Vu les procédures suivantes :

I. Par une requête et des pièces complémentaires enregistrées sous le n° 2301068 le 20 mars 2023, le 22 mars 2023 et le 4 mars 2025, M^me F D , représentée par la Selarl Cabinet Coudray, demande au tribunal :

1°) à titre principal, d’annuler la décision du 29 novembre 2022 par laquelle le ministre de l’économie, des finances et de la souveraineté industrielle et numérique a suspendu le montant de sa pension n° 09-032.320 en totalité pour les années de 2015 à 2021, ensemble le rejet de son recours gracieux formé contre cette décision ;

2°) à titre subsidiaire, d’annuler la décision du 29 novembre 2022 en tant que le ministre de l’économie, des finances et de la souveraineté industrielle et numérique a suspendu le montant de sa pension n° 09-032.320 allouée du 1er janvier 2015 au 28 novembre 2017 ;

3°) de mettre à la charge de l’Etat la somme de 3 000 au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

— le signataire de la décision attaquée ne justifie pas d’une délégation de signature ;

— la décision attaquée méconnaît le principe de non-rétroactivité des actes administratifs ;

— l’administration ne pouvait suspendre sa pension dès lors que cette suspension porte sur des sommes couvertes par la prescription.

Par des mémoires en défense, enregistrés le 23 janvier 2024 et le 7 mars 2025, le ministre de l’économie, des finances et de la souveraineté industrielle et numérique conclut au rejet de la requête.

Il soutient que les moyens soulevés par M^me D ne sont pas fondés.

Par ordonnance du 24 février 2025, la clôture d’instruction a été fixée au 11 mars 2025.

II. Par une requête et un mémoire enregistrés sous le n° 2304378, le 26 octobre 2023 et le 4 mars 2025, M^me F D, représentée par la Selarl Cabinet Coudray, demande au tribunal :

1°) d’annuler, le titre exécutoire d’un montant de 106 098 euros émis le 28 juin 2023 à son encontre et correspondant à la suspension du versement de sa pension de retraite n° 09-032.320 de 2015 à 2021 et la décision du 28 août 2023 par laquelle le service des retraites de l’Etat a rejeté son recours administratif préalable obligatoire dirigé contre ce titre ;

2°) de la décharger de l’obligation de payer cette somme ;

3°) de condamner l’Etat à lui verser la somme de 123 098 euros en réparation des préjudices de la carence fautive de l’Etat consistant à ne pas l’avoir informée de l’impossibilité de cumuler pleinement ses revenus d’activités avec ceux tirés de sa pension retraite ;

4°) de mettre à la charge de l’Etat la somme de 3 000 au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

— le titre attaqué est entaché d’incompétence ;

— il méconnaît les dispositions de l’article L. 212-1 du code des relations entre le public et l’administration dès lors que l’ordonnateur ne produit par le bordereau signé du titre de perception ;

— il méconnaît les dépositions de l’article 24 du décret n° 2012-1246 du 7 novembre 2012 relatif à la gestion budgétaire et comptable publique dès lors qu’il n’indique pas avec suffisamment de précision les bases de sa liquidation ;

— la créance est prescrite ;

— les bases de liquidation du titre sont erronées dès lors que c’est à tort que l’administration n’a pas déduit de la somme totale réclamée au titre des trop-perçus le montant des sommes versées au titre de l’impôt sur le revenu à raison de ces trop-perçus ;

— la carence fautive de l’administration lui a causé un préjudice patrimonial de 106 098 euros, un préjudice moral de 10 000 euros et lui a fait exposer des frais divers à hauteur de 7 000 euros.

Par un mémoire en défense enregistré le 6 mai 2024, la directrice régionale des finances publiques du Centre-Val de Loire conclut au rejet de la requête.

Par des mémoires en défense enregistrés le 9 octobre 2024 et le 7 mars 2025, le ministre de l’économie, des finances et de la souveraineté industrielle et numérique conclut au rejet de la requête.

Par ordonnance du 24 février 2025, la clôture d’instruction a été fixée au 11 mars 2025.

Par une ordonnance avant-dire droit nos 2301068 et 2304378 du 9 janvier 2025, le tribunal a jugé qu’il n’y avait pas lieu de transmettre au Conseil d’État la question prioritaire de constitutionnalité soulevée par M^me D par des mémoires distincts enregistrés le 6 septembre 2024.

