Vu la procédure suivante :

Par une requête et un mémoire, enregistrés les 11 juin et 17 novembre 2022, M. E J, M^me M J veuve I, M^me H J, M. A J, M. L J, M^me K J épouse B, M. C N J, M^me D N J, M. F N J et M. G N J, représentés par M^e Ducourau, demandent au tribunal :

1°) d’annuler la délibération du 14 avril 2022 par laquelle le conseil municipal de Saint-Palais-sur-Mer (Charente-Maritime) a approuvé le plan local d’urbanisme (PLU) de la commune ;

2°) d’enjoindre à la commune de Saint-Palais-sur-Mer de classer la parcelle cadastrée section AM n° 103 en zone à urbaniser constructible (AUc) ou en zone urbanisée (U) ou, à défaut, de la grever d’un emplacement réservé ;

3°) de condamner la commune de Saint-Palais-sur-Mer à leur verser une indemnité de 1 300 000 euros au titre de l’article L. 105-1 du code de l’urbanisme ;

4°) de mettre à la charge de la commune de Saint-Palais-sur-Mer une somme de 3 500 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Ils soutiennent que :

— le projet d’aménagement et de développement durables (PADD) du PLU n’a pas été établi en cohérence avec le diagnostic du rapport de présentation ; en outre, le zonage du règlement n’a pas été établi en cohérence avec le PADD ;

— le classement en zone naturelle (N) de la parcelle cadastrée section AM n° 103 est entaché d’erreurs de droit dès lors, d’une part, que la parcelle ne peut faire l’objet d’aucune exploitation agricole ou forestière et, d’autre part, que la commune ne pouvait classer le terrain en zone N en raison de l’existence de continuités écologiques sans, en même temps, faire usage de son pouvoir de créer un emplacement réservé en application du 3° de l’article R. 151-43 du code de l’urbanisme ; en outre, ce classement se fonde sur des faits matériellement inexacts, leur parcelle ne présentant aucun intérêt écologique particulier, est entaché d’une erreur manifeste d’appréciation, leur parcelle présentant les caractéristiques d’un terrain constructible, et d’un détournement de pouvoir, la commune entendant leur faire supporter l’entretien d’un espace vert et la préservation de continuités écologiques ;

— ce classement méconnaît le Guide sur les dispositions opposables du PLU publié en mars 2020 par le ministère de la cohésion des territoires et des relations avec les collectivités territoriales ;

— ce classement porte atteinte au principe d’égalité des citoyens devant la loi, compte tenu du classement retenu pour la parcelle AM 334, et au principe d’égalité des citoyens devant les charges publiques, compte tenu de la charge exorbitante que la commune fait peser sur eux ;

— ce classement porte atteinte à leur droit de propriété tel que protégé par les articles 2 et 17 de la déclaration des droits de l’homme et du citoyen et l’article 1er du premier protocole additionnel à la convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales ;

— dès lors qu’ils souffrent d’une charge spéciale et exorbitante rompant le juste équilibre à ménager entre la protection de leur propriété et les exigences de l’intérêt général, ils ont droit, au titre de l’article L. 105-1 du code de l’urbanisme, à une indemnité de 1 300 000 euros, correspondant à l’offre d’achat de leur terrain présentée par la société Bouygues Immobilier.

Par un mémoire en défense enregistré le 12 octobre 2022, la commune de Saint- Palais- sur-Mer, représentée par M^e Valette-Berthelsen, conclut au rejet de la requête et à ce qu’une somme de 2 000 euros soit mise à la charge des requérants au titre de l’article L.761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que les moyens soulevés par les requérants ne sont pas fondés.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

— la Constitution, notamment son Préambule ;

— la convention européenne de sauvegarde des droits de l’Homme et des libertés fondamentales, notamment son premier protocole additionnel ;

— le code de l’urbanisme ;

— le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience.

