Vu la procédure suivante :

Par une requête enregistrée le 11 septembre 2023 et un mémoire enregistré le 21octobre 2024, la SAS CM Approvisionnement, représentée par M^e Cazin, demande au tribunal :

1°) d’annuler l’arrêté du 31 juillet 2023 par lequel le maire de la commune de Périgny l’a mise en demeure de cesser l’activité de commerce de détail à destination des particuliers exercée sous la marque « Le Dépôt » dans les locaux du marché de gros ;

2°) de la décharger de toute astreinte mise à sa charge sur le fondement de cet arrêté ;

3°) de mettre à la charge de la commune de Périgny la somme de 5 000 euros en application de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient, dans le dernier état de ses écritures, que :

- l’arrêté attaqué est insuffisamment motivé ;

- il est entaché d’un vice de procédure tiré du défaut de transmission du procès-verbal d’infraction, lequel est en outre postérieur à la procédure contradictoire, et de l’information insuffisante portée à sa connaissance sur les infractions reprochées à l’occasion de la procédure contradictoire ;

- il est entaché d’un vice de procédure tiré de l’absence d’information quant à la possibilité de présenter des observations orales au cours de la procédure contradictoire ;

- il méconnaît le champ d’application de l’article L. 481-1 du code de l’urbanisme ;

- il est entaché d’une erreur de droit tirée de l’absence de méconnaissance des dispositions du règlement de la zone UX du plan local d’urbanisme intercommunal ;

- les mesures prescrites sont illégales.

Par un mémoire en défense enregistré 29 décembre 2023, la commune de Périgny, représentée par M^e Madoulé, conclut au rejet de la requête et à ce que la somme de 2 000 euros soit mise à la charge de la requérante sur le fondement des dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle fait valoir que les moyens soulevés par la requérante sont infondés.

Vu les autres pièces du dossier ;

Vu :

- le code des relations entre le public et l’administration ;

- le code de l’urbanisme ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience.

Ont été entendus au cours de l’audience publique :

- le rapport de M^me Dumont,

- et les conclusions de M^me Guilbaud, rapporteure publique.

Considérant ce qui suit :

La commune de Périgny, qui fait partie de l’agglomération de La Rochelle, accueille sur son territoire une importante zone industrielle, classée en zone UX par le plan local d’urbanisme intercommunal (PLUi), au sein de laquelle se trouve un marché de gros ouvert aux professionnels grossistes de 4 heures à 10 heures, exploité par la société CM Approvisionnement. A partir du mois de mars 2023, cette société a consacré une partie de la surface des bâtiments du marché de gros à une activité de vente de détail aux particuliers à raison de deux jours par semaine. Par un arrêté du 31 juillet 2023, le maire de Périgny l’a mise en demeure de cesser cette activité de commerce de détail, qu’il estimait contraire à l’article UX1 du règlement du PLUi, lequel interdit les activités de commerce de détail au sein de la zone UX. Par sa requête, la société CM Approvisionnement demande l’annulation de cet arrêté ainsi que la décharge des sommes mises à sa charge sur son fondement.

Sur les conclusions à fin d’annulation :