Vu les autres pièces des dossiers.

Vu :

— le code civil ;

— le code des pensions civiles et militaires de retraites ;

— le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience.

Ont été entendus au cours de l’audience publique :

— le rapport de M. Garros,

— et les conclusions de M. Joos, rapporteur public.

Considérant ce qui suit :

1. M^me F D, fonctionnaire retraitée de France Télécom est titulaire d’une pension civile de retraite depuis le 1er mai 2009, concédée par un arrêté du 25 mai 2009 n° B 09 032320 P. Elle a ensuite repris une activité professionnelle au cours de l’année 2014 en tant qu’enseignante contractuelle au sein de l’éducation nationale. Par un courrier en date du 14 décembre 2021, les services de la direction générale des finances publiques (DGFiP) l’ont informée de ce que sa pension était susceptible de faire l’objet d’une suspension au regard des règles régissant le cumul de revenus d’activité et de retraite. Par une décision du 29 novembre 2022, le ministre de l’économie, des finances et de la souveraineté industrielle et numérique a procédé à la suspension de sa pension n° B 09 032320 P en totalité pour les années 2015 à 2021. Par une décision du 24 janvier 2023, il a rejeté le recours gracieux dirigée contre la décision du 29 novembre 2022. Par sa requête enregistrée sous le n° 2301068 M^me D demande l’annulation de cette décision ensemble le rejet de son recours gracieux.

2. Le 28 juin 2023, le service des retraites de l’Etat a émis à son encontre un titre exécutoire d’un montant de 106 098 euros correspondant à la suspension du versement de sa pension de retraite n° 09-032.320 de 2015 à 2021. Par une décision du 28 août 2023, le service des retraites de l’Etat a rejeté son recours administratif préalable obligatoire dirigé contre ce titre. Par un courrier en date du 19 octobre 2023, M^me D a sollicité de l’Etat l’indemnisation des préjudices qu’elle estime avoir subis à hauteur de 123 098 euros du fait de la carence fautive de l’administration consistant à ne pas l’avoir informée de l’impossibilité de cumuler pleinement ses revenus d’activités avec ceux tirés de sa pension de retraite, alors même qu’elle avait informé les services de l’Etat de sa situation. Par sa requête enregistrée sous le n° 2304378 M^me D demande l’annulation du titre de perception et de la décision rejetant son recours administratif préalable obligatoire et la décharge de l’obligation de payer cette somme ainsi que la condamnation de l’Etat à lui verser la somme de 123 098 euros.

3. Les requêtes n° 2301068 et n° 2304378 présentées par M^me D, concernent la situation d’une même agente. Il y a lieu de les joindre pour statuer par un seul jugement.

Sur les conclusions à fin d’annulation de la décision du 29 novembre 2022 portant suspension de sa pension :

4. En premier lieu, la décision de suspension de pension est signée par M. E A, renouvelé dans ses fonctions de chef du service des retraites de l’État, service à compétence nationale rattaché au directeur général des finances publiques à l’administration centrale du ministère de l’économie, des finances et de la relance, pour une durée de trois ans, à compter du 28 octobre 2022 par un arrêté librement accessible du 4 octobre 2022 portant nomination de la première ministre et du ministre de l’économie, des finances et de la souveraineté industrielle et numérique et qui disposait, à ce titre, de la délégation automatique de signature du ministre chargé des finances, prévue au 2° de l’article 1er du décret n° 2005-850 du 27 juillet 2005 relatif aux délégations de signature de membres du Gouvernement. Le moyen tiré de son incompétence doit donc être écarté.