Ont été entendus au cours de l’audience publique :

— le rapport de M. Henry,

— les conclusions de M. Pipart, rapporteur public,

— et les observations de M^e Ducourau, représentant les requérants.

Une note en délibéré, présentée par les requérants, a été enregistrée le 26 novembre 2024.

Considérant ce qui suit :

1. M. E J et les autres requérants sont propriétaires à Saint-Palais-sur-Mer (Charente-Maritime) d’une parcelle cadastrée section AM n° 103. Alors que cette parcelle était classée en zone à urbaniser par les précédents documents d’urbanisme, le plan local d’urbanisme (PLU) adopté par délibération du conseil municipal de Saint-Palais-sur-Mer du 14 avril 2022 la classe en zone naturelle. Les requérants demandent l’annulation de cette délibération et la condamnation de la commune à leur verser une indemnité de 1 300 000 euros au titre de l’article L. 105- 1 du code de l’urbanisme.

Sur la légalité du plan local d’urbanisme :

2. En premier lieu, aux termes de l’article L. 151-4 du code de l’urbanisme, dans sa rédaction applicable au litige : « Le rapport de présentation explique les choix retenus pour établir le projet d’aménagement et de développement durables, les orientations d’aménagement et de programmation et le règlement. / Il s’appuie sur un diagnostic établi au regard des prévisions économiques et démographiques et des besoins répertoriés en matière de développement économique, de surfaces et de développement agricoles, de développement forestier, d’aménagement de l’espace, d’environnement, notamment en matière de biodiversité, d’équilibre social de l’habitat, de transports, de commerce, d’équipements et de services. / () / Il analyse la consommation d’espaces naturels, agricoles et forestiers au cours des dix années précédant l’approbation du plan ou depuis la dernière révision du document d’urbanisme et la capacité de densification et de mutation de l’ensemble des espaces bâtis, en tenant compte des formes urbaines et architecturales. Il expose les dispositions qui favorisent la densification de ces espaces ainsi que la limitation de la consommation des espaces naturels, agricoles ou forestiers. () ». Selon l’article L. 151-5 de ce code : " () Pour la réalisation des objectifs de réduction d’artificialisation des sols [définis par le schéma de cohérence territoriale], () et en cohérence avec le diagnostic établi en application de l’article L. 151-4, le projet d’aménagement et de développement durables fixe des objectifs chiffrés de modération de la consommation de l’espace et de lutte contre l’étalement urbain. () « . En vertu de l’article L. 151-8 du même code : » Le règlement fixe, en cohérence avec le projet d’aménagement et de développement durables, les règles générales et les servitudes d’utilisation des sols permettant d’atteindre les objectifs mentionnés aux articles L. 101-1 à L. 101-3. ".

3. Pour apprécier la cohérence exigée au sein du PLU entre, d’une part, le projet d’aménagement et de développement durables (PADD) et le diagnostic du règlement de présentation et, d’autre part, le règlement et le PADD, il appartient au juge administratif de rechercher, dans le cadre d’une analyse globale le conduisant à se placer à l’échelle du territoire couvert par le document d’urbanisme, si les orientations générales et objectifs du PADD ont été établies en tenant compte des éléments mis en évidence dans le diagnostic du règlement de présentation et si le règlement ne contrarie pas les orientations générales et objectifs que les auteurs du document ont définis dans le PADD, compte tenu de leur degré de précision.

