Vu la procédure suivante :

Par une requête et des mémoires, enregistrés le 6 mai 2022, le 28 juin 2024 et le 9 mai 2025 ainsi qu’un mémoire enregistré le 30 mai 2025 non-communiqué, la société BioLoie, représentée par M^e Gossement, demande au tribunal :

1°) d’annuler le courrier du 20 juillet 2021 par lequel l’Agence de l’eau Loire-Bretagne l’a informée de son intention de récupérer la somme de 741 671,35 euros qui lui avait été versée à titre de subvention par une convention du 4 décembre 2015 ;

2°) d’annuler le courrier du 8 mars 2022 par lequel l’Agence de l’eau Loire-Bretagne a, en réponse à son recours gracieux dirigé à l’encontre du courrier du 20 juillet 2021, réduit la somme restante due à 419 222,53 euros ;

3°) d’annuler l’avis de sommes à payer valant titre exécutoire émis le 15 avril 2022 par l’Agence de l’eau Loire-Bretagne pour le reversement d’une somme de 419 222,53 euros sur la subvention accordée le 4 décembre 2015 pour la réalisation d’un dispositif de traitement des digestats d’une unité de méthanisation et de la décharger du paiement de cette somme ;

4°) de mettre à la charge de l’Agence de l’eau Loire-Bretagne le versement de la somme de 6 000 euros en application de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

— les décisions méconnaissent les dispositions de l’article L. 242-1 du code des relations entre le public et l’administration en ce qu’elles sont intervenues après l’expiration du délai de 4 mois alors qu’elle avait bien respecté les conditions de mise à l’octroi de la subvention qui lui a été accordée par la convention du 4 décembre 2015 ;

— les décisions du 20 juillet 2021 et du 8 mars 2022, qui ne sont pas motivées en des termes identiques, sont insuffisamment motivées en fait ; la première décision ne précise pas les informations que la requérante n’aurait pas communiquées alors que celle-ci a indiqué à l’Agence de l’eau les raisons pour lesquelles l’unité de stripping n’a pas été mise en place et a réalisé les travaux de lutte contre la pollution prévus par la convention ; la seconde décision comporte en outre une motivation erronée, la société requérante ayant justifié l’absence d’incidence environnementale du recours à la presse à vis en lieu et place de l’unité de stripping ; ainsi, ces décisions, et par voie de conséquence le titre exécutoire, sont insuffisamment motivés au regard de l’article L. 211-2 du code des relations entre le public et l’administration ;

— les sommes mises à sa charge ne sont pas fondées et reposent sur une erreur d’appréciation ; d’une part, elle a produit des pièces justifiant la mise en place de la séparation de phase, un bilan de masse de l’année 2019 sur les digestats, un bilan annuel de l’épandage appauvri, des factures et une justification des teneurs en azote et en phosphore du digestat produit ; d’autre part, l’objectif environnemental conditionnant l’octroi de la subvention est atteint, comme en atteste d’ailleurs l’arrêté du préfet de la Vendée du 7 mars 2019 modifiant les prescriptions applicables au fonctionnement de l’installation de méthanisation, lequel indique que les prescriptions de cet arrêté sont de nature à diminuer l’impact des digestats sur le milieu naturel ; enfin, l’absence de mise en place d’une unité de stripping n’empêche pas d’atteindre l’objectif environnemental poursuivi par la convention dès lors que la quantité de digestat épandu sera la même, quel que soit le processus industriel employé.

Par des mémoires en défense, enregistrés le 8 juin 2023, le 13 septembre 2023 et le 9 mai 2025, ainsi qu’un mémoire enregistré le 27 mai 2025 non-communiqué, l’Agence de l’eau Loire-Bretagne, représentée par M^e Tissier-Lotz, conclut au rejet de la requête et à la mise à la charge de la société requérante de la somme de 3 000 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que les moyens ne sont pas fondés.

Les parties ont été informées, en application de l’article R. 611-7 du code de justice administrative, de ce que le jugement était susceptible d’être fondé sur un moyen relevé d’office tiré de l’irrecevabilité des conclusions à fins d’annulation en tant seulement qu’elles sont dirigées contre les courriers du 20 juillet 2021 et du 8 mars 2022 lesquels constituent des mesures préparatoires insusceptibles de recours.

Des observations en réponse ont été produites le 20 février 2025 par la société BioLoie et le 6 mars 2025 par l’Agence de l’eau Loire-Bretagne et ont été soumises au contradictoire.