5. En deuxième lieu, aux termes de l’article L. 84 du code des pensions civiles et militaires de retraite dans sa version applicable aux pensions versées avant le 1er janvier 2015 : « () Si, à compter de la mise en paiement d’une pension civile ou militaire, son titulaire perçoit des revenus d’activité de l’un des employeurs mentionnés à l’article L. 86-1, il peut cumuler sa pension dans les conditions fixées aux articles L. 85, L. 86 et L. 86-1 () ». Aux termes de l’article L. 85 de ce même code : « Le montant brut des revenus d’activité mentionnés au deuxième alinéa de l’article L. 84 ne peut, par année civile, excéder le tiers du montant brut de la pension pour l’année considérée. / Lorsqu’un excédent est constaté, il est déduit de la pension après application d’un abattement égal à la moitié du minimum fixé au a de l’article L. 17, dans des conditions fixées par décret en Conseil d’Etat. ». Aux termes de l’article L. 86-1 de ce code : « Les employeurs mentionnés au deuxième alinéa de l’article L. 84 sont les suivants : / 1° Les administrations de l’Etat et leurs établissements publics ne présentant pas un caractère industriel ou commercial (). Les employeurs mentionnés aux alinéas précédents qui accordent un revenu d’activité au titulaire d’une pension civile ou militaire, ainsi que le titulaire de la pension, en font la déclaration dans des conditions définies par un décret en Conseil d’Etat. ». Aux termes de l’article L. 93 du même code : « Sauf le cas de fraude, omission, déclaration inexacte ou de mauvaise foi de la part du bénéficiaire, la restitution des sommes payées indûment au titre des pensions, de leurs accessoires ou d’avances provisoires sur pensions, attribués en application des dispositions du présent code, ne peut être exigée que pour celles de ces sommes correspondant aux arrérages afférents à l’année au cours de laquelle le trop-perçu a été constaté et aux trois années antérieures. ». Toutefois, en vertu de l’article 2224 du code civil, dans sa rédaction issue de la loi du 17 juin 2008 portant réforme de la prescription en matière civile, dont le débiteur peut invoquer le bénéfice s’il ne peut se prévaloir de la prescription de l’article L. 93 du code des pensions civiles et militaires de retraite, les actions personnelles ou mobilières se prescrivent par cinq ans à compter du jour où le titulaire d’un droit a connu ou aurait dû connaître les faits lui permettant de l’exercer.

6. Les dispositions combinées des articles L. 84, L. 86 et L. 86-1 du code des pensions civiles et militaires de retraite doivent être interprétées comme limitant, pour les titulaires d’une pension ayant été rayés des cadres avant d’avoir atteint la limite d’âge, les possibilités de cumuler le montant de leur pension avec une rémunération d’activité, lorsque cette rémunération est versée par un établissement public à caractère administratif. L’ouverture, la restriction et la suppression des droits qui s’attachent à la qualité de pensionné dépendent d’événements personnels que le bénéficiaire est seul habilité à divulguer. Il appartient, dès lors, à celui-ci de prendre l’initiative d’informer le service débiteur de sa pension des changements de situation ayant une incidence sur ses droits.

7. D’une part, M^me D soutient avoir déclaré à l’administration sa reprise d’activité professionnelle après son admission anticipée à la retraite par son titre de pension n° B 09 032320 du 25 mai 2009. Elle verse au soutien de cette allégation un courrier du 30 décembre 2013 de candidature à un poste d’enseignant contractuel et un courrier du 16 novembre 2014 adressé au rectorat de l’académie de Rennes alors qu’elle exerçait comme contractuelle dans lesquels elle mentionne sa qualité de fonctionnaire retraitée. Toutefois, il incombait à M^me D d’informer le service débiteur de sa pension, à savoir les services de retraites de l’Etat, des changements de situation ayant une incidence sur ses droits. Cette absence de déclaration de changement de situation aux services compétents constitue une omission qui, alors même qu’elle ne révèle aucune intention frauduleuse ou mauvaise foi, fait obstacle à l’application de la prescription prévue par l’article L. 93 du code des pensions civiles et militaires de retraite.

