Vu la procédure suivante :

Par une requête et des mémoires enregistrés le 31 mars 2023 et le 15 mars 2024, M^me B… C…, représentée par M^e Cécile Annoot, demande au tribunal :

1°) d’annuler le titre de recettes du 27 janvier 2023 par lequel la commune de Châteauneuf-sur-Loire a ordonné le reversement de la somme de 31.471,51 euros ;

2°) de mettre à la charge de la commune de Châteauneuf-sur-Loire la somme de 1.500 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative à verser à M^e Annoot au titre de l’article 37 de la loi du 10 juillet 1991 ;

Elle soutient que :

elle avait été autorisée par la commune en 2017 à exercer une activité de formation alors qu’elle se trouvait en surnombre ;

des évènements tragiques ont bouleversé sa vie et elle n’avait pas pensé à demander une nouvelle autorisation de cumul d’activités ;

elle a signé une attestation sur l’honneur sans intention de frauder le 10 mai 2021 ;

elle a sollicité une autorisation le 3 octobre 2021 ;

elle a été placée en disponibilité pour convenances personnelles à compter du 3 décembre 2021 ;

le maire a commis une erreur de droit en s’estimant en situation de compétence liée ;

le reversement, assorti des intérêts, méconnaît les dispositions de l’article 1er du premier protocole additionnel à la convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales et la règle du service fait ;

ce reversement caractérise l’enrichissement sans cause de la collectivité ;

placée en surnombre, elle n’exerçait aucune activité principale à laquelle son activité accessoire aurait pu porter atteinte ;

dans cette situation, aucun quota ou pourcentage de temps ou de rémunération à ne pas dépasser n’est fixé ;

la décision est entachée d’erreur de droit ;

sa situation personnelle devait être prise en compte comme l’exige la jurisprudence de la cour européenne des droits de l’homme ;

l’avis des sommes à payer est illégal en raison de l’illégalité entachant la décision du 26 octobre 2021.

Par un mémoire enregistré le 15 juin 2023, le centre national de la fonction publique territoriale (CNFPT) a présenté des observations.

Par des mémoires en défense enregistrés le 29 août 2023 et le 3 octobre 2024, la commune de Châteauneuf-sur-Loire, représentée par le cabinet Casadei-Jung, conclut au rejet de la requête et demande que la somme de 2 000 euros soit mise à la charge de la requérante sur le fondement des dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle fait valoir que :

- la seule circonstance que la maire a pris une décision défavorable n’établit pas qu’il se serait estimé en situation de compétence liée ;

- il n’est pas établi que la maire n’aurait pas pris en compte les circonstances de l’espèce ;

- M^me C… a été invitée à régulariser sa situation ;

- sa situation familiale est sans incidence ;

- le reversement étant fondé sur une disposition législative, l’enrichissement sans cause ne peut être caractérisé ;

- le moyen tiré de la méconnaissance de l’article 1er du premier protocole additionnel doit être écarté ;

- le caractère accessoire de l’activité n’est pas le motif principal de la décision ;

- cette activité de formation représentait au demeurant 71 % d’un temps complet.

Vu :

l’ordonnance n° 2301171 du 2 janvier 2025 par laquelle le président de la 5e Chambre a rejeté sur le fondement de l’article R. 222-1 du code de justice administrative la requête de M^me C… tendant à l’annulation du courrier en date du 27 janvier 2023 par lequel le maire de la commune de Châteauneuf-sur-Loire l’a informée de l’émission d’un titre de recettes à son encontre d’un montant de 31.471,51 euros ;

les autres pièces du dossier.

Vu :

la convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales ;

la loi n° 2000-321 du 12 avril 2000 ;

la loi n° 2016-483 du 20 avril 2016 ;

le décret n° 86-68 du 13 janvier 1988 ;

le décret n° 87-1099 du 30 décembre 1987 ;

le décret n° 2012-1246 du 7 novembre 2012 ;

le décret n° 2020-69 du 30 janvier 2020 ;

le code général des collectivités territoriales ;

le code général de la fonction publique ;

le code des relations entre le public et l’administration ;

le livre des procédures fiscales ;

le code pénal ;

le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience.

Ont été entendus au cours de l’audience publique :

- le rapport de M. A…,

- les conclusions de M. Lombard, rapporteur public,

- et les observations de M^e Simon, représentant M^me C…, et de M^e Tissier-Lotz, représentant la commune de Châteauneuf-sur-Loire.