Aux termes de l’article L. 480-1 du code de l’urbanisme : « Les infractions aux dispositions des titres I, II, III, IV et VI du présent livre sont constatées par tous officiers ou agents de police judiciaire ainsi que par tous les fonctionnaires et agents de l’État et des collectivités publiques commissionnés à cet effet par le maire ou le ministre chargé de l’urbanisme suivant l’autorité dont ils relèvent et assermentés. Les procès-verbaux dressés par ces agents font foi jusqu’à preuve du contraire. / Les infractions mentionnées à l’article L. 480-4 peuvent être constatées par les agents commissionnés à cet effet par l’autorité administrative compétente et assermentés lorsqu’elles affectent des immeubles soumis aux dispositions législatives du code du patrimoine relatives aux monuments historiques, aux abords des monuments historiques ou aux sites patrimoniaux remarquables ou aux dispositions législatives du code de l’environnement relatives aux sites et qu’elles consistent soit dans le défaut de permis de construire, soit dans la non-conformité de la construction ou des travaux au permis de construire accordé. Il en est de même des infractions aux prescriptions établies en application des articles L. 522-1 à L. 522-4 du code du patrimoine. / Lorsque l’autorité administrative et, au cas où il est compétent pour délivrer les autorisations, le maire ou le président de l’établissement public de coopération intercommunale compétent ont connaissance d’une infraction de la nature de celles que prévoient les articles L. 610-1 et L. 480-4, ils sont tenus d’en faire dresser procès-verbal. / Copie du procès-verbal constatant une infraction est transmise sans délai au ministère public (…) ». Aux termes de l’article. L. 481-1 du code de l’urbanisme, dans sa version applicable au litige : « I. –  Lorsque des travaux mentionnés aux articles L. 421-1 à L. 421-5 ont été entrepris ou exécutés en méconnaissance des obligations imposées par les titres Ier à VII du présent livre et les règlements pris pour leur application ainsi que des obligations mentionnées à l’article L. 610-1 ou en méconnaissance des prescriptions imposées par un permis de construire, de démolir ou d’aménager ou par la décision prise sur une déclaration préalable et qu’un procès-verbal a été dressé en application de l’article L. 480-1, indépendamment des poursuites pénales qui peuvent être exercées pour réprimer l’infraction constatée, l’autorité compétente aux articles L. 422-1 à L. 422-3-1 peut, après avoir invité l’intéressé à présenter ses observations, le mettre en demeure, dans un délai qu’elle détermine, soit de procéder aux opérations nécessaires à la mise en conformité de la construction, de l’aménagement, de l’installation ou des travaux en cause aux dispositions dont la méconnaissance a été constatée, soit de déposer, selon le cas, une demande d’autorisation ou une déclaration préalable visant à leur régularisation. / II.- Le délai imparti par la mise en demeure est fonction de la nature de l’infraction constatée et des moyens d’y remédier. Il peut être prolongé par l’autorité compétente, pour une durée qui ne peut excéder un an, pour tenir compte des difficultés que rencontre l’intéressé pour s’exécuter. / III. – L’autorité compétente peut assortir la mise en demeure d’une astreinte d’un montant maximal de 500 € par jour de retard. / L’astreinte peut également être prononcée, à tout moment, après l’expiration du délai imparti par la mise en demeure, le cas échéant prolongé, s’il n’y a pas été satisfait, après que l’intéressé a été invité à présenter ses observations. / Son montant est modulé en tenant compte de l’ampleur des mesures et travaux prescrits et des conséquences de la non-exécution. / Le montant total des sommes résultant de l’astreinte ne peut excéder 25 000 euros. »

L’article L. 481-1 du code de l’urbanisme, introduit par la loi du 27 décembre 2019 relative à l’engagement dans la vie locale et à la proximité de l’action publique, permet à l’autorité compétente, indépendamment des poursuites pénales qui pourraient être engagées, de prononcer une mise en demeure, assortie le cas échéant d’une astreinte, dans différentes hypothèses où les dispositions du code de l’urbanisme ou les prescriptions résultant d’une décision administrative ont été méconnues, en vue d’obtenir la régularisation de ces infractions, par la réalisation des opérations nécessaires à cette fin ou par le dépôt des demandes d’autorisation ou déclarations préalables permettant cette régularisation.

En premier lieu, l’arrêté du 31 juillet 2023 mentionne les considérations de droit et de fait sur lesquelles il se fonde, et est ainsi suffisamment motivé. Par suite, le moyen tiré de l’insuffisance de motivation de l’arrêté attaqué doit être écarté.

En deuxième lieu, d’une part, s’il ressort des dispositions de l’article L. 481-1 du code de l’urbanisme précitées que le procès-verbal d’infraction est un préalable à l’intervention de l’arrêté de mise en demeure du maire, ces dispositions ne prescrivent pas que ce procès-verbal doit être établi avant l’engagement de la procédure contradictoire préalable à l’édiction de l’arrêté de mise en demeure. Il en résulte que la circonstance que le procès-verbal d’infraction ait été formellement dressé et transmis au procureur de la République le 3 juillet 2023 est sans incidence sur la régularité de la procédure contradictoire dès lors qu’il ressort des pièces du dossier que le courrier du 21 juin 2023 par lequel le maire de Périgny a engagé la procédure contradictoire a permis de porter à la connaissance de la requérante les faits constatés par la police municipale ainsi que la règle d’urbanisme méconnue.