4. Les requérants font d’abord valoir que le diagnostic du rapport de présentation prévoit, en pages 116 et 117 du rapport, la création de 525 logements, ce qui n’est pas cohérent avec l’orientation 9 du PADD, justifiée en page 301 du rapport, qui retient un objectif de production de 800 à 850 de logements, de sorte que davantage de terrains, en particulier des « dents creuses », auraient dû être ouverts à l’urbanisation. Toutefois, ce n’est pas le diagnostic du rapport de présentation qui doit être cohérent avec le PADD, mais ce projet qui doit être établi en cohérence avec le diagnostic, si bien que le moyen, tel qu’il est soulevé, est inopérant. En tout état de cause, le diagnostic du rapport de présentation énonce que « dans le cadre d’une politique ambitieuse de réduction de la consommation d’espace naturels, agricoles et forestiers, tout en répondant aux besoins de la dynamique démographique de la commune et du rattrapage en termes de construction en logements sociaux, il est donc envisagé de produire environ 525 logements sur la période du PLU. Pour produire davantage, il faudra soit augmenter la densité des extensions urbaines, soit faire le choix d’une modération moins ambitieuse de la consommation d’espace naturels, agricoles et forestiers ». Quant au PADD, il arbitre, en son orientation 9, en faveur d’une production plus importante de logements, au regard notamment des objectifs du schéma de cohérence territoriale, qui prévoit une croissance annuelle de la population dans l’aire urbaine de Royan entre 1,25 et 1,50 %, et le rapport de présentation précise que « la commune envisage de réaliser environ la moitié de sa production de logement en intensification urbaine (au sein de l’enveloppe urbaine constituée) et l’autre moitié sera produite en extension de l’enveloppe urbaine », ce qui tient bien compte du diagnostic réalisé par le rapport de présentation. Par ailleurs, compte tenu du simple rapport de cohérence qui s’impose entre le PADD et le diagnostic du rapport de présentation, les requérants ne peuvent utilement soutenir que leur parcelle répond à la notion de « dent creuse » telle qu’utilisée dans ce diagnostic. En tout état de cause, ce diagnostic lui-même n’identifie pas, sur la carte figurant en page 113 du rapport de présentation, la parcelle des requérants, qui relève d’un compartiment non urbanisé de plus de deux hectares, comme constituant une « dent creuse » au sein de l’enveloppe urbaine.

5. Les requérants font ensuite valoir que compte tenu des objectifs du PADD, d’une part, de produire entre 800 et 850 logements, notamment pour rattraper le retard de la commune en termes de logements sociaux, et, d’autre part, de maîtriser la consommation d’espaces naturels, le règlement du plan aurait dû ouvrir à l’urbanisation toutes les « dents creuses » du territoire communal, y compris leur parcelle. Toutefois, le PADD poursuit l’objectif de prioriser le développement urbain au sein de l’enveloppe urbaine constituée (orientation 12), « excluant les terrains non urbanisés de plus d’un hectare », ce qui impliquait de limiter l’ouverture à l’urbanisation des parcelles qui, comme celle des requérants, s’inscrivent dans des secteurs non urbanisés supérieurs à un hectare, même si ces parcelles sont entourées de secteurs construits. En outre, le PADD poursuit aussi des objectifs de protection et de valorisation de l’environnement et du patrimoine (axe 1), dont la protection des espaces de biodiversité (orientation 1), au titre desquels figurent « les pelouses sèches et l’habitat de l’Azuré du Serpolet » et « les corridors écologiques présents sur le territoire », ce qui était de nature à justifier que certains terrains, comme celui des requérants qui est identifié sur la carte figurant en page 6 du PADD comme s’inscrivant dans un corridor écologique et qui constitue une zone d’habitat pour l’azuré du serpolet (pages 194 et 444), une prospection et une analyse sérieuses ayant été réalisées par un bureau d’étude spécialisé (page 160), ne soient pas classés en zone constructible bien qu’ils sont desservis par les réseaux et entourés de terrains construits.

6. En deuxième lieu, aux termes de l’article L. 312-2 du code des relations entre le public et l’administration : « Font l’objet d’une publication les instructions, les circulaires ainsi que les notes et réponses ministérielles qui comportent une interprétation du droit positif ou une description des procédures administratives. () ». Selon l’article L. 312-3 du même code : « Toute personne peut se prévaloir des documents administratifs mentionnés au premier alinéa de l’article L. 312-2, émanant des administrations centrales et déconcentrées de l’Etat et publiés sur des sites internet désignés par décret. / Toute personne peut se prévaloir de l’interprétation d’une règle, même erronée, opérée par ces documents pour son application à une situation qui n’affecte pas des tiers, tant que cette interprétation n’a pas été modifiée () ».