Considérant ce qui suit :

Il résulte de l’instruction que M^me C…, attachée territoriale principale, a exercé les fonctions de directrice des finances et des ressources humaines au sein de la commune de Châteauneuf-sur-Loire (45110) à compter du 11 mars 2013 avant d’être détachée à compter du 1er janvier au 31 janvier 2016 auprès de l’université d’Orléans. Elle a été réintégrée en surnombre le 1er janvier 2017 puis détachée à compter du 1er avril 2017 auprès de l’Agence de l’eau Loire-Bretagne. Elle a été réintégrée à compter du 1er avril 2021 à l’issue de ce dernier détachement par arrêté du 23 mars 2021 en l’absence d’emploi vacant en surnombre dans les effectifs de la commune de Châteauneuf-sur-Loire. Elle a dispensé à partir de cette dernière date divers enseignements et formations représentant un volume horaire de 785 heures auprès du centre national de la fonction publique (CNFPT) à Orléans. Elle a déposé le 1er octobre 2021 auprès de son employeur une demande d’autorisation de cumul d’activités qui lui a été refusée par une décision, non contestée, du 26 octobre 2021 motivée par la circonstance que sa demande porte sur une activité ne présentant pas un caractère accessoire, mais le caractère d’une activité exercée à titre principal en raison de son maintien en surnombre. Le maire de la commune de Châteauneuf-sur-Loire a émis à son encontre le 27 janvier 2023 un avis de somme à payer portant sur la somme de 31.471,51 euros. Par la présente requête, M^me C… qui demande au tribunal l’annulation de ce titre exécutoire doit également être regardée comme sollicitant la décharge de la somme précitée.

Sur le cadre juridique applicable :

En premier lieu, l’article L. 513-1 du code général de la fonction publique définit le détachement comme étant « (…) la position du fonctionnaire placé hors de son corps ou cadre d’emplois d’origine mais continuant à bénéficier, dans ce corps ou cadre d’emplois, de ses droits à l’avancement et à la retraite. (…) ». L’article L. 513-2 du même code précise qu’il peut être de courte ou de longue durée, ainsi que le reprend l’article 7 du décret du 13 janvier 1986 relatif aux positions de détachement, de disponibilité, de congé parental des fonctionnaires territoriaux et à l’intégration, dont les articles 8 et 9 fixent la durée du détachement de longue durée entre 6 mois et 5 ans. L’article L. 513-26 du code précité dispose : « Au terme d’un détachement de longue durée, si aucun emploi n’est vacant, le fonctionnaire territorial est maintenu en surnombre pendant un an dans sa collectivité ou son établissement d’origine dans les conditions prévues par les articles L. 542-4 et L. 542-5./ Au terme de ce délai, s’il ne peut être réaffecté et reclassé dans un emploi de son grade, le fonctionnaire est pris en charge dans les conditions fixées par la section 3 du chapitre II du titre IV : 1° Soit par le Centre national de la fonction publique territoriale, pour les fonctionnaires relevant des cadres d’emplois de la catégorie A mentionnés à l’article L. 325-44 ; (…) ». Selon l’article L. 542-6 du même code : « La prise en charge d’un fonctionnaire territorial par le Centre national de la fonction publique territoriale ou le centre de gestion est assurée : 1° Au terme de la période de maintien en surnombre mentionnée : (…) b) A l’article L. 513-26 à l’issue d’un détachement de longue durée ; (…) ».

En deuxième lieu, selon l’article L. 121-3 du code général de la fonction publique, « L’agent public consacre l’intégralité de son activité professionnelle aux tâches qui lui sont confiées. ». Aux termes de l’article L. 123-7 du même code : « L’agent public peut être autorisé par l’autorité hiérarchique dont il relève à exercer une activité à titre accessoire, lucrative ou non, auprès d’une personne ou d’un organisme public ou privé. Cette activité doit être compatible avec les fonctions confiées à l’agent public, ne pas affecter leur exercice et figurer sur la liste des activités susceptibles d’être exercées à titre accessoire (…) ». Aux termes de l’article 12 du décret susvisé n° 2020-69 du 30 janvier 2020 alors applicable : « Préalablement à l’exercice de toute activité accessoire soumise à autorisation, l’intéressé adresse à l’autorité hiérarchique dont il relève, qui lui en accuse réception, une demande écrite qui comprend au moins les informations suivantes : /1° Identité de l’employeur ou nature de l’organisme pour le compte duquel s’exercera l’activité accessoire envisagée ; 2° Nature, durée, périodicité et conditions de rémunération de cette activité accessoire (…) ». L’article 13 dudit décret précise : « L’autorité compétente notifie sa décision dans un délai d’un mois à compter de la réception de la demande, hormis le cas mentionné au dernier alinéa de l’article 9, dans lequel ce délai est porté à deux mois (…) En l’absence de décision expresse écrite dans les délais de réponse mentionnés au premier alinéa, la demande d’autorisation est réputée rejetée ».