D’autre part, le procès-verbal d’infraction étant un acte de la procédure pénale protégé par le secret de l’enquête et de l’instruction et dont la communication ne peut s’opérer que par l’intermédiaire de l’autorité judiciaire, la requérante ne peut utilement se prévaloir de la circonstance qu’elle n’en a pas eu connaissance.

Enfin, il ressort des pièces du dossier que, par un courrier du 21 juin 2023, la société requérante a été informée de l’ouverture d’une procédure contradictoire en application de l’article L. 481-1 du code de l’urbanisme. Ce courrier mentionne l’infraction constatée, à savoir l’ouverture deux jours par semaine d’un commerce de détail en méconnaissance des dispositions du règlement du PLUi applicable à la zone UX qui interdit une telle activité. Contrairement à ce que soutient la société requérante, il ressort des termes de l’arrêté du 31 juillet 2023 qu’il n’est pas fondé sur d’autres infractions que celle qui a été portée à sa connaissance dans le courrier du 21 juin 2023 dès lors qu’il indique sans ambiguïté que « les faits consistent en l’exercice d’une activité de commerce de détail à destination des particuliers, en non-conformité avec le document d’urbanisme ». Si l’arrêté attaqué comporte effectivement d’autres éléments, notamment une référence aux flux de véhicule de particuliers, ces éléments sont développés soit au soutien de l’infraction précitée, la référence aux flux de véhicules s’expliquant par le fait que le règlement du PLUi utilise ce critère pour caractériser le commerce de détail, soit pour caractériser la gravité de l’infraction en cause et justifier le prononcé d’une astreinte, mais ne sont pas de nature à caractériser l’existence d’une seconde infraction qui n’aurait pas été portée à la connaissance de la requérante lors de la procédure contradictoire.

Il résulte de ce qui précède que la requérante, qui a disposé des éléments utiles pour pouvoir comprendre l’infraction en cause et présenter ses observations avant la mise en demeure, n’est pas fondée à soutenir qu’elle aurait été privée d’une garantie. Par suite, le moyen tiré ce que l’arrêté du 31 juillet 2023 est entaché d’un vice de procédure tiré du caractère insuffisant des informations portées à sa connaissance lors de la procédure contradictoire doit être écarté.

En troisième lieu, l’article L. 121-1 du code des relations entre le public et l’administration dispose que : « Exception faite des cas où il est statué sur une demande, les décisions individuelles qui doivent être motivées en application de l’article L. 211-2, ainsi que les décisions qui, bien que non mentionnées à cet article, sont prises en considération de la personne, sont soumises au respect d’une procédure contradictoire préalable. » Aux termes de l’article L. 121-2 du même code : « Les dispositions de l’article L. 121-1 ne sont pas applicables : / 3° Aux décisions pour lesquelles des dispositions législatives ont instauré une procédure contradictoire particulière. (…). » Et aux termes de l’article L. 122-1 de ce code : « Les décisions mentionnées à l’article L. 211-2 n’interviennent qu’après que la personne intéressée a été mise à même de présenter des observations écrites et, le cas échéant, sur sa demande, des observations orales. Cette personne peut se faire assister par un conseil ou représenter par un mandataire de son choix. / L’administration n’est pas tenue de satisfaire les demandes d’audition abusives, notamment par leur nombre ou leur caractère répétitif ou systématique. »

En l’espèce, la requérante ne peut utilement se prévaloir des dispositions précitées du code des relations entre le public et l’administration dès lors qu’une procédure contradictoire est prévue par l’article L. 481-1 du code de l’urbanisme, lequel ne prescrit pas sur ce point un formalisme particulier, et que la mise en demeure assortie d’une astreinte qu’il prévoit n’a, en tout état de cause, pas le caractère d’une sanction administrative. Dans ces conditions, alors au demeurant que la requérante, qui a été mise à même de s’expliquer en temps utile avant que la décision ne soit prise et a produit des observations écrites, ne soutient pas avoir demandé en vain à présenter des observations orales, ni ne précise quels éléments supplémentaires elle aurait été empêchée de faire valoir dans ce cadre, le moyen tiré de ce que la procédure contradictoire n’a pas été respectée doit être écarté.

En quatrième lieu, il résulte des dispositions précitées de l’article L. 481-1 du code de l’urbanisme, prises dans leur ensemble et eu égard à leur objet, que, si elles font référence aux « travaux », elles sont cependant applicables à l’ensemble des opérations soumises à permis de construire, permis d’aménager, permis de démolir ou déclaration préalable ou dispensée, à titre dérogatoire, d’une telle formalité et qui auraient été entreprises ou exécutées irrégulièrement.