7. Le Guide sur les dispositions opposables du PLU publié en mars 2020 par le ministère de la cohésion des territoires et des relations avec les collectivités territoriales, selon les termes mêmes de sa partie préliminaire intitulée « avertissement et mode d’emploi », « n’a pas vocation à s’adresser au grand public. C’est avant tout un ouvrage destiné aux techniciens afin qu’ils puissent s’approprier les textes réglementaires nouveaux et les utiliser pour traduire la grande diversité des projets de territoire ». Un tel document ne saurait donc être regardé comme comportant des interprétations du droit positif ou des descriptions des procédures administratives dont toute personne pourrait se prévaloir en application des dispositions citées au point précédent. Par suite, les requérants ne peuvent utilement invoquer les énonciations de ce guide au soutient de leur demande d’annulation du PLU de Saint-Palais-sur-Mer.

8. En troisième lieu, aux termes de l’article R. 151-24 du même code : « Les zones naturelles et forestières sont dites » zones N ". Peuvent être classés en zone naturelle et forestière, les secteurs de la commune, équipés ou non, à protéger en raison : 1° Soit de la qualité des sites, milieux et espaces naturels, des paysages et de leur intérêt, notamment du point de vue esthétique, historique ou écologique ; () 3° Soit de leur caractère d’espace naturel ; (). Il appartient aux auteurs d’un PLU de déterminer le parti d’aménagement à retenir pour le territoire concerné par le plan, en tenant compte de la situation existante et des perspectives d’avenir, et de fixer en conséquence le zonage et les possibilités de construction. Ils peuvent être amenés, à cet effet, à classer en zone N pour les motifs énoncés à l’article R. 151-24 du code de l’urbanisme, un secteur qu’ils entendent soustraire, pour l’avenir, à l’urbanisation. Leur appréciation sur ces différents points ne peut être censurée par le juge administratif qu’au cas où elle serait fondée sur des faits matériellement inexacts ou entachée d’une erreur manifeste ou d’un détournement de pouvoir.

9. Il ressort des pièces du dossier que le terrain des requérants est une parcelle de 9 745 m² laissée à l’état naturel. Elle est située dans un compartiment non urbanisé de plus de deux hectares, encadré par l’avenue de la Source au nord, l’avenue de Bernezac à l’est et la rue des Thuyas au sud. Compte tenu de sa taille et du linéaire de sa façade sur l’avenue de la Source (plus de 180 m), ce compartiment constitue une coupure d’urbanisation le long de cette avenue, qui s’ouvre sur un vaste secteur naturel situé au sud, au-delà de la rue des Thuyas. Par ailleurs, ainsi qu’il a été dit ci-dessus, le terrain, qui accueille des habitats de l’azuré du serpolet, se trouve dans un corridor écologique. Ces éléments étaient de nature à justifier le classement de la parcelle des requérants, comme de l’ensemble du compartiment ci-dessus décrit, en zone N, dans le prolongement du classement en zone N des terrains situés au sud, les requérants ne pouvant utilement se prévaloir de la circonstance qu’un compartiment situé de l’autre côté de l’avenue de la Source a été classé en zone à urbaniser, puisque celui-ci, encadré sur l’ensemble de ses côtés par des secteurs urbanisés et n’ayant pas été répertorié comme présentant un intérêt écologique particulier, a des caractéristiques différentes. Par ailleurs, contrairement à ce que soutiennent les requérants, les dispositions de l’article R. 151-25 du code de l’urbanisme qui permettent aux auteurs d’un PLU d’autoriser l’exercice d’activités agricoles et forestières en zone N n’ont ni pour objet, ni pour effet de n’autoriser le classement en zone N que des seuls terrains susceptibles de donner lieu à l’exercice de telles activités. De même, les dispositions de l’article R. 151-43 du code de l’urbanisme selon lesquelles « le règlement peut : () 3° Fixer, en application du 3° de l’article L. 151-41 les emplacements réservés aux espaces verts ainsi qu’aux espaces nécessaires aux continuités écologiques » n’ont ni pour objet ni pour effet de contraindre les auteurs d’un PLU à instituer un emplacement réservé lorsqu’ils classent un terrain en zone N au motif qu’il est nécessaire aux continuités écologiques. Dans ces conditions, le classement en zone N de la parcelle des requérants ne procède d’aucune erreur de droit, n’est pas fondé sur des faits matériellement inexacts et n’est entaché ni d’erreur manifeste d’appréciation, ni de détournement de pouvoir.

