Vu la procédure suivante :

Par une requête et un mémoire enregistrés le 14 février 2023 et le 24 août 2023, M^me C A et M^me D B, représentées par la SCP Vernaz Aidat Rouault Gaillard, demandent au tribunal :

1°) à titre principal, d’annuler la délibération du 29 novembre 2022 par laquelle le conseil communautaire de la communauté d’agglomération de Blois – Agglopolys a approuvé son plan local d’urbanisme intercommunal (PLUi), à titre subsidiaire, d’annuler cette délibération en tant qu’elle classe en zone naturelle les parcelles cadastrées F 466 et F 467 situées sur le territoire de la commune de Candé-sur-Beuvron ;

2°) d’enjoindre à la communauté d’agglomération de Blois – Agglopolys d’engager une procédure de modification du PLUi afin de procéder au classement des parcelles F 466 et F 467 en zone Uj3 ;

3°) de mettre à la charge de la communauté d’agglomération de Blois – Agglopolys une somme de 3 000 euros en application de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elles soutiennent que :

— elles ont intérêt à agir ;

— la délibération est entachée d’un vice de procédure en ce qu’il n’est justifié, ni du respect du délai de convocation de cinq jours francs avant la séance du conseil communautaire du 29 novembre 2022, ni de l’envoi aux élus d’une note explicative de synthèse en méconnaissance des articles L. 2121-10 et L. 2121-12 du code général des collectivités territoriales ; aucune information n’a été communiquée aux conseillers communautaires quant aux modifications apportées au projet de plan, la synthèse des modifications apportées à la suite de l’enquête publique n’ayant pas été mise à leur disposition en amont de la réunion du 29 novembre 2022 ;

— le classement des parcelles F 466 à F 467 est entaché d’une erreur manifeste d’appréciation et d’une erreur de fait et entraîne une rupture d’égalité devant les charges publiques.

Par des mémoires en défense enregistrés le 2 août 2023, 23 avril 2024 et 1er octobre 2024, la communauté d’agglomération de Blois – Agglopolys, représentée par M^e Paul, conclut à titre principal au rejet de la requête à titre subsidiaire à ce que le tribunal fasse application des dispositions de l’article L. 600-9 du code de l’urbanisme et en tout état de cause à la mise à la charge des requérantes de la somme de 3 000 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

— la requête est irrecevable en ce que les requérantes ne justifient pas de leur intérêt à agir ; en particulier, elles n’ont pas produit de titre de propriété récent :

— les moyens ne sont pas fondés.

Par une intervention enregistrée le 8 février 2024, M^me A, agissant tant en son nom personnel qu’en sa qualité d’héritière de M^me B, demande au tribunal de faire droit aux conclusions à fins d’annulation et d’injonction de la requête et de mettre à la charge de la communauté d’agglomération de Blois – Agglopolys une somme de 3 000 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

— la délibération est entachée d’un vice de procédure en ce qu’il n’est justifié, ni du respect du délai de convocation de cinq jours francs avant la séance du conseil communautaire du 29 novembre 2022, ni de l’envoi aux élus d’une note explicative de synthèse en méconnaissance des articles L. 2121-10 et L. 2121-12 du code général des collectivités territoriales ; aucune information n’a été communiquée aux conseillers communautaires quant aux modifications apportées au projet de plan, la synthèse des modifications apportées à la suite de l’enquête publique n’ayant pas été mise à leur disposition en amont de la réunion du 29 novembre 2022 ;

— le classement des parcelles F 466 à F 467 est entaché d’une erreur manifeste d’appréciation et d’une erreur de fait et entraîne une rupture d’égalité devant les charges publiques.

Vu les autres pièces du dossier ;

Vu :

— le code général des collectivités territoriales ;

— le code de l’urbanisme ;

— le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience.

Ont été entendus au cours de l’audience publique :

— le rapport de M. Gasnier, rapporteur,

— les conclusions de M^me Best-De Gand, rapporteure publique,

— et les observations de M^e Paul représentant la communauté d’agglomération de Blois – Agglopolys.

