Vu la procédure suivante :

Par une requête et un mémoire, enregistrés le 22 décembre 2020 et le 13 octobre 2021, M. A B, représenté M^e Jean-Meire, demande au tribunal :

1°) d’annuler pour excès de pouvoir l’arrêté du 2 décembre 2020 par lequel le maire de la commune de Saint-Lormel a fait opposition à la déclaration préalable présentée en vue de la division de la parcelle cadastrée section ZL n° 48 située 26 lieudit des Roseraies ;

2°) d’enjoindre au maire de la commune de Saint-Lormel, à titre principal, de lui délivrer un arrêté de non-opposition à déclaration préalable dans un délai d’un mois à compter de la notification du jugement à intervenir et sous astreinte de 50 euros par jour de retard et, à titre subsidiaire, de réexaminer sa demande dans les délais et sous la même astreinte ;

3°) de mettre à la charge de la commune de Saint-Lormel la somme de 3 000 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Il soutient que :

— l’arrêté du 2 décembre 2020 est entaché d’une insuffisance de motivation ;

— il est entaché d’une erreur de droit dès lors de le terrain d’assiette du projet est situé en continuité d’une agglomération existante au sens de l’article L. 121-8 du code de l’urbanisme ;

— il est entaché d’une erreur de droit dès lors que le plan local d’urbanisme intercommunal de Dinan Agglomération n’était pas exécutoire faute d’avoir été publié sur le portail national de l’urbanisme ;

— il est entaché d’une erreur d’appréciation, dès lors que la parcelle litigieuse est située en continuité avec une agglomération, qu’elle n’est pas insérée dans un espace à caractère agricole, et qu’elle est dépourvue de potentiel agronomique.

Par trois mémoires en défense, enregistrés le 22 juillet 2021, le 19 octobre 2021 et le 6 mars 2023, la commune de Saint-Lormel, représentée par la SCP Cabinet Gosselin, conclut au rejet de la requête et à ce qu’il soit mis à la charge de M. B une somme de 1 500 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle fait valoir qu’aucun des moyens soulevés par le requérant n’est fondé.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

— le code général des collectivités territoriales ;

— le code de l’urbanisme ;

— le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience.

Ont été entendus au cours de l’audience publique :

— le rapport de M. Radureau,

— les conclusions de M. Vennéguès, rapporteur public,

— et les observations de M^e Jean-Meire, représentant M. B.

Considérant ce qui suit :

1. M. B, propriétaire de la parcelle cadastrée section ZL n° 48 située 26 lieudit des Roseraies à Saint-Lormel, a déposé le 6 novembre 2020 une déclaration préalable en vue de diviser son terrain en deux lots, dont un lot à construire. Par arrêté en date du 2 décembre 2020, dont M. B demande l’annulation, le maire de la commune de Saint-Lormel s’est opposé à cette déclaration préalable.

Sur les conclusions à fins d’annulation :

2. En premier lieu, l’arrêté attaqué vise expressément les dispositions de l’article L. 121-8 du code de l’urbanisme imposant une extension de l’urbanisation en continuité avec les agglomérations et villages existants, ainsi que les dispositions du plan local d’urbanisme intercommunal valant programme local de l’habitat (PLUiH) de Dinan Agglomération applicables à la zone agricole des communes littorales, dite Al, n’autorisant pas la construction de nouveaux logements. Le projet consistant à détacher un lot à bâtir, l’arrêté en a déduit un défaut de conformité aux dispositions précitées du code de l’urbanisme et du PLUiH de Dinan Agglomération. Dans ces conditions, le moyen tiré de l’insuffisance de motivation de l’arrêté doit être écarté.