Par une ordonnance du 12 mai 2025, la clôture d’instruction a été fixée au 2 juin 2025.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

— le code de l’environnement ;

— le code des relations entre le public et l’administration ;

— le décret n°2012-1246 du 7 novembre 2012 ;

— le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience.

Ont été entendus au cours de l’audience publique :

— le rapport de M. Gasnier, rapporteur,

— les conclusions de M^me Best-De Gand, rapporteure publique,

— les observations de M^e Gossement, représentant la société BioLoie,

— et celles de M^e Tissiez-Lotz, représentant l’Agence de l’eau Loire-Bretagne.

Considérant ce qui suit :

1. Le 20 mars 2015, la société BioLoie a présenté une demande de subvention pour la réalisation de dispositifs de traitement de digestats d’une unité de méthanisation située à l’Oie (Vendée) dont le coût total de l’opération a été estimé à 2 119 061 euros. Par convention du 4 décembre 2015, l’Agence de l’eau Loire-Bretagne a accordé à la société BioLoie une subvention d’un montant de 741 671,35 euros pour la réalisation de ces dispositifs de traitement de digestats correspondant à 35 % du coût total de cette opération. L’Agence de l’eau Loire-Bretagne (AELB) a procédé au contrôle de conformité de cette installation le 11 juin 2020 et a constaté que la société avait modifié son projet, en substituant au dispositif de traitement du digestat par stripping celui d’une presse à vis. Ayant estimé que la société BioLoie n’avait pas transmis la facturation détaillée de la filière de traitement du digestat, l’AELB l’a mise en demeure de lui transmettre ces éléments manquants par courriers du 1er octobre 2020 et du 28 janvier 2021. En raison du silence gardé par la société BioLoie, l’AELB lui a demandé le remboursement de la totalité de l’aide versée par courrier du 20 juillet 2021. La société BioLoie a formé un recours gracieux à l’encontre de cette décision le 6 septembre 2021. En réponse à ce recours gracieux, et du fait de la communication de certains documents, l’AELB a informé la société BioLoie, par courrier du 8 mars 2022, que sa créance s’élevait désormais à 419 222,53 euros, somme correspondant à l’absence d’installation de l’unité de stripping. L’AELB a notifié le titre exécutoire afférant à cette somme, à la société BioLoie, le 21 mars 2022. La société BioLoie demande, d’une part, l’annulation des courriers du 20 juillet 2021 et du 8 mars 2022, d’autre part, l’annulation de l’avis de sommes à payer, valant titre exécutoire, du 21 mars 2022 ainsi que la décharge de la somme de 419 222,53 euros.

Sur les conclusions à fins d’annulation et de décharge :

En ce qui concerne la motivation des décisions du 20 juillet 2021, du 8 mars 2022 et du titre exécutoire du 15 avril 2022 :

2. Aux termes de l’article L. 211-2 du code des relations entre le public et l’administration : " Les personnes physiques ou morales ont le droit d’être informées sans délai des motifs des décisions administratives individuelles défavorables qui les concernent.

À cet effet, doivent être motivées les décisions qui : () 4° Retirent ou abrogent une décision créatrice de droits () ".

3. La décision par laquelle l’autorité administrative compétente notifie au bénéficiaire d’une décision créatrice de droits au sens de l’article L. 211-2 du code des relations entre le public et l’administration, qu’elle retire cette dernière, même si elle est accompagnée ou suivie de l’émission d’un titre exécutoire, est susceptible d’un recours contentieux et doit être motivée selon les modalités prévues par ces mêmes dispositions. Le titre exécutoire pris pour le remboursement de l’aide, qui n’entre dans aucune des catégories de décisions devant être motivées en vertu de l’article L. 211-2 du code des relations entre le public et l’administration, doit être motivé selon les modalités prévues par les dispositions spécifiques du décret du 7 novembre 2012 relatif à la gestion budgétaire et comptable publique.

4. La société requérante soutient que les courriers du 20 juillet 2021 et du 8 mars 2022 sont insuffisamment motivés en fait et que, par voie de conséquence, il en va de même pour le titre exécutoire du 15 avril 2022.