10. En quatrième lieu, il est de la nature de toute règlementation d’urbanisme de distinguer des zones où les possibilités de construire sont différentes, ainsi que des zones inconstructibles. Dès lors que cette délimitation ne repose pas, ainsi qu’il a été dit ci-dessus, sur une appréciation manifestement erronée, elle ne saurait porter une atteinte illégale ni au principe d’égalité des citoyens devant la loi ni à celui d’égalité des citoyens devant les charges publiques. Dès lors, le moyen tiré de la violation de ces principes ne peut qu’être écarté.

11. En dernier lieu, aux termes de l’article 2 de la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen : « Le but de toute association politique est la conservation des droits naturels et imprescriptibles de l’homme. Ces droits sont la liberté, la propriété, la sûreté, et la résistance à l’oppression ». Selon l’article 17 de ce document : « La propriété étant un droit inviolable et sacré, nul ne peut en être privé, si ce n’est lorsque la nécessité publique, légalement constatée, l’exige évidemment, et sous la condition d’une juste et préalable indemnité ». Aux termes de l’article 1er du premier protocole additionnel à la Convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales : « Toute personne physique ou morale a droit au respect de ses biens. Nul ne peut être privé de sa propriété que pour cause d’utilité publique et dans les conditions prévues par la loi et les principes généraux du droit international. Les dispositions précédentes ne portent pas atteinte au droit que possèdent les Etats de mettre en vigueur les lois qu’ils jugent nécessaires pour réglementer l’usage des biens conformément à l’intérêt général ».

12. Les requérants soutiennent que le classement de leur parcelle en zone N, en les obligeant à gérer à leurs frais leur bien dans un dessein servant exclusivement la satisfaction de l’intérêt général, porte une atteinte disproportionnée à leur droit de propriété. Toutefois, il résulte de ce qui a été dit précédemment que le classement de cette parcelle en zone N, qui poursuit des buts d’intérêt général comme la préservation des espaces naturels et de la biodiversité ainsi que la limitation de l’étalement urbain, ne repose pas sur une appréciation manifestement erronée et respecte les dispositions applicables. En outre, ce classement, s’il interdit, sauf exceptions limitées, de construire sur le terrain, n’a ni pour objet ni pour effet de contraindre les requérants à prendre des mesures positives de préservation de la valeur environnementale de leur terrain. Dès lors, et en tout état de cause, le classement litigieux n’apporte pas à l’exercice du droit de propriété des requérants l’atteinte disproportionnée qu’ils invoquent.

13. Il résulte de l’ensemble de ce qui précède que les requérants ne sont pas fondés à demander l’annulation de la délibération du 14 avril 2022 par laquelle le conseil municipal de Saint-Palais-sur-Mer a approuvé le PLU de la commune. Leurs conclusions à fin d’annulation doivent donc être rejetées, ainsi que, par voie de conséquence, leurs conclusions à fin d’injonction.