3. En deuxième lieu, aux termes de l’article L. 121-8 du code de l’urbanisme : « L’extension de l’urbanisation se réalise en continuité avec les agglomérations et villages existants. / Dans les secteurs déjà urbanisés autres que les agglomérations et villages identifiés par le schéma de cohérence territoriale et délimités par le plan local d’urbanisme, des constructions et installations peuvent être autorisées, en dehors de la bande littorale de cent mètres, des espaces proches du rivage et des rives des plans d’eau mentionnés à l’article L. 121-13, à des fins exclusives d’amélioration de l’offre de logement ou d’hébergement et d’implantation de services publics, lorsque ces constructions et installations n’ont pas pour effet d’étendre le périmètre bâti existant ni de modifier de manière significative les caractéristiques de ce bâti. Ces secteurs déjà urbanisés se distinguent des espaces d’urbanisation diffuse par, entre autres, la densité de l’urbanisation, sa continuité, sa structuration par des voies de circulation et des réseaux d’accès aux services publics de distribution d’eau potable, d’électricité, d’assainissement et de collecte de déchets, ou la présence d’équipements ou de lieux collectifs ». Il résulte de ces dispositions que les constructions peuvent être autorisées dans les communes littorales en continuité avec les agglomérations et villages existants, c’est-à-dire avec les zones déjà urbanisées caractérisées par un nombre et une densité significatifs de constructions. En revanche, aucune construction ne peut être autorisée, même en continuité avec d’autres, dans les zones d’urbanisation diffuse éloignées de ces agglomérations et villages. Par ailleurs, l’autorité administrative s’assure de la conformité d’une autorisation d’urbanisme avec l’article L. 121-8 de ce code compte tenu des dispositions du schéma de cohérence territoriale applicable déterminant les critères d’identification des villages, agglomérations et autres secteurs déjà urbanisés et définissant leur localisation, dès lors qu’elles sont suffisamment précises et compatibles avec les dispositions législatives particulières au littoral. Le respect du principe de continuité posé par l’article L. 121-8 du code de l’urbanisme s’apprécie en resituant le terrain d’assiette du projet dans l’ensemble de son environnement, sans s’en tenir aux constructions situées sur les seules parcelles limitrophes de ce terrain.

4. Le rapport de présentation du schéma de cohérence territoriale du pays de Dinan approuvé le 20 février 2014 indique dans le chapitre III consacré à « l’exposé des choix retenus pour élaborer le PADD et le DOO » que : " Concernant les 13 communes soumises à la loi Littoral, l’ensemble de ces dispositions s’appliquent avec des nominations différentes : / Les bourgs sont nommés agglomérations littorales ; / Les villages pôles d’attraction sont nommés villages littoraux ; Les hameaux sont nommés hameaux littoraux. / Le DOO liste et nomme l’ensemble des agglomérations et villages littoraux pouvant s’étendre, dans le respect des dispositions précédemment énoncées. / Trois typologies d’agglomérations littorales sont identifiées : / Le « bourg » dans ses limites urbaines, comme entité constituant l’agglomération, Les communes de Saint-Cast-le-Guildo et Fréhel comptent plusieurs agglomérations, du fait de l’histoire communale et de l’importance des entités bâties ciblées ; / Le « bourg et son agglomération », concernant les bourgs dont l’évolution bâtie a créé des conurbations avec d’autres entités. L’agglomération est alors la conurbation des tissus urbains constitués ; / La spécifique agglomération de Plancoët, dont l’évolution bâtie s’étend sur le Sud de la commune de Saint-Lormel. « Cette définition est accompagnée d’un tableau mentionnant la commune de Saint-Lormel et retenant comme agglomération : » Le bourg, Les secteurs en continuités avec l’agglomération de Plancoët « . Le rapport de présentation » présente la définition des villages littoraux « en indiquant qu’elle » est basée sur plusieurs critères de définition, inscrit dans le PADD. Il s’agit de : / La composition urbaine de l’entité bâtie, qui doit être structurée autour d’une trame viaire hiérarchisée et interconnectée, ainsi qu’autour d’un tissu bâti homogène et, le plus possible, uni dans sa composition. / La présence de fonctions urbaines autres que résidentielles : services, équipements, commerces / La situation géographique de l’entité bâtie, au regard de son accessibilité par des axes routiers structurants (réseau départemental), et/ou par une desserte en transports collectifs. ". Cette définition est suivie d’un tableau présentant le nom des communes et n’identifie pas de village se rattachant à la commune de Plancöet ou à celle de saint Lormel.

