Vu la procédure suivante :

Par une requête et des mémoires, enregistrés le 3 janvier 2023, le 9 mai 2023 et le 20 octobre 2023, la société TDF, représentée par M^e Bon-Julien, demande au tribunal :

1°) d’annuler l’arrêté du 4 novembre 2022 par lequel le maire de Heiligenberg s’est opposé à sa déclaration préalable portant sur la construction d’une antenne-relais ;

2°) d’enjoindre au maire de Heiligenberg de lever son opposition à déclaration préalable dans un délai de quinze jours à compter de la notification du jugement à intervenir ;

3°) de mettre à la charge de la commune de Heiligenberg une somme de 1 500 euros en application de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

—  l’arrêté est illégal dès lors que le préfet a rendu un avis conforme favorable sur le projet ;

—  c’est à tort que l’arrêté contesté lui oppose les dispositions de l’article L. 111-11 du code de l’urbanisme ;

—  c’est à tort que l’arrêté contesté lui oppose les dispositions de l’article R. 111-27 du code de l’urbanisme ;

—  c’est à tort que l’arrêté contesté lui oppose les dispositions de l’article R. 111-5 du code de l’urbanisme ;

—  c’est à tort que l’arrêté contesté lui oppose que le projet implique une occupation illégale du chemin rural ;

— l’arrêté est entaché d’un détournement de pouvoir.

Par des mémoires en défense, enregistrés le 15 mars 2023 et le 29 juin 2023, la commune de Heiligenberg conclut au rejet de la requête et à ce que soit mise à la charge de la société TDF une somme de 3 000 euros en application de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que les moyens soulevés par la société TDF ne sont pas fondés.

Par ordonnance du 9 juillet 2024, la clôture d’instruction a été fixée au 5 septembre 2024.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

— le code de l’urbanisme ;

— le code rural et de la pêche maritime ;

— le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience.

Ont été entendus au cours de l’audience publique :

— le rapport de M. Matthieu Latieule,

— les conclusions de M. Victor Pouget-Vitale, rapporteur public,

— les observations de M^e Bon-Julien, représentant la société TDF,

— et les observations de M^e Isselin, représentant la commune de Heiligenberg.

Considérant ce qui suit :

1. La société TDF a, le 7 octobre 2022, déposé un dossier de déclaration préalable portant sur la construction d’une antenne-relais sur un terrain situé dans la commune de Heiligenberg, section 04, parcelle 271. Par un arrêté du 4 novembre 2022, dont la société TDF demande l’annulation, le maire de Heiligenberg a fait opposition à la déclaration préalable sollicitée.

Sur les conclusions à fin d’annulation :

2. Pour refuser la déclaration préalable, le maire de Heiligenberg a opposé à la société TDF les dispositions des articles L. 111-11, R. 111-27 et R. 111-5 du code de l’urbanisme et l’aménagement illégal du chemin rural de desserte.

En ce qui concerne le cadre juridique du litige :

3. Par un jugement n° 2005065 du 18 juillet 2022, devenu définitif, le tribunal a annulé la délibération du 17 décembre 2019 par laquelle le conseil municipal de Heiligenberg a approuvé le plan local d’urbanisme. Par suite, à la date de la décision contestée, la commune de Heiligenberg n’était pas couverte par un plan local d’urbanisme. Dans ces conditions, les dispositions du règlement national d’urbanisme s’appliquent au présent litige.

En ce qui concerne l’avis conforme :

4. Aux termes de l’article L. 422-6 du code de l’urbanisme : « En cas d’annulation par voie juridictionnelle ou d’abrogation d’une carte communale, d’un plan local d’urbanisme ou d’un document d’urbanisme en tenant lieu, ou de constatation de leur illégalité par la juridiction administrative ou l’autorité compétente et lorsque cette décision n’a pas pour effet de remettre en vigueur un document d’urbanisme antérieur, le maire ou le président de l’établissement public de coopération intercommunale recueille l’avis conforme du préfet sur les demandes de permis ou les déclarations préalables postérieures à cette annulation, à cette abrogation ou à cette constatation ». En application de ces dispositions, le maire a compétence liée pour refuser la déclaration préalable en cas d’avis défavorable du préfet, il n’est en revanche pas tenu de suivre un avis favorable de ce même préfet et peut, lorsqu’il estime disposer d’un motif légal de le faire au titre d’autres dispositions que celles ayant donné lieu à cet avis, refuser la déclaration préalable sollicité.