Considérant ce qui suit :

1. Par une délibération du 29 novembre 2022, le conseil communautaire de la communauté d’agglomération de Blois – Agglopolys a approuvé son plan local d’urbanisme intercommunal (PLUi). Cette délibération classe les parcelles cadastrées F 466 et F 467, appartenant à M^me D B, mère défunte de M^me C A, situées sur la commune de Candé-sur-Beuvron, en zone naturelle. M^me A et M^me B, décédée en cours d’instance, demandent l’annulation de cette délibération.

Sur l’admission de l’intervention :

2. Il ressort des pièces du dossier que M^mes A et B ont introduit une requête tendant à l’annulation de la délibération du 29 novembre 2022 par laquelle le conseil communautaire de la communauté d’agglomération de Blois – Agglopolys a approuvé son PLUi. Ses dernières ayant la qualité de partie dans la présente instance, elles ne peuvent, parallèlement, former une intervention volontaire au soutien de leurs propres conclusions, sans s’être préalablement désistées. Dès lors, l’intervention de M^me A, en son nom propre et en tant qu’héritière de M^me B, n’est pas recevable.

Sur les conclusions à fins d’annulation :

3. En premier lieu, aux termes de l’article L. 2121-10 du code général des collectivités territoriales, rendu applicable à la communauté d’agglomération de Blois – Agglopolys par l’article L. 5211-1 du même code : « Toute convocation est faite par le maire. Elle indique les questions portées à l’ordre du jour. Elle est mentionnée au registre des délibérations, affichée ou publiée. Elle est transmise de manière dématérialisée ou, si les conseillers municipaux en font la demande, adressée par écrit à leur domicile ou à une autre adresse. ». Aux termes de l’article L. 2121-12 de ce code : « Dans les communes de 3 500 habitants et plus, une note explicative de synthèse sur les affaires soumises à délibération doit être adressée avec la convocation aux membres du conseil municipal. / Si la délibération concerne un contrat de service public, le projet de contrat ou de marché accompagné de l’ensemble des pièces peut, à sa demande, être consulté à la mairie par tout conseiller municipal dans les conditions fixées par le règlement intérieur. / Le délai de convocation est fixé à cinq jours francs. En cas d’urgence, le délai peut être abrégé par le maire sans pouvoir être toutefois inférieur à un jour franc. / Le maire en rend compte dès l’ouverture de la séance au conseil municipal qui se prononce sur l’urgence et peut décider le renvoi de la discussion, pour tout ou partie, à l’ordre du jour d’une séance ultérieure () ». Enfin, l’article L. 2121-13 de ce code dispose que : « Tout membre du conseil municipal a le droit, dans le cadre de sa fonction, d’être informé des affaires de la commune qui font l’objet d’une délibération. ».

4. L’obligation de faire parvenir aux membres de l’organe délibérant d’une commune ou d’un établissement public de coopération intercommunale les documents leur permettant de disposer d’une information adéquate pour exercer utilement leur mandat doit être adaptée à la nature et à l’importance des affaires, doit permettre aux intéressés d’appréhender le contexte ainsi que de comprendre les motifs de fait et de droit des mesures envisagées et de mesurer les implications de leurs décisions. Elle n’impose pas de joindre à la convocation adressée aux intéressés une justification détaillée du bien-fondé des propositions qui leur sont soumises.

5. D’une part, il ressort des mentions de la délibération du 29 novembre 2022, qui font foi jusqu’à preuve du contraire, que la convocation des membres du conseil communautaire à cette séance a été adressée le 23 novembre 2022 soit plus de cinq jours avant la tenue de cette séance. Cette mention est, en outre, corroborée par les pièces versées par la communauté d’agglomération en défense, notamment par le courriel de convocation des conseillers communautaires et par les captures d’écran de la messagerie de la collectivité qui attestent que les convocations ont bien été envoyées par voie électronique à leurs destinataires.