5. Toutefois, d’une part, le courrier de l’AELB du 20 juillet 2021 informe la société BioLoie de ce qu’elle entend obtenir le remboursement de la totalité de la subvention qui lui avait été versée, soit la somme de 741 671,35 euros, en raison de l’absence de production d’éléments justificatifs lui permettant de vérifier la conformité de l’installation à la demande d’aide financière qu’elle avait adressée le 20 mars 2015, notamment à la réalisation d’une colonne de stripping au sein de l’unité de méthanisation. Cette décision précise, à cet égard, que l’insuffisance des justificatifs produits ne permet pas à l’Agence de l’eau de recalculer le montant de l’aide financière initialement versée. D’autre part, le courrier du 8 mars 2022, après réception des documents complémentaires fournis par la société BioLoie dans le cadre du recours gracieux qu’elle a formé, a ramené le montant du remboursement dû à la somme de 419 222,53 euros au motif que la société BioLoie a substitué une presse à vis et une centrifugeuse au dispositif de stripping initialement prévu dans le dossier de demande de subvention. Cette décision indique, en outre, les bases et éléments de calcul retenus pour déterminer la somme à rembourser. Dès lors, les décisions du 20 juillet 2021 et du 15 avril 2022 comportent bien l’énoncé des considérations de fait qui en constituent le fondement. La circonstance que les motifs de ces décisions seraient erronés a trait au bien-fondé des décisions de sorte qu’une telle argumentation est inopérante au soutien du moyen tiré du défaut de motivation. Enfin, eu égard à ce qui a été dit au point 3 du présent jugement, le moyen tiré de l’insuffisance de motivation du titre exécutoire du 15 zvril 2022, au regard de l’article L. 211-2 du code des relations entre le public et l’administration, est inopérant. Dès lors le moyen tiré de l’insuffisance de motivation en fait des trois décisions attaquées doit être écarté.

En ce qui concerne le bien-fondé de la créance :

6. D’une part, il résulte des dispositions combinées des articles L. 213-8-1, L. 213-9-1, L. 213-9-2, R. 213-32 et R. 213-39 du code de l’environnement que les agences de l’eau disposent d’un pouvoir règlementaire pour déterminer, dans la limite des missions qui leur sont fixées par la loi, les domaines et conditions de leur action et définir les conditions générales d’attribution des concours financiers qu’elles peuvent apporter aux personnes publiques et privées sous forme de subventions, de primes de résultat ou d’avances remboursables. Cette compétence doit être exercée, en vertu de l’article R. 213-39 du code de l’environnement, par leur conseil d’administration.

7. Par une délibération n°2012-76 du 28 juin 2012, l’Agence de l’eau Loire-Bretagne a, sur le fondement notamment du 7° de l’article R. 213-39 du code de l’environnement, fixé les règles générales d’attribution et de versement des aides financières entrant dans son domaine de compétence. Aux termes de l’article 14 du chapitre IV de ces règles générales : " Le versement [de l’aide financière] est effectué au vue des justificatifs énumérés dans la notification, attestant de la réalisation du projet conformément aux dispositions indiquées dans le dossier de demande d’aide () « . Aux termes de l’article 16 du chapitre IV de ces règles générales : » En sus de la réglementation en vigueur, les bénéficiaires s’engagent à respecter : – les présentes règles générales ; l’ensemble des spécifications décrites dans le dossier de demande d’aide ; () Toute modification apportée aux stipulations du dossier technique doit faire l’objet d’une saisine par écrit de l’agence [de l’eau Loire-Bretagne] en vue d’un accord ou d’une nouvelle instruction éventuelle. / En cas de non-respect de ces engagements, la décision peut être annulée dans les conditions définies dans le chapitre VI (Contrôle de l’exécution) des présentes règles générales () « . Aux termes de l’article 20 du chapitre VI de ces mêmes règles générales : » Si le bénéficiaire ne se conforme pas à ses obligations ou ne produit pas des explications recevables dans le délai imparti, le directeur général prononce l’annulation [de l’aide financière versée] et la notifie au bénéficiaire / S’il apparaît que les engagements définis au chapitre IV des présentes règles générales ne sont pas respectées, le directeur général peut prononcer l’annulation totale ou partielle de la décision d’aide et demander le remboursement immédiat de tout ou partie des sommes versées ". L’article 5 de la convention du 4 décembre 2015 conclue entre la société BioLoie et l’Agence de l’eau Loire-Bretagne prévoit que la subvention accordée doit satisfaire aux règles générales d’attribution et de versement des aides de l’Agence de l’eau Loire-Bretagne.

8. Il résulte de règles générales précitées, dont l’application à la subvention allouée à la société BioLoie est rappelé par la convention entre les parties, que les subventions accordées par l’Agence de l’eau Loire-Bretagne doivent respecter les spécifications techniques figurant dans le dossier de demande de subvention et que les modifications apportées à ces spécifications techniques doivent faire l’objet d’une saisine écrite de l’Agence afin de la mettre à même d’apprécier, le cas échéant, si une nouvelle instruction du dossier de demande est nécessaire pour recalculer l’aide initialement accordée. A défaut, le directeur général de l’Agence peut demander le remboursement total ou partiel de l’aide versée.