Sur la demande indemnitaire :

14. Aux termes de l’article L. 105-1 du code de l’urbanisme : « N’ouvrent droit à aucune indemnité les servitudes instituées par application du présent code en matière de voirie, d’hygiène et d’esthétique ou pour d’autres objets et concernant, notamment, l’utilisation du sol, la hauteur des constructions, la proportion des surfaces bâties et non bâties dans chaque propriété, l’interdiction de construire dans certaines zones et en bordure de certaines voies, la répartition des immeubles entre diverses zones. / Toutefois, une indemnité est due s’il résulte de ces servitudes une atteinte à des droits acquis ou une modification à l’état antérieur des lieux déterminant un dommage direct, matériel et certain. Cette indemnité, à défaut d’accord amiable, est fixée par le tribunal administratif, qui tient compte de la plus-value donnée aux immeubles par la réalisation du plan local d’urbanisme approuvé ou du document en tenant lieu. ». Ces dispositions instituent un régime spécial d’indemnisation exclusif de l’application du régime de droit commun de la responsabilité sans faute de l’administration pour rupture de l’égalité devant les charges publiques. Elles ne font, toutefois, pas obstacle à ce que le propriétaire dont le bien est frappé d’une servitude prétende à une indemnisation dans le cas exceptionnel où il résulte de l’ensemble des conditions et circonstances dans lesquelles la servitude a été instituée et mise en œuvre, ainsi que de son contenu, que ce propriétaire supporte une charge spéciale et exorbitante, hors de proportion avec l’objectif d’intérêt général poursuivi.

15. Si la parcelle des requérants était antérieurement classée en zone à urbaniser, il ne résulte de son classement en zone N par le PLU approuvé le 14 avril 2022 aucune atteinte à des droits acquis, nul n’ayant de droit au maintien d’une réglementation, non plus qu’aucune modification de l’état antérieur des lieux. Par ailleurs, la seule circonstance que les requérants, après plusieurs contacts avec des promoteurs immobiliers, étaient en négociation avec l’un d’entre eux en vue de la vente de leur terrain, ne saurait constituer un cas exceptionnel dont il résulterait pour les requérants, qui au demeurant détenaient le bien de longue date et n’ont pas cherché à se prémunir d’une modification de la réglementation d’urbanisme, une charge spéciale et exorbitante, hors de proportion avec l’objectif d’intérêt général poursuivi.

16. Il résulte de ce qui précède que les requérants ne sont pas fondés à engager la responsabilité de la commune de Saint-Palais-sur-Mer sur le fondement des dispositions et du principe rappelés ci-dessus.

Sur les frais liés au litige :

17. Les dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de la commune de Saint-Palais-sur-Mer, qui n’est pas dans la présente instance la partie perdante, la somme demandée par les requérants au titre des frais exposés par ces derniers et non compris dans les dépens. En revanche, il y a lieu, dans les circonstances de l’espèce, de faire application de ces dispositions et de mettre à la charge des requérants, ensemble, une somme de 1 300 euros au titre des frais exposés par la commune de Saint-Palais-sur-Mer et non compris dans les dépens.

D E C I D E :

Article 1er : La requête de M. E J et autres est rejetée.

Article 2 : Les requérants verseront, ensemble, une somme de 1 300 euros à la commune de Saint- Palais-sur-Mer au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Article 3 : Le présent jugement sera notifié à M. E J, représentant désigné pour l’ensemble des requérants, et à la commune de Saint-Palais-sur-Mer.

Délibéré après l’audience du 26 novembre 2024, à laquelle siégeaient :

M. Campoy, président,

M. Henry, premier conseiller,

M. Raveneau, conseiller.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 10 décembre 2024.

Le rapporteur,

Signé

B. HENRY

Le président,

signé

L. CAMPOYLa greffière,

signé

D. GERVIER

La République mande et ordonne au préfet de la Charente-Maritime en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l’exécution de la présente décision.

Pour expédition conforme,

Pour le greffier en chef,

La greffière,

signé

D. GERVIER