En l’espèce, d’une part, le règlement du PLUi de l’agglomération de La Rochelle précise que la zone UX est destinée à recevoir des activités issues des destinations « Autres activités des secteurs secondaire ou tertiaire (industrie, bureau, entrepôt), Commerce et activités de service (commerce de gros et activités de service où s’effectue l’accueil d’une clientèle : restauration, hébergement hôtelier et touristique), Equipements d’intérêt collectif et services publics. ». Il précise également que cette zone comprend trois secteurs spécifiques, notamment le secteur UXc qui concerne des parcs commerciaux de proximité dans lesquels la destination « artisanat et commerce de détail » est autorisée : Beaulieu à Puilboreau, Les Fourneaux et les Ormeaux à Angoulins-sur-Mer et Fief Rose à Lagord, ainsi que l’espace commercial de périphérie de proximité de Saint-Rogatien. En l’espèce, la zone industrielle de Périgny dans laquelle les locaux exploités par la requérante sont implantés ne bénéficie pas de cette exception et est donc entièrement régie par les dispositions applicables à la zone UX.

D’autre part, l’article UX-1 du règlement de ce PLUi prévoit que « dans la zone UX sont interdits tous les usages et affectations des sols non visés à l’article 2, y compris les constructions, ouvrages et travaux relevant des destinations ou sous-destinations suivantes : (…) à l’intérieur de la destination « commerce et activités de service », les sous-destinations suivantes : artisanat et commerce de détail, excepté en zone UXc (…). »

Il résulte de ces dispositions que la sous-destination « commerce de détail » est interdite par le règlement du PLUi dans la zone d’implantation de l’entreprise de la requérante et que l’ouverture par la requérante d’un commerce de détail dans cette zone constitue, en conséquence, un usage du sol interdit par le PLUi. Dans ces conditions, la circonstance que ce nouvel usage ne nécessite pas de déclaration préalable, au motif qu’il s’agit d’un changement de sous-destination et non de destination, n’est pas de nature à faire obstacle à la mise en œuvre par le maire des dispositions de l’article L. 481-1 du code de l’urbanisme, lesquelles s’appliquent à l’ensemble des opérations d’urbanisme exécutées irrégulièrement. Par suite, le maire de Périgny n’a pas méconnu le champ d’application de l’article L. 481-1 du code de l’urbanisme.

En cinquième lieu, la requérante soutient, en s’appuyant sur la réglementation applicable aux autorisations d’exploitation commerciale, que l’activité de commerce de détail litigieuse est marginale par rapport à l’activité principale de commerce de gros qu’elle exerce et que son activité est en conséquence conforme aux dispositions précitées de l’article UX1 du règlement du PLUi.

Toutefois, il ressort des pièces du dossier que le PLUi de l’agglomération de La Rochelle contient sa propre définition du commerce de détail et ne renvoie pas sur ce point à la réglementation des autorisations d’exploitation commerciale. Il définit comme suit la sous-destination « artisanat et commerce de détail » : « constructions destinées aux activités artisanales de production, de transformation, de réparation ou de prestation de services, les constructions commerciales avec surface de vente destinées à la présentation ou à l’exposition de biens et de marchandises proposées à la vente au détail à une clientèle, ainsi que les locaux dans lesquels sont exclusivement retirés par les clients les produits stockés commandés par voie télématique. Cela comprenant notamment les épiceries, pharmacies, cavistes, supérettes, supermarchés, points permanents de présentation de biens et de retrait par la clientèle d’achats au détail commandés à distance par voie télématique ou commandés sur place par voie automatique ou organisés pour l’accès automobile […] » Il précise, en outre, s’agissant du commerce de détail qu’il correspond « à toute activité de vente de biens ou services générant des flux de véhicules particuliers ou de transport en commun que la transaction soit réalisée sur place ou par voie dématérialisée » et exclut seulement de cette définition les concessions automobiles et espaces de ventes de véhicules de loisirs, les recycleries ainsi que les show-rooms et magasins d’usine sous réserve que leur surface ne dépasse pas 15 % de la surface de l’unité bâtie et que l’impact sur les flux de véhicules soit réduit.