9. D’autre part, si les décisions accordant une subvention publique à une personne morale constituent des décisions individuelles créatrices de droit, ce n’est que dans la mesure où les conditions dont elles sont assorties, qu’elles soient fixées par des normes générales et impersonnelles, ou propres à la décision d’attribution, sont respectées par leur bénéficiaire. Quand ces conditions ne sont pas respectées, la réfaction de la subvention peut intervenir sans condition de délai.

10. La société BioLoie soutient que les trois décisions attaquées sont entachées d’erreur d’appréciation et que les sommes mises à sa charge ne sont pas fondées. Elle fait valoir, d’une part, qu’elle a respecté les conditions de la convention d’attribution relatives au contrôle de conformité et a transmis le détail des dépenses réalisées pour le dispositif de traitement du digestat. Elle fait valoir, d’autre part, que la mise en place d’une presse à vis, en lieu et place du stripping, n’a pas pour objet d’augmenter les impacts sur l’environnement mais permet au contraire de le réduire en supprimant cette étape du processus industriel. Elle relève à ce titre que, si la teneur en azote avec utilisation d’une presse à vis est plus élevée qu’en cas de recours au stripping, cet écart est faible et n’a pas d’incidence sur le recours à l’épandage. Elle précise en outre que la modification du projet n’a pas contrarié l’atteinte des objectifs environnementaux ainsi qu’en attesterait l’autorisation d’exploiter modificative délivrée par le préfet de la Vendée le 7 août 2019, ce dernier ayant considéré la modification comme de l’installation comme non-substantielle.

11. Il ressort toutefois des pages 30 et suivantes du dossier de demande de subvention que la société BioLoie avait initialement envisagé d’équiper l’unité de méthanisation d’une colonne de stripping afin de traiter le digestat issu de cette installation. Ce procédé consiste à traiter le digestat liquide, issu de la séparation de phase (séparation du digestat solide et liquide) afin d’en extraire la majorité de l’azote pour produire une solution azotée à base de nitrate d’ammonium ou de sulfate d’ammonium. Selon le dossier (page 31), la solution azotée à l’issue de ce processus de stripping comprendrait 15 % d’azote et répondrait aux exigences de la norme NFU 42-001. Le traitement par une colonne de stripping a également pour effet de générer un résidu d’eaux peu chargées en azote lesquelles peuvent, par la suite, être épandues.

12. En premier lieu, il ressort des pièces du dossier, et notamment du compte-rendu de la commission interne de l’Agence de l’eau Loire-Bretagne du 17 juin 2021, qu’à la date de la décision de retrait de subvention du 20 juillet 2021, les factures produites par la société BioLoie à l’Agence de l’eau Loire-Bretagne ne permettaient pas d’identifier et de décomposer le coût des travaux se rapportant au dispositif de traitement du digestat, notamment afin d’identifier les incidences financières de l’absence de mise en place d’une colonne de stripping. En conséquence, les éléments produits par la société BioLoie rendaient impossible le recalcul de l’aide compte tenu de l’absence de mise en place d’un dispositif de stripping prévu par le dossier de demande de subvention initial. Dès lors, à la date de la décision du 20 juillet 2021, l’Agence de l’eau Loire-Bretagne était fondée, en application du principe rappelé au point 8 du présent jugement et de l’article 20 des règles générales d’attribution et de versement des aides financières, à retirer en totalité la subvention allouée en raison de l’absence de réalisation d’une unité de stripping et de l’insuffisance des éléments justificatifs.

