TRIBUNAL ADMINISTRATIF DE POITIERS

N°2001488 RÉPUBLIQUE FRANÇAISE ___________

M. HAREL ___________ AU NOM DU PEUPLE FRANÇAIS

M^me Jeanne Z Rapporteure ___________ Le tribunal administratif de Poitiers

M. Frédéric Plas (2ème chambre) Rapporteur public ___________

Audience du 1er juillet 2021 Décision du 20 juillet 2021 ___________

Vu la procédure suivante :

Par une requête et des mémoires enregistrés le 30 juin 2020 et le 14 décembre 2020, et des pièces complémentaires du 17 juillet 2020 et du 30 octobre 2020, M. X Y, représenté par la SCP Drouineau, Bacle, Le Lain, Baroux, Verger, Nouri, demande au tribunal

1°) d’annuler la délibération du 19 décembre 2019 par laquelle la communauté d’agglomération de la Rochelle a approuvé le plan local d’urbanisme intercommunal (PLUi) ainsi que le rejet de son recours gracieux du 20 février 2020 ;

2°) de mettre à la charge de la communauté d’agglomération de la Rochelle une somme de 2 000 euros en application de l’article L. 761 1 du code de justice administrative.

Il soutient que :

- La décision attaquée est illégale en l’absence de soumission du projet de PLUi aux personnes publiques associées ;

- Elle est illégale en l’absence de publicité de la délibération prescrivant l’élaboration du PLUi ;

- Elle est entachée d’un vice de procédure en l’absence d’une deuxième enquête publique ;

- Elle est entachée d’un second vice de procédure en l’absence de motivation des conclusions du commissaire enquêteur concernant les observations qu’il a formulées ;

- elle est entachée d’une erreur manifeste d’appréciation sur la création d’un emplacement réservé ;

- elle est entachée d’une seconde erreur manifeste d’appréciation sur le périmètre de l’aménagement du marais de Tasdon au regard de la carte prévue dans la délimitation graphique de l’orientation d’aménagement et de programmation (OAP) « trame verte et bleue ».

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Par des mémoires en défense enregistrés le 12 novembre 2020 et le 14 janvier 2021, la communauté d’agglomération de la Rochelle, représentée par la SELARL MRV Avocats, conclut au rejet de la requête et demande à ce que soit mise à la charge de M. Y la somme de 3 000 euros en application de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

- la requête est irrecevable ;

- les moyens soulevés par M. Y ne sont pas fondés.

Les parties ont été informées, en application des dispositions de l’article R. 611-7 du code de justice administrative, de ce que le jugement était susceptible d’être fondé sur un moyen relevé d’office, tiré de l’irrecevabilité de la requête en raison du défaut de moyens et de conclusions dans le délai de recours contentieux, le recours transmis par fax le 30 juin 2020 ne comportant qu’une page de garde.

M. Y a présenté des observations en réponse le 15 juin 2021, lesquelles ont été communiquées.

Vu les pièces du dossier ;

Vu :

- le code de l’urbanisme ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience.

Ont été entendus au cours de l’audience publique :

- le rapport de M^me Z,

- les conclusions de M. Plas, rapporteur public,

- et les observations de M^e Verger, représentant M. Y, et de M^e Vic, représentant la communauté d’agglomération de la Rochelle.

Considérant ce qui suit :

1. M. X Y est propriétaire d’une parcelle cadastrée DO 298, sur le territoire de la commune de la Rochelle. Le 19 décembre 2019, la communauté d’agglomération de la Rochelle a adopté le plan local d’urbanisme intercommunal. Le recours gracieux exercé par M. Y contre cette décision le 20 février 2020 a été rejeté par courrier du 29 avril 2020. M. Y demande l’annulation de la décision du 19 décembre 2019 ainsi que du rejet de son recours gracieux.