5. Il ressort des pièces du dossier que le 3 novembre 2022, un avis favorable a été rendu par la préfète du Bas-Rhin qu’elle n’a pas assorti de mention expresse. La société requérante n’est, dès lors, pas fondée à soutenir que le maire aurait commis une erreur de droit en ne s’estimant pas tenu d’autoriser le projet en litige, auquel la préfète du Bas-Rhin ne s’était pas opposée dans son avis conforme.

En ce qui concerne le motif de refus fondé sur l’article L. 111-11 du code de l’urbanisme :

6. D’une part, aux termes de l’article L. 111-11 du code de l’urbanisme : « Lorsque, compte tenu de la destination de la construction ou de l’aménagement projeté, des travaux portant sur les réseaux publics de distribution d’eau, d’assainissement ou de distribution d’électricité sont nécessaires pour assurer la desserte du projet, le permis de construire ou d’aménager ne peut être accordé si l’autorité compétente n’est pas en mesure d’indiquer dans quel délai et par quelle collectivité publique ou par quel concessionnaire de service public ces travaux doivent être exécutés. / Lorsqu’un projet fait l’objet d’une déclaration préalable, l’autorité compétente doit s’opposer à sa réalisation lorsque les conditions mentionnées au premier alinéa ne sont pas réunies. () ».

7. D’autre part, aux termes de l’article L. 332-8 du code de l’urbanisme : « Une participation spécifique peut être exigée des bénéficiaires des autorisations de construire qui ont pour objet la réalisation de toute installation à caractère industriel, notamment relative aux communications électroniques, agricole, commercial ou artisanal qui, par sa nature, sa situation ou son importance, nécessite la réalisation d’équipements publics exceptionnels. () ». Il résulte de ces dispositions, éclairées par les travaux préparatoires de la loi du 23 novembre 2018 portant évolution du logement, de l’aménagement et du numérique, qui y a ajouté la mention des installations relatives aux communications électroniques, que, pour leur application, l’extension ou le renforcement du réseau de distribution d’électricité pour l’implantation d’une infrastructure de téléphonie mobile est susceptible d’être regardé comme ayant le caractère d’un équipement public exceptionnel eu égard à la nature de l’opération, qui répond à l’intérêt public qui s’attache à la couverture du territoire national par le réseau de téléphonie mobile, et à sa situation d’éloignement des zones desservies en électricité.

8. Lorsqu’un pétitionnaire s’est engagé à prendre en charge le coût de travaux d’extension ou de renforcement du réseau de distribution d’électricité rendus nécessaires par l’implantation d’une infrastructure de téléphonie mobile et que ces travaux peuvent être légalement mis à sa charge en application des dispositions de l’article L. 332-8 du code de l’urbanisme, l’autorisation de construire l’infrastructure ne peut pas être refusée sur le fondement de l’article

L. 111-11 du même code, sauf à ce qu’un motif autre que financier ne le permette.

9. Il ressort des pièces du dossier que le maire s’est opposé au projet au litige au titre de l’article L. 111-11 du code de l’urbanisme, après avoir considéré que le coût du raccordement du projet au réseau public de distribution d’électricité ne pouvait être assumé par la collectivité, que la commune était dans l’incapacité d’indiquer dans quels délais ces travaux de raccordement doivent être exécutés et qu’elle était également dans l’impossibilité d’identifier par quelle collectivité ou par quel concessionnaire de service public l’extension du réseau électrique peut être réalisée. Toutefois, la déclaration préalable déposée par la société TDF porte sur la réalisation d’une installation industrielle relative aux communications électroniques qui doit être regardée comme un équipement public exceptionnel au sens de l’article L. 332-8 du code de l’urbanisme. Ces travaux impliquent, d’après l’avis de Strasbourg Electricité Réseaux, des travaux d’extension du réseau électrique sur une longueur de 275 mètres, que la société requérante s’est engagée à financer dans sa déclaration préalable. Il en résulte que les travaux peuvent être mis à la charge du pétitionnaire et que la commune de Heiligenberg ne pouvait s’opposer au projet pour un motif financier. En outre, contrairement à ce qui est indiqué dans l’arrêté du 4 novembre 2022, le maire de Heiligenberg avait identifié le concessionnaire de service public chargé d’exécuter les travaux, « Strasbourg électricité réseau » dont l’avis a été sollicité. Par ailleurs, l’avis du gestionnaire de réseau joint au dossier n’indique nullement que Strasbourg électricité réseau n’est pas en mesure d’indiquer dans quel délais les travaux de raccordement pourraient être réalisés. Dans ces circonstances, la société TDF est fondée à soutenir que c’est à tort que le maire s’est opposé à la déclaration préalable sur le fondement de l’article L.111-11 du code de l’urbanisme.

