtés des 3 juin 2020 et 16 février 2021 l’ayant placée à tort en congé de maladie ordinaire sur cette période constitue une faute de nature à engager la responsabilité de la commune d’Apt.

7. En revanche, la requérante n’est pas fondée à soutenir que son employeur se serait cru, à tort, lié par l’avis de la commission de réforme, qui n’a pas statué sur la période postérieure au 30 novembre 2020, ni qu’il aurait méconnu les dispositions précitées de l’article 57 de la loi du 26 janvier 1984 en refusant de la maintenir de manière continue en congé pour accident de service au-delà de cette période, sur le mois de décembre 2020, durant lequel elle a été placée, à sa demande, en congés payés, impliquant nécessairement qu’elle n’était plus alors en congé de maladie, ni par conséquent, à compter du 4 janvier 2021 où elle s’est vu de nouveau prescrire des arrêts de travail jusqu’au 17 février 2021, alors qu’elle n’a, en tout état de cause, pas déclaré de rechute de son accident de service sur cette dernière période. En l’absence de toute illégalité fautive sur ce point, la responsabilité de la commune d’Apt ne saurait être recherchée à ce titre.

8. Enfin, aux termes de l’article 37-9 du décret du 30 juillet 1987 relatif à l’organisation des conseils médicaux, aux conditions d’aptitude physique et au régime des congés de maladie des fonctionnaires territoriaux , applicable par renvoi de l’article 37-17 du même décret à la rechute d’un accident de service : « Si la demande de congé est présentée au cours d’un congé antérieurement accordé dans les conditions prévues aux articles L. 822-1 à L. 822-17 du code général de la fonction publique, la première période de congé pour invalidité temporaire imputable au service part du premier jour du congé initialement accordé. ».

10. Compte tenu de ce qui a été dit au point 8, M^me D ne peut utilement soutenir que le maire de la commune d’Apt aurait méconnu les dispositions de l’article 37-9 du décret du 30 juillet 1987 en ne la plaçant, par un arrêté du 22 septembre 2021, en congé d’invalidité temporaire imputable au service qu’à compter du 18 février 2021, date à laquelle elle a déclaré une rechute de son accident, dès lors qu’il ne résulte pas de l’instruction qu’elle s’était vue, à cette date, accorder un congé de maladie de manière continue depuis le 3 décembre 2019. En l’absence de toute illégalité fautive sur ce point, la responsabilité de la commune d’Apt ne saurait être recherchée à ce titre.

En ce qui concerne les préjudices :

S’agissant du préjudice matériel lié à la perte de rémunération :

11. Il résulte de ce qui précède que M^me D est fondée à demander à être indemnisée du préjudice résultant de la perte de rémunération équivalant au demi-traitement qui lui a été indûment retenu sur la période du 3 mars au 30 novembre 2020 durant laquelle elle a été rétroactivement placée en congé de maladie ordinaire à demi-traitement alors qu’elle aurait dû être maintenue en congé pour accident de service et percevoir son plein traitement. Par suite, et dès lors que le montant total des retenues effectivement opérées à ce titre sur sa rémunération, à hauteur de 7 206,37 euros, n’est pas contesté en réplique, il y a lieu de condamner la commune d’Apt à lui verser cette somme au titre du préjudice lié à la perte de rémunération.

S’agissant des troubles dans les conditions d’existence :

12. Comme le fait valoir la commune d’Apt en défense, la requérante aurait dû, en toute hypothèse, s’acquitter du loyer de son logement, avec son conjoint, cotitulaire du bail, solidaire du règlement de son loyer. Par suite, en se bornant à soutenir qu’elle a dû faire appel à la solidarité de son époux, dont la situation professionnelle et financière n’est pas précisée, ainsi qu’à un échéancier de paiement auprès de leur propriétaire, alors qu’il n’est ni établi ni même allégué, qu’ils auraient été contraints d’assumer des frais supplémentaires suite à des difficultés de paiement de leur loyer, M^me D ne justifie pas avoir subi un quelconque préjudice lié à des troubles dans ses conditions d’existence.

S’agissant du préjudice moral :

13. Il résulte de l’instruction que l’illégalité fautive des arrêtés plaçant M^me D en congé de maladie ordinaire à demi-traitement en dépit des éléments médicaux en sa faveur ont généré des troubles psychologiques qui se sont ajoutés à ses troubles physiques, ainsi que des tensions au sein de son couple, lui causant ainsi un préjudice moral dont il sera fait une juste appréciation, compte tenu de la période de neuf mois durant laquelle elle a été indûment placée à demi-traitement de mars à novembre 2020, en condamnant la commune d’Apt à lui verser à ce titre la somme de 800 euros.

14. Il résulte de tout ce qui précède qu’il y a lieu de condamner la commune d’Apt à verser à M^me D la somme totale de 8 006,37 euros en réparation des préjudices matériel et moral résultant de l’illégalité de son placement en congé de maladie ordinaire à demi-traitement sur la période du 3 mars au 30 novembre 2020.

Sur les conclusions présentées sur le fondement de l’article L. 761-1 du code de justice administrative :

15. Les dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mis à la charge de M^me D, qui n’est pas, dans la présente instance, la partie perdante, le versement de la somme que la commune d’Apt demande au titre des frais exposés par elle et non compris dans les dépens. Il y a lieu en revanche de mettre à la charge de la commune d’Apt une somme de 1 200 euros à verser à M^me D sur le fondement des mêmes dispositions.

DÉCIDE :

Article 1er : La commune d’Apt est condamnée à verser à M^me D une somme de 8 006,37 euros en réparation des préjudices résultant de l’illégalité de son placement en congé de maladie ordinaire à demi-traitement sur la période du 3 mars au 30 novembre 2020.

Article 2 : La commune d’Apt versera à M^me D une somme de 1 200 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Article 3 : Le surplus des conclusions de la requête de M^me D et les conclusions présentées par la commune d’Apt au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetés.

Article 4 : Le présent jugement sera notifié à M^me A D et à la commune d’Apt.

Délibéré après l’audience du 10 avril 2025, à laquelle siégeaient :

M. Ciréfice, président,

M^me Vosgien, première conseillère,

M^me Béréhouc, conseillère.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 2 mai 2025.

La rapporteure,

S. VOSGIEN

Le président,

C. CIREFICELa greffière,

B. ROUSSELET-ARRIGONI

La République mande et ordonne au préfet de Vaucluse en ce qui le concerne et à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées de pourvoir à l’exécution de la présente décision.

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