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Sur la soumission du projet aux personnes publiques associées :

2. En premier lieu, aux termes de l’article L. 153-16 du code de l’urbanisme : « Le projet de plan arrêté est soumis pour avis : / 1° Aux personnes publiques associées à son élaboration mentionnées aux articles L. […]. 132-9 ; / 2° A la commission départementale de la préservation des espaces naturels, agricoles et forestiers prévue à l’article L. 112-1-1 du code rural et de la pêche maritime lorsque le projet de plan local d’urbanisme couvre une commune ou un établissement public de coopération intercommunale situés en dehors du périmètre d’un schéma de cohérence territoriale approuvé et a pour conséquence une réduction des surfaces des espaces naturels, agricoles et forestiers ; / 3° Au comité régional de l’habitat et de l’hébergement prévu à l’article L. 364-1 du code de la construction et de l’habitation lorsque le projet de plan local d’urbanisme tient lieu de programme local de l’habitat ; / 4° A la formation spécialisée de la commission départementale de la nature, des paysages et des sites, lorsque le projet de plan local d’urbanisme prévoit la réalisation d’une ou plusieurs unités touristiques nouvelles locales dans les conditions prévues au II de l’article L. 151-7 du présent code. L’avis porte uniquement sur les unités touristiques locales. » Aux termes de l’article L. 132-7 du même code : « L’Etat, les régions, les départements, les autorités organisatrices prévues à l’article L. 1231-1 du code des transports, les établissements publics de coopération intercommunale compétents en matière de programme local de l’habitat, les collectivités territoriales ou les établissements publics mentionnés à l’article L. 312-3 du présent code, les établissements publics chargés d’une opération d’intérêt national ainsi que les organismes de gestion des parcs naturels régionaux et des parcs nationaux sont associés à l’élaboration des schémas de cohérence territoriale et des plans locaux d’urbanisme dans les conditions définies aux titres IV et V. / Il en est de même des chambres de commerce et d’industrie territoriales, des chambres de métiers, des chambres d’agriculture et, dans les communes littorales au sens de l’article L. 321-2 du code de l’environnement, des sections régionales de la conchyliculture. Ces organismes assurent les liaisons avec les organisations professionnelles intéressées. / Il en est de même du gestionnaire d’infrastructure ferroviaire ayant au moins un passage à niveau ouvert au public dans l’emprise du schéma de cohérence territoriale ou du plan local d’urbanisme. » Enfin, l’article L. 132-9 de ce code dispose : « Pour l’élaboration des plans locaux d’urbanisme sont également associés, dans les mêmes conditions : / 1° Les syndicats d’agglomération nouvelle ; / 2° L’établissement public chargé de l’élaboration, de la gestion et de l’approbation du schéma de cohérence territoriale lorsque le territoire objet du plan est situé dans le périmètre de ce schéma ; / 3° Les établissements publics chargés de l’élaboration, de la gestion et de l’approbation des schémas de cohérence territoriale limitrophes du territoire objet du plan lorsque ce territoire n’est pas couvert par un schéma de cohérence territoriale. »

3. Il ressort des pièces du dossier, et notamment des courriers produits par la communauté d’agglomération de La Rochelle et de leurs accusés de réception, que le projet de PLUi a été notifié à la direction départementale des territoires et de la mer, au préfet de la Charente-Maritime, à la direction régionale de l’environnement de l’aménagement et du logement Aquitaine-Limousin-Poitou-Charentes, au conseil départemental de la Charente- Maritime, à la chambre de commerce et d’industrie de La Rochelle, à la chambre des métiers de la Charente-Maritime, à la chambre d’agriculture de la Charente-Maritime, au comité régional de conchyliculture du Poitou-Charentes, au Parc naturel régional du Marais poitevin, à la communauté de communes Aunis Sud, à la communauté d’agglomération Rochefort Océan, à la communauté de communes de l’Île-de-Ré, au Port Atlantique La Rochelle, au syndicat mixte pour le SCOT de La Rochelle Aunis, à la direction régionale des entreprises, de la concurrence, de la consommation et de l’emploi, au ministère des armées, à l’Office national des forêts, au Centre régional de la propriété forestière, à la direction régionale des affaires culturelles, à la délégation régionale au tourisme, à la direction régionale de la cohésion sociale, à l’Unité

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départementale de l’architecture et du patrimoine, au conseil d’architecture, d’urbanisme et de l’environnement, à la direction départementale des routes-Atlantique, au service départemental d’incendie et de secours de la Charente-Maritime, à la commune de Rivedoux-Plage, à l’Agence française pour la biodiversité, à l’Institut national de l’origine et de la qualité et à la direction régionale de l’environnement, de l’aménagement et du logement de Nouvelle-Aquitaine. Si aucun accusé de réception n’est produit pour justifier de la transmission du projet à la communauté de communes Aunis Atlantique, il ressort des termes de la délibération attaquée que cet établissement a émis un avis favorable sur le projet. En outre, l’agence régionale de santé Poitou-Charentes n’appartient à aucune des catégories de personnes auxquelles le projet de PLUi devait être soumis pour avis en vertu des articles L. 153-16, L. […]. 132-9 du code de l’urbanisme. Par suite, le moyen tiré de la méconnaissance des dispositions précitées de l’article L. 153-16 du code de l’urbanisme doit être écarté.