8. D’autre part, M^me D soutient que l’administration a eu connaissance de sa situation de cumul de revenus d’activité et de pension dès le 2 juin 2015 aux termes de sa déclaration d’impôt sur le revenu au titre de l’année 2014, et de la centralisation de ses fiches de paie sur l’espace numérique sécurisé de l’agent public (ENSAP), et que l’action en répétition de l’indu était ainsi prescrite à compter du 2 juin 2020. Toutefois, il n’existe aucune obligation pour les services fiscaux de transmettre les informations contenues au sein de la déclaration d’impôts sur le revenu et sur l’ENSAP au service des retraites de l’État, et ces derniers ne disposent par ailleurs d’aucun droit de communication vis-à-vis de l’administration fiscale. Ainsi, les services des retraites de l’État ne pouvaient en aucun cas être informés de ce que M^me D était encore en activité alors qu’elle percevait une pension de retraite. Ainsi, il résulte de l’instruction que le ministre de l’économie, des finances et de la souveraineté industrielle et numérique doit être regardé comme n’ayant connu les faits lui permettant d’exercer son action en répétition de l’indu qu’à compter du 14 décembre 2021, date à laquelle il a informé la requérante que sa pension était susceptible de faire l’objet d’une suspension pour cause de cumul de revenus d’activité et de pension.

9. Il résulte des deux points précédents que le moyen tiré de ce que les sommes couvertes par la suspension seraient prescrites doit être écarté.

10. En dernier lieu, il résulte des dispositions précitées que l’administration a la possibilité d’agir en répétition de l’indu pour les trois années antérieures à celle au cours de laquelle le trop-perçu a été constaté et même sans limite en cas de fraude, omission, déclaration inexacte ou de mauvaise foi. Par suite, l’administration est dans le cas d’espèce légalement autorisée à agir rétroactivement en répétition de l’indu, et le moyen tiré de la méconnaissance du principe de non-rétroactivité des actes administratifs doit donc être écarté.

11. Il résulte de ce qui précède que les conclusions à fin d’annulation de la décision du 29 novembre 2022 doivent être rejetées.

Sur les conclusions dirigées contre le titre exécutoire du 28 juin 2023 ensemble le rejet du recours administratif préalable obligatoire :

12. L’annulation d’un titre exécutoire pour un motif de régularité en la forme n’implique pas nécessairement, compte tenu de la possibilité d’une régularisation par l’administration, l’extinction de la créance litigieuse, à la différence d’une annulation prononcée pour un motif mettant en cause le bien-fondé du titre.

13. Il en résulte que lorsque le requérant choisit de présenter, outre des conclusions tendant à l’annulation d’un titre exécutoire, des conclusions à fin de décharge de la somme correspondant à la créance de l’administration, il incombe au juge administratif d’examiner prioritairement les moyens mettant en cause le bien-fondé du titre qui seraient de nature, étant fondés, à justifier le prononcé de la décharge.

14. Dans le cas où il ne juge fondé aucun des moyens qui seraient de nature à justifier le prononcé de la décharge mais retient un moyen mettant en cause la régularité formelle du titre exécutoire, le juge n’est tenu de se prononcer explicitement que sur le moyen qu’il retient pour annuler le titre. Statuant ainsi, son jugement écarte nécessairement les moyens qui assortissaient la demande de décharge de la somme litigieuse.

S’agissant du bien-fondé du titre

15. En premier lieu, il résulte des motifs exposés aux points 5 à 8 de ce jugement que le moyen tiré de ce que les sommes en litiges seraient prescrites doit être écarté.

16. En second lieu, aux termes de l’article 12 du code général des impôts : « L’impôt est dû chaque année à raison des bénéfices ou revenus que le contribuable réalise ou dont il dispose au cours de la même année ». Aux termes de l’article 79 du même code, dans sa rédaction applicable au litige : « Les traitements, indemnités, émoluments, salaires, pensions et rentes viagères concourent à la formation du revenu global servant de base à l’impôt sur le revenu ». Enfin, aux termes de l’article 156 du même code : " L’impôt sur le revenu est établi d’après le montant total du revenu net annuel dont dispose chaque foyer fiscal. Ce revenu net est déterminé () sous déduction : / I. du déficit constaté pour une année dans une catégorie de revenus ; si le revenu global n’est pas suffisant pour que l’imputation puisse être intégralement opérée, l’excédent du déficit est reporté successivement sur le revenu global des années suivantes jusqu’à la sixième année inclusivement () ".

17. Il résulte des dispositions précitées des articles 79 et 156 du code général des impôts qu’en cas de remboursement de rémunérations indûment perçues, le contribuable peut imputer les sommes correspondantes, comme perte de rémunérations, sur les revenus de même catégorie. Une telle imputation ne peut se faire qu’au titre de l’année où ce trop-perçu a été reversé à l’employeur.