Tout d’abord, en vertu de ces dispositions, l’exercice d’une activité à titre accessoire par un fonctionnaire, ou un agent qui lui est assimilé pour l’application de ce texte, constitue une dérogation au principe général selon lequel les fonctionnaires consacrent l’intégralité de leur activité professionnelle aux tâches qui leur sont confiées par l’administration. L’exercice d’une activité à titre accessoire est, sauf exceptions, soumise par la loi à autorisation préalable et celle-ci ne peut être accordée par l’autorité dont relève l’agent qu’à la condition que cette activité accessoire soit compatible avec les fonctions confiées à l’agent en cause et n’affecte pas leur exercice. Afin de s’assurer que cette condition est remplie et ainsi que le prévoit l’article 5 du décret du 2 mai 2007, l’administration se prononce au vu d’une demande écrite du fonctionnaire précisant notamment la durée de l’activité accessoire envisagée, constituant un élément substantiel nécessaire à l’examen de la compatibilité de l’activité envisagée avec les fonctions confiées à l’agent.

Ensuite, s’il est permis à l’agent de former une demande d’autorisation de cumul sans en préciser le terme, l’administration est dans tous les cas tenue de veiller au respect de la compatibilité entre l’activité accessoire envisagée et les fonctions principales du fonctionnaire, lesquelles sont susceptibles d’évolution.

Enfin, sous réserve du cas où elles prévoient expressément que les activités sont exercées à titre accessoire pour une durée limitée, les dispositions mentionnées au point précédent ne font pas obstacle à ce qu’une demande d’autorisation de cumul d’activités soit formée sans en préciser le terme. Si l’autorité appelée à statuer sur une telle demande peut lui fixer un terme, elle n’y est toutefois pas tenue, sans préjudice de la possibilité qu’elle a de s’opposer à tout moment, dans l’intérêt du service, à la poursuite de l’activité dont l’exercice a été autorisé et de l’obligation faite à l’intéressé de solliciter une nouvelle autorisation pour tout changement substantiel intervenant dans les conditions d’exercice ou de rémunération de l’activité qu’il exerce à titre accessoire.

En troisième et dernier lieu, selon l’article L. 123-9 du code général de la fonction publique : « Sans préjudice de l’engagement de poursuites disciplinaires, la violation par un agent public des dispositions du présent chapitre donne lieu au reversement par celui-ci des sommes perçues au titre des activités interdites, par voie de retenue sur le traitement ».

D’une part, une mesure de reversement des sommes indûment perçues, ne peut, compte tenu de sa nature et de son objet, être regardée comme constituant une sanction, mais comme une mesure comptable.

D’autre part, il résulte de ces dispositions que l’administration est tenue, en cas de méconnaissance par un agent public des dispositions relatives au cumul d’activités, d’ordonner le reversement par celui-ci des sommes perçues au titre des activités non autorisées.

Sur les conclusions à fin d’annulation et de décharge:

L’annulation d’un titre exécutoire pour un motif de régularité en la forme n’implique pas nécessairement, compte tenu de la possibilité d’une régularisation par l’administration, l’extinction de la créance litigieuse, à la différence d’une annulation prononcée pour un motif mettant en cause le bien-fondé du titre. Il en résulte que, lorsque le requérant choisit de présenter, outre des conclusions tendant à l’annulation d’un titre exécutoire, des conclusions à fin de décharge de la somme correspondant à la créance de l’administration, il incombe au juge administratif d’examiner prioritairement les moyens mettant en cause le bien-fondé du titre qui seraient de nature, étant fondés, à justifier le prononcé de la décharge. Dans le cas où il ne juge fondé aucun des moyens qui seraient de nature à justifier le prononcé de la décharge mais retient un moyen mettant en cause la régularité formelle du titre exécutoire, le juge n’est tenu de se prononcer explicitement que sur le moyen qu’il retient pour annuler le titre : statuant ainsi, son jugement écarte nécessairement les moyens qui assortissaient la demande de décharge de la somme litigieuse.

Il résulte de l’instruction que si M^me C… dispense depuis 2008 une activité accessoire de formations pour le CNFPT et l’université d’Orléans et soutient avoir disposé des autorisations de cumul exigées délivrées par la commune de Châteauneuf-sur-Loire en 2017 puis par l’Agence de l’eau Loire-Bretagne, il est cependant constant qu’elle n’a pas déposé de demande en ce sens lors de sa réintégration le 1er avril 2021 et que sa demande déposée le 1er octobre 2021 a été rejetée par décision du 26 octobre 2021. Au cours de cette période comprise entre le 1er avril et le 31 décembre 2021, M^me C…, qui était rémunérée par son employeur, a néanmoins continuer à dispenser des formations auprès du CNFPT. Ce dernier a informé le 17 février 2022 la commune de Châteauneuf-sur-Loire que celle-ci avait dispensé pour son compte 785 heures sur la période comprise entre le 1er avril et le 7 décembre 2021 représentant un montant brut total payé de 36.266, 33 euros. Le maire a émis le 27 janvier 2023 à l’encontre de M^me C… un avis de sommes à payer d’un montant de 31.471,50 euros.