Dans ces conditions, alors même que l’activité de vente aux particuliers de la requérante n’est exercée que deux jours par semaine et demeure accessoire par rapport à l’activité principale, elle constitue une activité de commerce de détail au sens de la définition précitée du PLUi dès lors qu’une surface de vente – en l’espèce une partie du magasin de gros – est utilisée pour la présentation de marchandises proposées à la vente au détail, sous forme de colis ou de barquettes entières, à une clientèle de particuliers et que cette activité génère un flux de véhicules particuliers. Il en résulte que le maire de Périgny n’a pas commis d’erreur de droit en mettant la requérante en demeure de cesser cette activité commerciale au motif qu’elle constitue une infraction aux dispositions de l’article UX1 du règlement du PLUi.

En sixième lieu, d’une part, contrairement à ce que soutient la requérante, l’arrêté attaqué ne prescrit pas la remise en état mais la mise en conformité et indique explicitement que la régularisation peut être réalisée par la fermeture de l’établissement, sans engager de travaux particuliers. Son article 2, intitulé « consistance des travaux », prescrit uniquement qu’il soit mis fin à l’activité de commerce de détail. Il en résulte que la société requérante ne peut utilement soutenir que les mesures prescrites sont illégales au motif qu’elles ordonnent des travaux de remise en état.

D’autre part, si l’article 2 de l’arrêté prescrit également, par voie de conséquence de la cessation de l’activité de vente de détail, qu’il soit mis fin aux communications incitant les particuliers à se rendre dans l’établissement, cette prescription n’est pas sans lien avec la méconnaissance de la règle d’urbanisme en cause dès lors qu’en interdisant l’activité de commerce de détail dans la zone UX, le PLUi a entendu interdire, selon la définition qu’il donne du commerce de détail, toute activité de vente de biens générant des flux de véhicules de particuliers ou de transport en commun.

Il résulte de ce qui précède que la requérante n’est pas fondée à soutenir que les mesures prescrites par l’arrêté du 31 juillet 2023 sont illégales.

Il résulte de ce qui précède que les conclusions à fin d’annulation de l’arrêté du 31 juillet 2023 doivent être rejetées ainsi, par voie de conséquence, que les conclusions à fin de décharge.

Sur les conclusions tendant à l’application de l’article L. 761-1 du code de justice administrative :

22. Aux termes de l’article L. 761-1 du code de justice administrative : « Dans toutes les instances, le juge condamne la partie tenue aux dépens ou, à défaut, la partie perdante, à payer à l’autre partie la somme qu’il détermine, au titre des frais exposés et non compris dans les dépens. Le juge tient compte de l’équité ou de la situation économique de la partie condamnée. Il peut, même d’office, pour des raisons tirées des mêmes considérations, dire qu’il n’y a pas lieu à cette condamnation ».

23. Ces dispositions font obstacle à ce que soit mise à la charge de la commune de Périgny qui n’est pas la partie perdante quelque somme que ce soit au titre des frais exposés par la SAS CM Approvisionnement non compris dans les dépens.

24. Il y a lieu, dans les circonstances de l’espèce, de mettre à la charge de la SAS CM Approvisionnement une somme de 1 300 euros à verser à la commune de Périgny au titre des frais exposés par elle et non compris dans les dépens, en application de ces mêmes dispositions.

D E C I D E :

Article 1er : La requête de la SAS CM Approvisionnement est rejetée.

Article 2 : La SAS CM Approvisionnement versera à la commune de Périgny une somme de 1 300 euros sur le fondement des dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Article 3 : Le présent jugement sera notifié à la SAS CM Approvisionnement et à la commune de Périgny.

Délibéré après l’audience du 4 décembre 2025, à laquelle siégeaient :

M^me Le Bris, présidente,

M^me Boutet, première conseillère,

M^me Dumont, première conseillère.

Décision rendue publique par mise à disposition au greffe le 18 décembre 2025.

La rapporteure,

Signé

G. DUMONT

La présidente,

Signé

I. LE BRISLa greffière,

Signé

D. MADRANGE

La République mande et ordonne au préfet de la Charente-Maritime en ce qui le concerne, et à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun, contre les parties privées, de pourvoir à l’exécution de la présente décision.

Pour expédition conforme,

Pour le greffier en chef,

La greffière,

Signé

D. MADRANGE