6. D’autre part, il ressort des pièces produites par la communauté de communes en défense qu’un courriel du 24 novembre 2022 adressé aux conseillers communautaires comportait deux liens hypertextes, le premier permettant de consulter la note de synthèse et tous les documents du PLUi sur un logiciel accessible aux élus dénommé « Octopus » et le second permettant de consulter sur un site d’hébergement de fichiers (dit « cloud »), les annexes jointes à cette note de synthèse. La circonstance que ce message a été adressé par une autre personne que le président d’Agglopolys est sans incidence sur la régularité de l’information remise aux membres du conseil. En outre, la communauté d’agglomération apporte la preuve, par diverses captures d’écran, de ce que la note de synthèse et tous les documents composant le PLUi étaient effectivement mis à disposition des conseillers communautaires sur le logiciel « Octopus » dès le 23 novembre 2022.

7. Enfin, il ressort des pièces du dossier que le projet de délibération, qui avec ses annexes tient lieu de note de synthèse, rappelle notamment le déroulement général de la procédure d’élaboration du PLUi, le sens des avis des principales personnes publiques associées (PPA) et le déroulement et les résultats de l’enquête publique en énumérant les réserves émises par la commission d’enquête et en renvoyant, par l’intermédiaire d’un lien hypertexte, au rapport complet remis par cette dernière. Il fait en outre état des modifications intervenues après l’arrêt du projet de plan pour tenir compte des avis des PPA et des observations du public. Il ressort par ailleurs des pièces du dossier qu’ont été mis en ligne sur le logiciel Octopus dès le 23 novembre 2022, tous les documents liés à la procédure d’élaboration du PLUi et, en particulier, un tableau de synthèse des avis reçus, une notice indiquant les réponses apportées aux avis recueillis, un tableau de synthèse des observations émises durant la phase d’enquête publique ayant conduit à des modifications sur le projet de plan arrêté et une analyse des réserves émises par la commission d’enquête. Il en résulte que les conseillers communautaires ont disposé d’une information adéquate pour exercer utilement leur mandat à l’occasion du vote de la délibération du 29 novembre 2022. Le moyen tiré de l’insuffisante information des élus préalablement à l’approbation du PLUi doit donc être écarté.

8. Le moyen tiré de l’irrégularité de la convocation et de l’envoi de la note de synthèse doit donc être écarté.

9. En deuxième lieu, aux termes de l’article L. 151-8 du code de l’urbanisme : « Le règlement fixe, en cohérence avec le projet d’aménagement et de développement durables, les règles générales et les servitudes d’utilisation des sols permettant d’atteindre les objectifs mentionnés aux articles L. 101-1 à L. 101-3 ». Aux termes de l’article L. 151-9 du même code : « Le règlement délimite les zones urbaines ou à urbaniser et les zones naturelles ou agricoles et forestières à protéger () ». Aux termes de l’article R. 151-24 de ce code : « Les zones naturelles et forestières sont dites » zones N ". Peuvent être classés en zone naturelle et forestière, les secteurs de la commune, équipés ou non, à protéger en raison : 1° Soit de la qualité des sites, milieux et espaces naturels, des paysages et de leur intérêt, notamment du point de vue esthétique, historique ou écologique ; () / 3° Soit de leur caractère d’espaces naturels ; / 4° Soit de la nécessité de préserver ou restaurer les ressources naturelles ; () ".

10. Il appartient aux auteurs d’un plan local d’urbanisme de déterminer le parti d’aménagement à retenir pour le territoire concerné par le plan, en tenant compte de la situation existante et des perspectives d’avenir, et de fixer en conséquence le zonage et les possibilités de construction. Leur appréciation sur ces différents points ne peut être censurée par le juge administratif qu’au cas où elle serait entachée d’une erreur manifeste ou fondée sur des faits matériellement inexacts.