Sur la publicité de la délibération prescrivant l’élaboration du plan local d’urbanisme intercommunal

4. En deuxième lieu, aux termes de l’article R. 123-24 du code de l’urbanisme, dans sa rédaction applicable : « Font l’objet des mesures de publicité et d’information édictées à l’article R. * 123-25 : a) La délibération qui prescrit l’élaboration ou la révision du plan local d’urbanisme et qui définit les objectifs poursuivis ainsi que les modalités de la concertation (…)

». L’article R. 123-25 du même code, dans sa rédaction applicable au présent litige, précise que : « Tout acte mentionné à l’article R.* 123-24 est affiché pendant un mois au siège de l’établissement public de coopération intercommunale compétent et dans les mairies des communes membres concernées, ou en mairie. Mention de cet affichage est insérée en caractères apparents dans un journal diffusé dans le département. / Il est en outre publié : (…) b) Au recueil des actes administratifs mentionné à l’article R. 5211-41 du code général des collectivités territoriales, s’il existe, lorsqu’il s’agit d’une délibération de l’organe délibérant d’un établissement public de coopération intercommunale comportant au moins une commune de 3 500 habitants et plus ; (…) / L’arrêté ou la délibération produit ses effets juridiques dès l’exécution de l’ensemble des formalités prévues au premier alinéa ci-dessus, la date à prendre en compte pour l’affichage étant celle du premier jour où il est effectué. »

5. L’absence de caractère exécutoire de la délibération du conseil communautaire prescrivant l’élaboration ou la révision du plan local d’urbanisme intercommunal et précisant les modalités de concertation ne remet pas en cause l’existence juridique de cet acte, ni ne fait obstacle à ce que son annulation soit recherchée devant le juge de l’excès de pouvoir. Elle ne s’oppose pas davantage à ce que soit utilement invoqué, à l’encontre de la délibération approuvant le plan local d’urbanisme, tout moyen relatif à la régularité du déroulement de la concertation au regard des modalités définies par la délibération en prescrivant l’élaboration ou la révision. En revanche, cette circonstance est sans influence sur la légalité de la délibération approuvant le PLUi. Ainsi, le moyen tiré de ce que la délibération du 24 novembre 2014 prescrivant l’élaboration du PLUi de la communauté d’agglomération ne serait pas devenue exécutoire en raison du défaut d’accomplissement de l’ensemble des formalités de publicité prévues à l’article R. 123-25 du code de l’urbanisme ne peut, eu égard à son objet et à sa portée, être utilement invoqué contre la délibération approuvant le PLUi.

Sur la nécessité d’une deuxième enquête publique :

6. Aux termes de l’article L. 153-21 du code de l’urbanisme, dans sa version applicable au présent litige : « A l’issue de l’enquête, le plan local d’urbanisme, éventuellement modifié pour

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tenir compte des avis qui ont été joints au dossier, des observations du public et du rapport du commissaire ou de la commission d’enquête, est approuvé par : 1° L’organe délibérant de l’établissement public de coopération intercommunale à la majorité des suffrages exprimés après que les avis qui ont été joints au dossier, les observations du public et le rapport du commissaire ou de la commission d’enquête aient été présentés lors d’une conférence intercommunale rassemblant les maires des communes membres de l’établissement public de coopération intercommunale et, le cas échéant, après que l’avis des communes sur le plan de secteur qui couvre leur territoire a été recueilli (…) ».

7. Il résulte de ces dispositions que le projet de plan ne peut subir de modifications, entre la date de sa soumission à l’enquête publique et celle de son approbation, qu’à la double condition que ces modifications ne remettent pas en cause l’économie générale du projet et procèdent de l’enquête. Doivent être regardées comme procédant de l’enquête les modifications destinées à tenir compte des réserves et recommandations de la commission d’enquête, des observations du public et des avis émis par les autorités, collectivités et instances consultées et joints au dossier de l’enquête.