En ce qui concerne le motif de refus fondé sur l’article R. 111-27 du code de l’urbanisme :

10. Aux termes de l’article R. 111-27 du code de l’urbanisme : « Le projet peut être refusé ou n’être accepté que sous réserve de l’observation de prescriptions spéciales si les constructions, par leur situation, leur architecture, leurs dimensions ou l’aspect extérieur des bâtiments ou ouvrages à édifier ou à modifier, sont de nature à porter atteinte au caractère ou à l’intérêt des lieux avoisinants, aux sites, aux paysages naturels ou urbains ainsi qu’à la conservation des perspectives monumentales. »

11. Il résulte de ces dispositions que, si les constructions projetées portent atteinte aux lieux avoisinants, aux sites, aux paysages naturels ou urbains, l’autorité administrative compétente peut s’opposer à une déclaration préalable ou l’assortir de prescriptions spéciales. Pour rechercher l’existence d’une atteinte à un site ou paysage de nature à fonder le refus de permis de construire ou les prescriptions spéciales accompagnant la délivrance de ce permis, il appartient au juge d’apprécier, dans un premier temps, la qualité du site sur lequel la construction est projetée et d’évaluer, dans un second temps, l’impact que cette construction, compte tenu de sa nature et de ses effets, pourrait avoir sur le site. Pour apprécier aussi bien la qualité du site que l’impact de la construction projetée sur ce site, il lui appartient de prendre en compte l’ensemble des éléments pertinents et notamment, le cas échéant, la covisibilité du projet avec des bâtiments remarquables, quelle que soit la protection dont ils bénéficient par ailleurs au titre d’autres législations.

12. Il ressort des pièces du dossier que le site d’implantation de l’antenne-relais est un espace rural, en périphérie du village, sur lequel des lignes haute tension sont déjà implantées et à proximité immédiate d’une déchèterie végétale. Ces lieux ne présentent aucune qualité paysagère particulière. En outre, la couleur grise de l’antenne-relais a été choisie en cohérence avec les pylônes et les lignes haute tension voisins. Enfin, le projet ne donnera lieu à aucune covisibilité avec des bâtiments remarquables. Dans ces conditions, le maire a commis une erreur d’appréciation en opposant au pétitionnaire les dispositions de l’article R. 111-27 du code de l’urbanisme.

En ce qui concerne le motif de refus fondé sur l’article R. 111-5 du code de l’urbanisme :

13. Aux termes de l’article R. 111-5 du code de l’urbanisme : « Le projet peut être refusé sur des terrains qui ne seraient pas desservis par des voies publiques ou privées dans des conditions répondant à son importance ou à la destination des constructions ou des aménagements envisagés, et notamment si les caractéristiques de ces voies rendent difficile la circulation ou l’utilisation des engins de lutte contre l’incendie. Il peut également être refusé ou n’être accepté que sous réserve de prescriptions spéciales si les accès présentent un risque pour la sécurité des usagers des voies publiques ou pour celle des personnes utilisant ces accès. Cette sécurité doit être appréciée compte tenu, notamment, de la position des accès, de leur configuration ainsi que de la nature et de l’intensité du trafic. »

14. Pour s’opposer à la déclaration préalable, le maire de Heiligenberg s’est fondé sur la circonstance que la desserte du terrain d’assiette du projet s’effectue par un chemin rural impraticable qui ne présenterait pas les caractéristiques nécessaires à la réalisation du projet. Toutefois, il ressort des pièces du dossier que la desserte du terrain d’assiette se fera par un chemin rural ouvert au public, situé au nord de la parcelle d’implantation de la construction en litige, qui présente une largeur suffisante pour assurer une desserte de l’antenne. La circonstance que le chemin ne soit pas entièrement bitumé ne fait pas obstacle à ce qu’il soit possible d’accéder au site. Par ailleurs, au regard de la construction projetée, l’usage de ce chemin se limitera aux travaux de maintenance de l’antenne-relais dont il n’est pas établi qu’ils nécessitent une importante fréquence de passage. Aussi, le maire a commis une erreur d’appréciation en opposant au pétitionnaire l’article R. 111-5 du code de l’urbanisme.