18. M^me D soutient que les bases de liquidation du titre sont erronées dès lors que c’est à tort que l’administration n’a pas déduit de la somme totale réclamée au titre des trop-perçus, le montant des sommes versées au titre de l’impôt sur le revenu à raison de ces trop-perçus. Toutefois, il résulte des motifs précédemment exposés que l’administration n’était pas tenue d’opérer cette déduction au titre de l’impôt sur le revenu. Par suite, et quand bien même, ainsi que l’indique la requérante, l’administration a effectivement opéré une telle déduction de 2018 à 2021, le moyen doit être écarté.

S’agissant de la régularité du titre

19. Il ressort des mentions du titre de perception litigieux qu’il a été émis par M^me C B en qualité de responsable des recettes. Il ne résulte pas de l’instruction que M^me B disposait, à la date d’émission du titre litigieux, le 28 juin 2023, d’une délégation de signature, régulièrement publiée, à l’effet de signer les titres de perception litigieux. En effet, la délégation de signature produite en défense par la directrice régionale des finances publique du centre a été signée le 1er septembre 2023 et publiée au recueil des actes administratifs de l’État dans le Puy-de-Dôme le 13 septembre suivant. Par suite, la requérante est fondée à soutenir que ce titre est entaché d’incompétence.

20. Il résulte de ce qui précède, sans qu’il soit besoin d’examiner les autres moyens, que le titre exécutoire émis le 28 juin 2023 à l’encontre de M^me D doit être annulé. Toutefois, eu égard au motif d’annulation retenu, les conclusions à fin de décharge de ce titre doivent être rejetées.

Sur les conclusions indemnitaires :

21. M^me D soutient que l’administration a commis une carence fautive engageant sa responsabilité dès lors que celle-ci ne l’a jamais avertie de la situation dans laquelle elle se trouvait au regard de la législation applicable aux cas de cumuls de revenus d’activité et de pensions pour les fonctionnaires, alors même que, d’une part, elle avait informé son nouvel employeur public dès 2013 de sa situation de retraitée de la fonction publique, et d’autre part, que l’administration fiscale était dès 2015 au courant de sa situation aux termes de sa déclaration sur le revenu au titre de l’année 2014. Toutefois, ainsi qu’il a été dit aux points 7 et 8, la requérante ne peut être regardée comme ayant informé les services de retraite de l’Etat de son changement de situation, ainsi qu’il lui incombait de le faire en vertu des prescriptions mentionnées au sein même de son titre de pension, par les courriers du 30 décembre 2013 et 16 novembre 2014 et les déclarations de revenus qu’elle verse aux débats. Ainsi, elle n’établit pas que l’administration aurait commis des négligences dans la gestion de sa situation en ne l’informant de la nécessité de procéder à une suspension de sa pension au titre des 2017 à 2021 qu’à compter du 14 décembre 2021. Par suite, en l’absence de faute commise par l’administration, les conclusions indemnitaires de M^me D doivent être rejetées.

Sur les frais exposés et non compris dans les dépens :

22. Dans les circonstances de l’espèce, il n’y a pas lieu de mettre à la charge de l’Etat les sommes que M^me D réclame au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

D E C I D E :

Article 1er : La requête n° 2301068 de M^me D est rejetée.

Article 2 : Le titre exécutoire d’un montant de 106 098 euros émis le 28 juin 2023 à l’encontre de de M^me D est annulé.

Article 3 : Le surplus des conclusions de la requête n° 2304378 est rejeté.

Article 4 : Le présent jugement sera notifié à M^me F D et au ministre de l’économie, des finances et de la souveraineté industrielle et numérique.

Copie en sera adressée pour information à la la directrice régionale des finances publiques du Centre-Val de Loire.

Délibéré après l’audience du 1er avril 2025, à laquelle siégeaient :

M^me Lefebvre-Soppelsa, présidente,

M^me Keiflin, première conseillère,

M. Garros, conseiller.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 15 mai 2025.

Le rapporteur,

Nicolas GARROS

La présidente,

Anne LEFEBVRE-SOPPELSALe greffier,

Vincent DUNET

La République mande et ordonne au ministre de l’économie, des finances et de la souveraineté industrielle et numérique en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l’exécution de la présente décision.

Nos 2301068,