8. Il n’est pas contesté que les modifications apportées au projet de PLUi à l’issue de l’enquête publique procèdent de celle-ci.

9. Si le requérant soutient que ces modifications ont affecté l’économie générale du projet de PLUi, il se borne à énumérer une partie de ces modifications sans apporter plus de précision quant à leur impact sur l’économie globale du projet. En tout état de cause, l’évolution des OAP, à savoir la suppression de 6 OAP spatialisées et les modifications ponctuelles opérées sur 27 OAP spatialisées et les 6 OAP thématiques, ne concerne qu’une proportion limitée du nombre total des OAP finalement adoptées. Par ailleurs, ni les changements apportés au règlement écrit, qui ont essentiellement porté sur des points techniques, ni les modifications faites au règlement graphique, qui demeurent limitées compte tenu de la superficie de l’agglomération, n’ont modifié substantiellement les possibilités de construction et d’usage du sol. Dans ces conditions, il ne ressort pas des pièces du dossier que les modifications apportées au projet, par leur nature et leur ampleur, eu égard à leurs effets propres ou combinés, aient remis en cause l’économie générale du plan. Le moyen tiré de la méconnaissance de l’article L. 153-21 du code de l’urbanisme doit par suite être écarté.

Sur la motivation des conclusions du commissaire enquêteur :

10. En quatrième lieu, aux termes de l’article L. 123-15 du code de l’environnement : « (…) Le rapport doit faire état des observations et propositions qui ont été produites pendant la durée de l’enquête ainsi que des réponses éventuelles du maître d’ouvrage. (…) ». Selon l’article R. 123-19 du même code : « Le commissaire enquêteur ou la commission d’enquête établit un rapport qui relate le déroulement de l’enquête et examine les observations recueillies. (…) »

11. Il ressort de l’annexe 7 du rapport d’enquête publique intitulée « procès-verbal de synthèse des observations » que la commission d’enquête a consigné la tentative du requérant, agissant par l’intermédiaire de son avocate, de déposer des observations par voie électronique. Toutefois, le tableau de synthèse des observations, dont les mentions ne sont pas contestées par le requérant, indique que les observations de M. Y étaient contenues dans une pièce jointe qui n’a pas été introduite par l’intéressé dans le registre dématérialisé. Dans ces conditions, la commission d’enquête, qui n’a pas eu connaissance de la teneur des observations que M. Y

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entendait formuler, n’a pu procéder à leur examen. Par suite, le moyen tiré de l’absence de prise en compte des observations du requérant doit être écarté.

Sur l’erreur manifeste d’appréciation concernant l’emplacement réservé

12. En cinquième lieu, aux termes de l’article L. 151-41 du code de l’urbanisme, « Le règlement peut délimiter des terrains sur lesquels sont institués:  1° Des emplacements réservés aux voies et ouvrages publics dont il précise la localisation et les caractéristiques;  2o Des emplacements réservés aux installations d’intérêt général à créer ou à modifier;  3o Des emplacements réservés aux espaces verts à créer ou à modifier ou aux espaces nécessaires aux continuités écologiques;  4o Dans les zones urbaines et à urbaniser, des emplacements réservés en vue de la réalisation, dans le respect des objectifs de mixité sociale, de programmes de logements qu’il définit;  5o Dans les zones urbaines et à urbaniser, des servitudes interdisant, sous réserve d’une justification particulière, pour une durée au plus de cinq ans dans l’attente de l’approbation par la commune d’un projet d’aménagement global, les constructions ou installations d’une superficie supérieure à un seuil défini par le règlement. Ces servitudes ne peuvent avoir pour effet d’interdire les travaux ayant pour objet l’adaptation, le changement de destination, la réfection ou l’extension limitée des constructions existantes. En outre, dans les zones urbaines et à urbaniser, le règlement peut instituer des servitudes consistant à indiquer la localisation prévue et les caractéristiques des voies et ouvrages publics, ainsi que les installations d’intérêt général et les espaces verts à créer ou à modifier, en délimitant les terrains qui peuvent être concernés par ces équipements.»