En ce qui concerne le motif de refus fondé sur le fait que le pétitionnaire n’est pas autorisé à aménager le chemin rural :

15. Aux termes de l’article L. 421-6 du code de l’urbanisme : « Le permis de construire ou d’aménager ne peut être accordé que si les travaux projetés sont conformes aux dispositions législatives et réglementaires relatives à l’utilisation des sols, à l’implantation, la destination, la nature, l’architecture, les dimensions, l’assainissement des constructions et à l’aménagement de leurs abords et s’ils ne sont pas incompatibles avec une déclaration d’utilité publique. () »

16. Pour s’opposer à la déclaration préalable, le maire de Heiligenberg s’est opposé aux travaux au motif qu’ils nécessitaient des travaux sur le domaine privé de la commune, non programmés et non autorisés. Toutefois, contrairement à ce que soutient la commune, il ne ressort pas des pièces du dossier que la société TDF entendait réaliser des travaux en dehors du terrain d’assiette. En tout état de cause, si la réalisation du projet doit nécessiter une occupation temporaire du chemin rural, cette demande fera l’objet d’une instruction et d’une décision distinctes. Par suite, ce motif de refus est illégal.

En ce qui concerne le détournement de pouvoir :

17. La circonstance que la commune ait entendu modifier son plan local d’urbanisme et adopter un nouveau règlement municipal, de manière à limiter les possibilités d’implantation d’une antenne-relais aux parcelles accueillant déjà de telles infrastructures n’est pas suffisante pour établir la réalité du détournement de pouvoir allégué. Par suite, le moyen soulevé en ce sens doit être écarté.

18. Il résulte de tout ce qui précède que l’ensemble des motifs qui ont fondé l’opposition à la déclaration préalable sont illégaux. Par suite, la société TDF est fondée à demander l’annulation de la décision du 4 novembre 2022 par laquelle le maire de la commune de Heiligenberg s’est opposé à sa déclaration préalable.

Sur les conclusions à des fins d’injonction :

19. Aux termes de l’article L. 911-1 du code de justice administrative : « Lorsque sa décision implique nécessairement qu’une personne morale de droit public ou un organisme de droit privé chargé de la gestion d’un service public prenne une mesure d’exécution dans un sens déterminé, la juridiction, saisie de conclusions en ce sens, prescrit, par la même décision, cette mesure assortie, le cas échéant, d’un délai d’exécution. ». Lorsque l’exécution d’un jugement ou d’un arrêt implique normalement, eu égard aux motifs de ce jugement ou de cet arrêt, une mesure dans un sens déterminé, il appartient au juge administratif, saisi de conclusions sur le fondement des dispositions précitées, de statuer sur ces conclusions en tenant compte, le cas échéant après une mesure d’instruction, de la situation de droit et de fait existant à la date de sa décision. Si, au vu de cette situation de droit et de fait, il apparaît toujours que l’exécution du jugement ou de l’arrêt implique nécessairement une mesure d’exécution, il incombe au juge de la prescrire à l’autorité compétente.