11. Les requérantes soutiennent que les parcelles F 466 et F 467 situées sur la commune de Candé-sur-Beuvron, se trouvent au sein d’une zone dédiée à l’urbanisation, qu’elles sont déjà viabilisées, que les terrains situés au nord et au sud le long de la route de Valaire, voie de desserte de leurs parcelles, sont classés en zone Uj3 et qu’un secteur accueillant un terrain de camping à proximité de leurs parcelles est classé en zone Nca. Elles s’appuient notamment sur les conclusions de la commission d’enquête qui a émis un avis défavorable sur le classement de ces parcelles en zone N. Elles font également valoir qu’étant titulaires d’un certificat d’urbanisme et d’une déclaration préalable de lotissement délivrés respectivement le 24 janvier 2020 et le 17 février 2020, actes qui rendent constructibles leurs parcelles, le PLUi n’a pas tenu compte des perspectives d’avenir de ces terrains. Elles soutiennent enfin qu’un classement en zone constructible serait compatible avec les objectifs du schéma de cohérence territoriale (SCoT) ainsi qu’avec l’orientation d’aménagement et de programmation relative à la transition écologique et paysagère.

12. Toutefois, premièrement, les parcelles F 466 et F 467, d’une contenance d’environ 4 000 m², situées sur la commune de Candé-sur-Beuvron, sont vierges de construction, densément boisées et s’insèrent dans un large espace boisé situé à l’Est dont elles font partie intégrante. Ainsi, quand bien-mêmes elles seraient situées entre deux zones bâties au Nord (terrains cadastrés F 462 et F 463) et au Sud, et en face d’un camping, lui-même en partie boisé, les parcelles litigieuses constituent en elles-mêmes un espace naturel. La différence de classement opérée entre les parcelles en litige par rapport à celles situées plus au Nord et au Sud s’explique par une différence de situation objective, les premières n’étant pas bâties contrairement aux secondes. Il ressort en outre des pièces du dossier, notamment de l’état initial de l’environnement figurant dans le rapport de présentation du PLUi, librement accessible sur le site internet géoportail-urbanisme (pages 222 à 225), que les parcelles F 466 et F 467 sont comprises dans le périmètre d’un secteur identifié par le document d’orientations et d’objectifs (DOO) du schéma de cohérence territoriale (SCoT), comme « réservoir de biodiversité » lequel fait partie du continuum forestier de la trame verte et bleue. Ce classement répond ainsi expressément aux orientations du projet d’aménagement et de développement durable (PADD) du PLUi, document accessible sur le site internet géoportail-urbanisme, lesquelles tendent notamment à « Préserver la trame verte et bleue au service de la biodiversité » et plus particulièrement à « protéger les espaces identifiés réservoirs de biodiversité » dans les communes forestières telles que Candé-sur-Beuvron (axe n°1 orientation 1.4.1). Le rapport de présentation relève par ailleurs, en page 232 de l’état initial de l’environnement, que « la principale menace pesant sur la trame verte et bleue d’Agglopolys concerne directement le phénomène de mitage urbain » si bien que le classement en zone N inconstructible répond également à l’objectif de réduction de la consommation des espaces naturels et agricoles (axe 1 orientation 1.1.2 du PADD). Il s’ensuit que les auteurs du PLUi, qui n’étaient pas liés par les réserves émises par la commission d’enquête, ont justifié leur classement par la situation existante des parcelles et les perspectives d’avenir qu’ils ont entendu lui conférer, telles que manifestées dans le PADD.