13. En l’espèce, il ressort des pièces du dossier que la communauté d’agglomération de la Rochelle a entendu créer un emplacement réservé « gestion du marais de Tasdon » sur la parcelle de M. Y. Si celui-ci soutient que le projet d’aménagement de ce marais est déjà arrêté et que sa parcelle est exclue de l’emprise du projet, il est constant que le motif de l’emplacement réservé, qui concerne la gestion du marais, est plus large que le projet d’aménagement arrêté. En outre, la parcelle du requérant se situe à proximité immédiate du projet d’aménagement en cause et présente une végétation et un aspect général proche. La collectivité n’ayant, en outre, pas à justifier d’un projet précis et déjà élaboré pour instituer un emplacement réservé, le moyen doit donc être écarté.

Sur l’erreur manifeste d’appréciation relative à la délimitation de l’OAP « trame verte et bleue » :

14. En sixième lieu, aux termes de l’article L. 151-7 du code de l’urbanisme : «I. Les orientations d’aménagement et de programmation peuvent notamment: 1° Définir les actions et opérations nécessaires pour mettre en valeur l’environnement, notamment les continuités écologiques, les paysages, les entrées de villes et le patrimoine, lutter contre l’insalubrité, permettre le renouvellement urbain, favoriser la densification» et assurer le développement de la commune;  2° Favoriser la mixité fonctionnelle en prévoyant qu’en cas de réalisation d’opérations d’aménagement, de construction ou de réhabilitation un pourcentage de ces opérations est destiné à la réalisation de commerces; 3° Comporter un échéancier prévisionnel de l’ouverture à l’urbanisation des zones à urbaniser et de la réalisation des équipements correspondants; 4° Porter sur des quartiers ou des secteurs à mettre en valeur, réhabiliter, restructurer ou aménager; 5° Prendre la forme de schémas d’aménagement et préciser les principales caractéristiques des voies et espaces publics; 6° Adapter la délimitation des périmètres, en fonction de la qualité de la desserte, où s’applique le plafonnement à proximité des transports prévu aux articles L. 151-35 et L. 151-36 »

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15. Il résulte de ces dispositions que les travaux ou opérations d’urbanisme doivent être compatibles avec les orientations d’aménagement et de programmation. Si de telles orientations, dans cette mesure opposables aux demandes d’autorisations d’urbanisme, sont, en principe, susceptibles d’être contestées par la voie du recours pour excès de pouvoir à l’occasion d’un recours dirigé contre la délibération qui approuve le plan local d’urbanisme, il en va différemment dans le cas où les orientations adoptées, par leur teneur même, ne sauraient justifier légalement un refus d’autorisation d’urbanisme.

16. En l’espèce, il ressort des pièces du dossier que le seul élément susceptible de considérer que l’OAP litigieuse inclut la parcelle de M. Y dans le périmètre de l’aménagement du marais de Tasdon est la carte présente dans celle-ci. Toutefois, il est constant que cette même carte est imprécise, de sorte qu’elle ne saurait indiquer quelle parcelle est incluse dans le plan d’aménagement en cause. En outre, et en tout était de cause, l’orientation d’aménagement en cause concerne la gestion du marais de Tasdon, et non son seul aménagement tel que défini par le projet d’aménagement et de valorisation. Dès lors, l’OAP ne saurait justifier légalement un refus d’autorisation d’urbanisme. Le moyen doit donc être écarté.

17. Il résulte de ce qui précède que la requête de M. Y doit être rejetée dans toutes ses conclusions.

18. Il y a lieu, dans les circonstances de l’espèce, de mettre à la charge de M. Y la somme de 1 200 euros à verser à la communauté d’agglomération de la Rochelle au titre des frais exposés et non compris dans les dépens.

DECIDE :

Article 1er : La requête de M. Y est rejetée.

Article 2 : M. Y versera à la communauté d’agglomération de la Rochelle la somme de 1 200 euros en application des dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

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Article 3 : Le présent jugement sera notifié à M. X Y et à la communauté d’agglomération de la Rochelle.

Délibéré après l’audience du 1er juillet 2021, à laquelle siégeaient :

M. Lemoine, président, M^me Z, première conseillère, M^me Geismar, conseillère.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 20 juillet 2021.

La rapporteure, Le président,

Signé Signé

J. AA D. LEMOINE

La greffière,

Signé

G. AB

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La République mande et ordonne au préfet de la Charente-Maritime en ce qui le concerne ou à tous huissiers de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l’exécution de la présente décision.

Pour expédition conforme,

Pour le greffier en chef,

La greffière,

signé

G. AB