5. Le projet d’aménagement et de développement durables (PADD) du schéma de cohérence territoriale du pays de Dinan a retenu pour définir les agglomérations et les villages que ceux-ci sont " caractérisés par une vie sociale, induite par : / la présence d’un ou plusieurs bâtiments offrant de services de proximité, administratifs, cultuels ou commerciaux, tout ou une partie de l’année ; / une composition urbaine caractérisée par une unité tant dans l’aspect du bâti, que par son organisation et son implantation spatiale le long des voies de communication et les espaces publics. « . Au titre des agglomérations, ce même document précise : » L’agglomération littorale se distingue du village littoral en étant généralement le bourg historique de la commune. Elle comporte une plus grande densité d’équipements, de service et de commerce. Dans le cadre du Scot, l’agglomération littorale est le lieu privilégié du développement des fonctions attachées à l’armature territoriale définie (accueil démographique, développement commercial, etc.). ".

6. Le document d’orientation et d’objectifs (DOO) du schéma de cohérence territoriale indique que : « Sur la base des définitions exprimées dans le PADD, le SCoT énumère, dans le tableau suivant, les agglomérations et les villages littoraux pouvant être amenés à s’étendre, dans le cadre des projets d’urbanisme locaux. Seuls, en extension de ces entités bâties pourront être positionnées des zones à urbaniser, à vocation d’habitat et d’économie ». Le tableau en question prévoit à ce titre que la commune de Saint-Lormel ne comporte aucun village correspondant à ces définitions, mais identifie deux agglomérations : le bourg et « les secteurs en continuité avec l’agglomération de Plancoët ». Il ressort des pièces du dossier, ainsi que de la mention des « secteurs en continuité » au pluriel dans le tableau, que cette expression est susceptible de désigner sur le territoire de la commune de Saint-Lormel, le secteur de la Madeleine, ainsi que le secteur des Roseraies.

7. Le schéma de cohérence territoriale, en identifiant comme agglomérations « la spécifique agglomération de Plancoët, dont l’évolution bâtie s’étend sur le Sud de la commune de Saint-Lormel » et « les secteurs en continuité avec l’agglomération de Plancoët » tout en indiquant que « L’agglomération littorale se distingue du village littoral en étant généralement le bourg historique de la commune. Elle comporte une plus grande densité d’équipements, de service et de commerce. Dans le cadre du Scot, l’agglomération littorale est le lieu privilégié du développement des fonctions attachées des secteurs » n’apporte aucune précision concernant ces secteurs et leurs caractéristiques, notamment en termes de densité. Ces éléments ne permettent manifestement pas de qualifier ces secteurs d’agglomération ou de village, tant au regard des dispositions du projet d’aménagement et de développement durables qu’au regard de celles de l’article L. 121-8 du code de l’urbanisme. Ces dispositions du schéma de cohérence territoriale du pays de Dinan relatives à ces secteurs « en continuité avec l’agglomération de Plancoët » n’étant pas suffisamment précises au regard des dispositions particulières applicables au littoral, elles doivent être écartées pour apprécier la légalité de l’arrêté attaqué.

8. Le lieudit des Roseraies se situe à 50 mètres des limites de l’enveloppe urbaine de l’agglomération du bourg de Plancoët, dont il se distingue notamment par le rétrécissement de la chaussée et par une diminution significative de la densité du bâti. Il consiste en un regroupement d’une quinzaine de constructions comprenant des maisons d’habitation, les locaux d’une société de transport ainsi qu’un poste électrique d’une surface d’environ 4 200 m². Ces quelques bâtiments sont implantés sur environ 3 hectares et plus de 370 mètres jusqu’aux deux maisons situées au nord de ce lieudit de part et d’autre de la chaussée et sur 500 mètres jusqu’aux maisons situées sur un seul côté de la route. Cette urbanisation de type filamentaire le long de l’unique voie de circulation prend place sur des parcelles pour la plupart assez larges. Le terrain de M. B, situé au nord du lieudit Les Roseraies, à environ 240 mètres à vol d’oiseau de la limite séparant les communes Plancoët et Saint-Lormel, est bordé au nord comme au sud par des parcelles bâties, mais se trouve environné par des espaces non construits et même boisés sur ses côtés ouest et même est de l’autre côté de la voie. Cependant si les maisons ou bâtiments sont espacés les uns des autres par des distances n’excédant pas cinquante mètres d’une bâtisse à la suivante, le lieudit des Roseraies ne peut être regardé comme présentant un nombre et une densité significatifs de constructions pour l’application des dispositions de l’article L. 121-8 du code de l’urbanisme.