En premier lieu, si M^me C… soutient que le titre contesté serait irrégulier au motif que les dispositions de l’article L. 123-9 du code général de la fonction publique cité au point 7 mentionnent un reversement par voie de retenue sur traitement, ces dispositions ne font cependant pas obstacle à l’émission d’un titre exécutoire. Ce moyen doit par suite être écarté.

En deuxième lieu, les circonstances invoquées tirées des difficultés et de la situation personnelle de M^me C… sont sans incidence sur le non-respect par M^me C… en sa qualité de fonctionnaire territorial de ses obligations déontologiques.

En troisième et dernier lieu, dès lors que la commune de Châteauneuf-sur-Loire avait été informée du cumul d’activités de la part de M^me C… en l’absence de toute autorisation sollicitée et délivrée, elle était tenue d’ordonner le reversement des sommes perçues par cette fonctionnaire territoriale dans le cadre de cette activité, sans disposer de pouvoir d’appréciation s’agissant du montant devant être reversé.

Si le maire était ainsi en situation de compétence liée, cette circonstance ne dispense toutefois pas le juge saisi en cas de litige de statuer sur les moyens qui mettent en cause le bien-fondé de l’application de cette théorie aux circonstances de l’espèce.

En l’espèce, il est constant que M^me C… n’a pas déposé de demande d’autorisation de cumul pour la période du 1er avril au 1er octobre 2021 mais a cependant continuer à dispenser des enseignements. La méconnaissance des dispositions citées au point 7 est par suite établie. Si M^me C… soutient qu’elle n’avait pas de fonctions puisqu’elle était depuis sa réintégration le 1er avril 2021 placée en surnombre dans les effectifs de la commune, elle était cependant en position d’activité au sens des articles L. 512-1 et suivants du code général de la fonction publique et devait dès lors déposer une demande d’autorisation de cumul d’activités. Elle a d’ailleurs déposé le 1er octobre 2021 une demande en ce sens qui a été rejetée par une décision du 26 octobre 2021 dont la légalité n’est ni contestée, ni excipée. Si M^me C… soutient que l’exercice de ses activités de formation n’a pas porté atteinte au fonctionnement du service, une telle circonstance est cependant sans incidence. Il suit de là que les moyens de la requête tirés de la compatibilité de la position de maintien en surnombre de l’article L. 513-26 du code général de la fonction publique avec le cumul d’activités, de l’exception de service fait, de l’enrichissement sans cause de la collectivité, de la méconnaissance de l’article 1er du premier protocole additionnel à la convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales comme des conséquences sur la situation personnelle de M^me C… sont inopérants et doivent par suite être écartés.

Il résulte de ce qui précède que M^me C… n’est pas fondée à demander l’annulation du titre émis à son encontre le 27 janvier 2023 de même que la décharge des sommes afférentes. Ses conclusions aux fins d’injonction et d’astreinte doivent par voie de conséquence également être rejetées.

Sur les frais d’instance :

Les dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de la commune de Châteauneuf-sur-Loire, qui n’est pas, dans la présente instance, la partie perdante, la somme que M^me C… demande au titre des frais exposés et non compris dans les dépens. Il n’y a pas lieu, dans les circonstances de l’espèce, de mettre à la charge de M^me C… la somme que demande la commune de Châteauneuf-sur-Loire au titre de ces mêmes dispositions.

D E C I D E :

Article 1er : La requête de M^me C… est rejetée.

Article 2 : Les conclusions de la commune de Châteauneuf-sur-Loire présentées au titre des dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées.

Article 3 : Le présent jugement sera notifié à M^me B… C… et à la commune de Châteauneuf-sur-Loire.

Copie en sera adressée pour information au centre national de la fonction publique territoriale et à la trésorerie de Gien.

Délibéré après l’audience du 17 septembre 2025, à laquelle siégeaient :

M. Samuel Deliancourt, président,

M. Jean-Luc Jaosidy, premier conseiller,

M^me Aurore Bardet, conseillère.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 8 octobre 2025.

Le rapporteur

Jean-Luc A…

Le président,

Samuel DELIANCOURT

La greffière,

Aurore MARTIN

La République mande et ordonne à la préfète du Loiret en ce qui la concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun, contre les parties privées, de pourvoir à l’exécution de la présente décision.