20. L’article L. 424-1 du code de l’urbanisme dispose que : « L’autorité compétente se prononce par arrêté sur la demande de permis ou, en cas d’opposition ou de prescriptions, sur la déclaration préalable. () ». Aux termes de l’article L. 424-3 du même code : « Lorsque la décision rejette la demande ou s’oppose à la déclaration préalable, elle doit être motivée. / Cette motivation doit indiquer l’intégralité des motifs justifiant la décision de rejet ou d’opposition, notamment l’ensemble des absences de conformité des travaux aux dispositions législatives et réglementaires mentionnées à l’article L. 421-6. / Il en est de même lorsqu’elle est assortie de prescriptions, oppose un sursis à statuer ou comporte une dérogation ou une adaptation mineure aux règles d’urbanisme applicables. ». Par ailleurs, aux termes de l’article de l’article L. 600-4-1 du code de l’urbanisme : « Lorsqu’elle annule pour excès de pouvoir un acte intervenu en matière d’urbanisme ou en ordonne la suspension, la juridiction administrative se prononce sur l’ensemble des moyens de la requête qu’elle estime susceptibles de fonder l’annulation ou la suspension, en l’état du dossier ». Les dispositions introduites au deuxième alinéa de l’article L. 424-3 du code de l’urbanisme visent à imposer à l’autorité compétente de faire connaitre tous les motifs susceptibles de fonder le rejet de la demande d’autorisation d’urbanisme ou de l’opposition à la déclaration préalable. Combinées avec les dispositions de l’article L. 600-4-1 du code de l’urbanisme, elles mettent le juge administratif en mesure de se prononcer sur tous les motifs susceptibles de fonder une telle décision.

21. Il résulte de ce qui précède que, lorsque le juge annule un refus d’autorisation ou une opposition à une déclaration après avoir censuré l’ensemble des motifs que l’autorité compétente a énoncés dans sa décision conformément aux prescriptions de l’article L. 424-3 du code de l’urbanisme ainsi que, le cas échéant, les motifs qu’elle a pu invoquer en cours d’instance, il doit, s’il est saisi de conclusions à fin d’injonction, ou le cas échéant d’office après mise en œuvre de l’article R. 611-7-3 du code de justice administrative, ordonner à l’autorité compétente de délivrer l’autorisation ou de prendre une décision de non-opposition. Il n’en va autrement que s’il résulte de l’instruction soit que les dispositions en vigueur à la date de la décision annulée, qui eu égard aux dispositions de l’article L. 600-2 demeurent applicables à la demande, interdisent de l’accueillir pour un motif que l’administration n’a pas relevé, ou que, par suite d’un changement de circonstances, la situation de fait existant à la date du jugement y fait obstacle.

22. En l’espèce, les motifs d’opposition à la déclaration préalable sont illégaux. Il ne résulte pas de l’instruction que les dispositions applicables à la date de la décision annulée s’opposeraient à la délivrance d’une décision définitive de non-opposition à la déclaration préalable ou qu’un changement de la situation de fait existant à la date du jugement y fasse obstacle. Dès lors, il y a lieu d’enjoindre à la commune de Heiligenberg de délivrer à la société TDF une décision de non-opposition à la déclaration préalable, dans un délai maximal de deux mois à compter de la notification du présent jugement.

Sur les frais du litige :

23. Les dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de la société TDF qui n’est pas dans la présente instance la partie perdants, la somme demandée par la commune de Heiligenberg au titre des frais exposés par elle et non compris dans les dépens.

24. Il y a lieu, en revanche, de faire application de ces mêmes dispositions et de mettre à la charge de la commune de Heiligenberg le versement à la société TDF d’une somme de 1 000 euros.

D E C I D E :

Article 1er : L’arrêté du 4 novembre 2022 de la commune de Heiligenberg est annulé.

Article 2 : Il est enjoint au maire de la commune de Heiligenberg de prendre une décision de non-opposition à la déclaration préalable déposée par la société TDF, dans un délai de deux mois à compter de la notification de la présente décision.

Article 3 : La commune de Heiligenberg versera à la société TDF une somme de 1 000 (mille) euros en application des dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Article 4 : Les conclusions présentées par la commune de Heiligenberg en application des dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées.

Article 5 : Le présent jugement sera notifié à la société TDF, à la commune de Heiligenberg et au préfet du Bas-Rhin.

Délibéré après l’audience du 15 mai 2025, à laquelle siégeaient :

M^me Dulmet, présidente,

M^me Perabo Bonnet, première conseillère,

M. Latieule, conseiller.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 5 juin 2025.

Le rapporteur,

M. LATIEULE

La présidente,

A. DULMETLa greffière,

J. BROSÉ

La République mande et ordonne au préfet du Bas-Rhin, en ce qui la concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l’exécution de la présente décision.

Pour expédition conforme,

Le greffier,