9. Il résulte de ce qui précède que le secteur des Roseraies constitue un espace d’urbanisation diffuse. Par suite, quand bien même le terrain d’emprise du projet serait situé dans la continuité d’une succession d’autres constructions, il ne peut être regardé comme implanté dans le prolongement de la commune de Plancoët dont il est séparé par un espace d’urbanisation diffuse. En conséquence, M. B n’est pas fondé à soutenir que l’arrêté attaqué méconnaît les dispositions de l’article L. 121-8 du code de l’urbanisme.

10. En troisième lieu, aux termes de l’article L. 153-23 du code de l’urbanisme dans sa version applicable au litige, c’est-à-dire dans sa version en vigueur avant le 1er janvier 2023 : « Lorsque le plan local d’urbanisme porte sur un territoire couvert par un schéma de cohérence territoriale approuvé, il est exécutoire dès lors qu’il a été publié et transmis à l’autorité administrative compétente de l’Etat dans les conditions définies aux articles L. 2131-1 et L. 2131-2 du code général des collectivités territoriales ».

11. Il résulte de ces dispositions que la publication sur le portail national de l’urbanisme n’est pas au nombre des mesures conditionnant le caractère exécutoire d’un plan local d’urbanisme. En l’espèce, il est constant que le territoire en question est couvert par le schéma de cohérence territoriale du pays de Dinan, approuvé le 20 février 2014. Le PLUiH de Dinan Agglomération a été approuvé le 27 janvier 2020. Dès lors qu’il n’est ni établi, ni même soutenu, que le plan local d’urbanisme intercommunal de Dinan agglomération n’aurait pas été publié et transmis au préfet des Côtes-d’Armor conformément aux dispositions précitées, le moyen tiré d’une erreur de droit résultant de l’absence de publication de ce plan sur le portail national de l’urbanisme et privant ainsi l’arrêté litigieux de base légale, ne peut qu’être écarté.

12. En dernier lieu, il est de la nature de toute réglementation d’urbanisme de distinguer des zones où les possibilités de construire sont différentes, ainsi que des zones inconstructibles. Il appartient aux auteurs d’un plan local d’urbanisme de déterminer le parti d’aménagement à retenir pour le territoire concerné par ce plan, en tenant compte de la situation existante et des perspectives d’avenir, et de fixer en conséquence le zonage et les possibilités de construction. S’ils ne sont pas liés, pour déterminer l’affectation future des différents secteurs, par les modalités existantes d’utilisation des sols, dont ils peuvent prévoir la modification dans l’intérêt de l’urbanisme, leur appréciation peut cependant être censurée par le juge administratif au cas où elle serait entachée d’une erreur manifeste ou fondée sur des faits matériellement inexacts.

13. Aux termes de l’article R. 151-22 du code de l’urbanisme : « Les zones agricoles sont dites »zones A« . Peuvent être classés en zone agricole les secteurs de la commune, équipés ou non, à protéger en raison du potentiel agronomique, biologique ou économique des terres agricoles ». Il résulte de ces dispositions qu’une zone agricole, dite « zone A », du plan local d’urbanisme a vocation à couvrir, en cohérence avec les orientations générales et les objectifs du projet d’aménagement et de développement durables, un secteur, équipé ou non, à protéger en raison du potentiel agronomique, biologique ou économique des terres agricoles. Si, pour apprécier la légalité du classement d’une parcelle en zone A, le juge n’a pas à vérifier que la parcelle en cause présente, par elle-même, le caractère d’une terre agricole et peut se fonder sur la vocation du secteur auquel cette parcelle peut être rattachée, en tenant compte du parti urbanistique retenu ainsi que, le cas échéant, de la nature et de l’ampleur des aménagements ou constructions qu’elle supporte, ce classement doit cependant être justifié par la préservation du potentiel agronomique, biologique ou économique des terres agricoles de la collectivité concernée, à plus forte raison lorsque les parcelles en cause comportent des habitations voire présentent un caractère urbanisé.