13. En deuxième lieu, d’une part, il résulte sans équivoque du dossier de demande de subvention du 20 mars 2015 que la société BioLoie s’est engagée à traiter le digestat issue de l’unité de méthanisation par la voie du procédé de stripping tel que décrit au point 11 du présent jugement. Il ressort également des pièces du dossier que l’aide financière initialement accordée a été calculée en tenant compte de la mise en place de ce procédé technique sur la base notamment du devis de la société Fonroche du 9 mars 2015, produit à l’appui de la demande de subvention. Or, il est constant que la société BioLoie a, sans saisir préalablement l’Agence de l’eau Loire-Bretagne, substitué à la colonne de stripping, une presse à vis et une centrifugeuse, modifications qui ont en revanche été portées à la connaissance du préfet de la Vendée, autorité compétente pour autoriser le fonctionnement de l’installation de méthanisation au titre de la législation des installations classées. En équipant l’unité de méthanisation d’un dispositif non-prévu par le dossier de demande de subvention, sur la base duquel l’aide financière a été accordée et calculée, la société requérante a méconnu l’article 16 des règles générales d’attribution des aides financières de l’Agence de l’eau Loire-Bretagne et l’article 5 de la convention du 4 décembre 2015. Par ailleurs, en s’abstenant d’aviser l’Agence de l’eau Loire-Bretagne de la modification de l’installation, par rapport à ce qui était initialement prévu par la demande de subvention, la société BioLoie n’a pas respecté l’obligation de saisine par écrit de l’Agence imposée par l’article 16 précité. L’Agence de l’eau Loire-Bretagne était ainsi fondée à demander la récupération de la fraction de la somme initialement accordée pour la mise en place d’un procédé de stripping, dont le montant, non contesté par la société requérante, s’élève à 419 222,53 euros. Les allégations d’absence d’incidence environnementale de cette substitution dont se prévaut la société requérante, telles que rappelées au point 10 du présent jugement, ne sont pas de nature à démontrer le respect, par cette société, de l’article 16 des règles générales d’attribution et de versement des aides financières. En particulier, la circonstance que le préfet de la Vendée a considéré cette modification comme n’étant pas substantielle au sens de la législation des installations classées est sans incidence sur la possibilité, pour l’Agence de l’eau Loire-Bretagne, de récupérer cette somme en application des règles générales d’attribution précitées, lesquelles ne subordonnent pas cette récupération aux seules modifications présentant un caractère substantiel mais trouvent à s’appliquer à toute modification.

14. D’autre part, la décision du 8 mars 2022 et le titre exécutoire du 15 avril 2022, contrairement à la décision du 20 juillet 2021, ne sont pas fondés sur l’absence de production de justificatifs, de sorte que la société BioLoie ne peut utilement se prévaloir de ce qu’elle a transmis l’ensemble des factures demandées par l’Agence de l’eau Loire-Bretagne.

15. Il résulte de ce qui précède, et alors au demeurant que la société requérante n’établit ni même n’allègue qu’elle aurait eu droit à une subvention de l’AELB au titre de l’installation de traitement du digestat par centrifugeuse et presse à vis, que les moyens relatifs au bienfondé de la créance, soulevés à l’encontre des trois décisions attaquées, doivent être écartés.

En ce qui concerne la méconnaissance du délai de retrait :

16. Aux termes de l’article L. 242-1 du code des relations entre le public et l’administration : « L’administration ne peut abroger ou retirer une décision créatrice de droits de sa propre initiative ou sur la demande d’un tiers que si elle est illégale et si l’abrogation ou le retrait intervient dans le délai de quatre mois suivant la prise de cette décision ». Toutefois, aux termes de l’article L. 242-2 du même code : « Par dérogation à l’article L. 242-1, l’administration peut, sans condition de délai : () 2° Retirer une décision attribuant une subvention lorsque les conditions mises à son octroi n’ont pas été respectées ».

17. Il résulte de ce qui a été dit précédemment que les conditions mises à l’octroi de la décision de subvention accordée par convention du 4 décembre 2015 n’ont pas été respectées. Par suite, la décision accordant la subvention à la société BioLoie pouvait faire l’objet d’un retrait sans condition de délai. Le moyen tiré de la méconnaissance de l’article L. 242-2 du code des relations entre le public et l’administration doit donc être écarté.

18. Il résulte de ce qui précède que les conclusions à fin d’annulation et de décharge de la société BioLoie doivent être rejetées.

Sur les frais liés au litige :

19. Les dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de l’Agence de l’eau Loire-Bretagne la somme demandée par la société BioLoie au titre des frais non compris dans les dépens qu’elle a exposé.

20. Dans les circonstances de l’espèce, il y a lieu de mettre à la charge de la société BioLoie une somme de 1 500 euros sur le fondement de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

D E C I D E :

Article 1er : La requête de la société BioLoie est rejetée.

Article 2 : La société BioLoie versera à l’Agence de l’eau Loire-Bretagne une somme de 1 500 euros en application de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Article 3 : Le présent jugement sera notifié à la société BioLoie et à l’Agence de l’eau Loire-Bretagne.

Délibéré après l’audience du 4 juin 2025, à laquelle siégeaient :

M. Lacassagne, président,

M. Gasnier, conseiller,

M^me Ploteau, conseillère.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 18 juin 2025.

Le rapporteur,

Paul GASNIER

Le président,

Denis LACASSAGNELa greffière,

Marie-Josée PRECOPE

La République mande et ordonne à la ministre de la transition écologique, de la biodiversité, de la forêt, de la mer et de la pêche en ce qui la concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun, contre les parties privées, de pourvoir à l’exécution du présent jugement.