13. Deuxièmement, la circonstance qu’une décision de non-opposition à déclaration préalable de lotissement a été délivrée le 17 février 2020, laquelle a pour objet de cristalliser les règles d’urbanisme applicables durant cinq ans en vertu de l’article L. 442-14 du code de l’urbanisme, ne fait pas obstacle, par elle-même, à ce que les auteurs d’un PLUi classe une telle parcelle en zone naturelle dès lors qu’il leur appartient de tenir compte non seulement de la situation existante des parcelles, actuellement non-bâties et boisées, mais également des perspectives d’avenir qu’ils projettent eux-mêmes de donner à ces terrains, indépendamment de la volonté de leur propriétaire et des droits à construire dont il bénéficie le cas échéant. Il en va de même, en tout état de cause, de la circonstance qu’un certificat d’urbanisme a été délivré le 24 janvier 2020. Il ressort à cet égard de la réponse apportée par Agglopolys aux observations formulées durant l’enquête publique que cette collectivité a, en tout connaissance de cause, entendu préserver cette zone de l’urbanisation, dans l’hypothèse où aucun permis de construire ne serait délivré dans les cinq années suivant la date de délivrance de la décision de non-opposition à déclaration préalable de lotissement.

14. Troisièmement, saisi d’un moyen contestant le classement d’une parcelle, il n’appartient pas au juge administratif de vérifier si un autre classement aurait également pu être justifié ou se serait avéré plus opportun mais seulement de vérifier que le classement ainsi institué n’est pas, par lui-même, entaché d’erreur manifeste d’appréciation. Par suite, les requérantes ne peuvent utilement se prévaloir de ce qu’un classement en zone Uj3 aurait pu être institué en lieu et place du classement en zone N.

15. Quatrièmement, la circonstance que les parcelles sont desservies et viabilisées est également sans incidence sur le classement en zone naturelle des parcelles, l’article R. 151-24 du code de l’urbanisme rappelant expressément que peuvent être classés ainsi les secteurs « équipés ou non ».

16. Il résulte de ce qui précède que, eu égard aux caractéristiques boisées des parcelles F 466 et F 467, à l’environnement naturel des lieux dans lequel elles s’insèrent et au parti d’aménagement de la communauté d’agglomération de Blois – Agglopolys, le classement de ces parcelles n’est entaché ni d’erreur manifeste d’appréciation, ni, en tout état de cause d’erreur de fait.

17. En troisième lieu, il est de la nature de toute réglementation d’urbanisme de distinguer des zones où les possibilités de construire sont différentes, ainsi que des zones inconstructibles. Dès lors que cette délimitation effectuée dans un plan local d’urbanisme ne repose pas sur une appréciation manifestement erronée, elle ne porte pas d’atteinte illégale au principe d’égalité des citoyens devant la loi. Par suite, en l’absence d’erreur manifeste d’appréciation entachant le classement des parcelles contestées, le moyen tiré de la rupture d’égalité devant les charges publiques, à le supposer soulevé, doit être écarté.

18. Il résulte de ce qui précède que, sans qu’il soit besoin d’examiner la fin de non-recevoir, les conclusions à fins d’annulation doivent être rejetées ainsi que, par voie de conséquence, celles formulées à fins d’injonction.

Sur les frais d’instance :

19. Les dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce qu’il soit mis à la charge de la communauté d’agglomération de Blois – Agglopolys, la somme demandée par les requérantes au titre des frais non compris dans les dépens.

20. En revanche, il y a lieu, dans les circonstances de l’espèce, de mettre à la charge de M^me A une somme de 1 500 euros en application de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

D E C I D E :

Article 1er : L’intervention de M^me A, en son nom propre et en qualité d’héritière de M^me B, n’est pas admise.

Article 2 : La requête de M^me A et M^me B est rejetée.

Article 3 : M^me A versera à la communauté d’agglomération de Blois – Agglopolys une somme de 1 500 euros en application de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Article 4 : Le présent jugement sera notifié à M^me C A et à la communauté d’agglomération de Blois – Agglopolys.

Délibéré après l’audience du 4 juin 2025, à laquelle siégeaient :

M. Lacassagne, président,

M. Gasnier, conseiller,

M^me Ploteau conseillère.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 18 juin 2025.

Le rapporteur,

Paul GASNIER

Le président,

Denis LACASSAGNELa greffière,

Frédérique GAUTHIER

La République mande et ordonne au préfet de Loir-et-Cher en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun, contre les parties privées, de pourvoir à l’exécution du présent jugement.