14. Il ressort du plan d’aménagement et de développement durable du plan local d’urbanisme intercommunal de Dinan agglomération approuvé le 27 janvier 2020 que les auteurs de ce plan se sont fixés pour objectifs notamment de « valoriser l’agriculture en tant qu’activité économique structurante » en préservant le foncier agricole, ainsi que de « renforcer les centralités » et de « limiter l’étalement urbain », en « modérant la consommation d’espace et en mobilisant les potentiels existants au sein des enveloppes urbaines ». La parcelle cadastrée section ZL n° 48 a été classée par ce plan local d’urbanisme en zone Al, correspondant à la zone agricole des communes littorales. Il ressort des pièces du dossier que cette parcelle d’une surface de 4 060 m² ne supporte actuellement aucune construction. Elle jouxte, au sud, une zone d’urbanisation diffuse et un petit espace boisé, et au nord, une parcelle comportant une unique maison d’habitation. A l’exception de ces quelques constructions, ce terrain s’ouvre sur un vaste espace de terres agricoles cultivées, classées en zone agricole ou en zone naturelle pour les espaces remarquables. Dans ces conditions, la circonstance que la parcelle ne serait séparée de l’enveloppe du bourg de Plancoët que par une faible distance n’est pas de nature à entacher d’illégalité son classement en zone Al dans le plan local d’urbanisme. Les auteurs du plan local d’urbanisme n’étant pas tenus par le précédent classement des terres, la circonstance que la parcelle litigieuse était classée en zone constructible dans le précédent plan local d’urbanisme de la commune n’est pas plus, au regard des intentions des auteurs du nouveau plan local d’urbanisme intercommunal de Dinan agglomération, de nature à établir l’existence d’une erreur de droit ou d’une erreur manifeste d’appréciation. Enfin, si le requérant soutient que la parcelle est affectée d’une déclivité de 5 à 12 %, il n’établit pas que cette circonstance serait de nature à la priver de tout potentiel agronomique, biologique ou économique. Par suite, M. B n’est pas fondé à soutenir que le classement en zone Al de la parcelle litigieuse serait entachée d’une erreur manifeste d’appréciation, ni que le maire de la commune de Saint-Lormel aurait dû faire application des dispositions du plan local d’urbanisme précédemment en vigueur.

15. Il résulte de tout ce qui précède que M. B n’est pas fondé à demander l’annulation de l’arrêté attaqué.

Sur les conclusions à fin d’injonction et d’astreinte :

16. Le présent jugement, qui rejette les conclusions à fin d’annulation de la requête, n’appelle aucune mesure d’exécution. Par suite, les conclusions à fin d’injonction et d’astreinte présentées par le requérant doivent être rejetées.

Sur les frais liés au litige :

17. L’article L. 761-1 du code de justice administrative fait obstacle à ce qu’il soit mis à la charge de la commune de Saint-Lormel, qui n’est pas la partie perdante dans la présente instance, la somme demandée à ce titre par le requérant.

18. Il y a lieu, dans les circonstances l’espèce, de mettre à la charge de M. B le versement d’une somme de 1 000 euros à la commune de Saint-Lormel au titre des dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

D É C I D E :

Article 1er : La requête de M. B est rejetée.

Article 2 : M. B versera une somme de 1 000 euros à la commune de Saint-Lormel en application des dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Article 3 : Le présent jugement sera notifié à M. A B et à la commune de Saint-Lormel.

Délibéré après l’audience du 17 novembre 2023 à laquelle siégeaient :

M. Radureau, président,

M. Bozzi, premier conseiller,

M. Grondin, premier conseiller.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 1er décembre 2023.

Le président-rapporteur,

signé

C. Radureau

L’assesseur le plus ancien,

signé

F. Bozzi

Le greffier,

signé

N. Josserand

La République mande et ordonne au préfet des Côtes-d’Armor en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l’exécution de la présente décision.