Vu la procédure suivante :

Par une requête et un mémoire enregistrés les 9 novembre 2021 et 21 février 2022, M^me A B, représentée par M^e Gautier, demande au tribunal :

1°) d’annuler la décision du 3 novembre 2021 par laquelle le délégué régional Occitanie Pyrénées de l’Institut national de la santé et de la recherche médicale (INSERM) l’a suspendue de ses fonctions sans rémunération à compter du 15 novembre 2021, jusqu’à la production d’un justificatif de vaccination ou de contre-indication à la vaccination ;

2°) de condamner l’INSERM à lui verser une somme de 24 038,68 euros en réparation de son préjudice financier, assortie des intérêts au taux légal à compter du 14 décembre 2021, et de la capitalisation des intérêts ;

3°) de condamner l’INSERM à lui verser une somme de 6 000 euros en réparation de son préjudice moral, assortie des intérêts au taux légal à compter du 14 décembre 2021, et de la capitalisation des intérêts ;

4°) d’enjoindre au directeur de l’INSERM de lui accorder un contrat de post-doctorat et de la réintégrer dans ses fonctions au sein de l’équipe de Barbara Garmy-Susini, pour un an supplémentaire dans un délai de 15 jours suivant la notification du jugement à intervenir, sous astreinte de 100 euros par jour de retard ;

5°) de mettre à la charge de l’INSERM la somme de 2 000 euros en application des dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

—  la décision attaquée est entachée d’un vice d’incompétence ;

—  elle est insuffisamment motivée ;

—  elle méconnaît la procédure disciplinaire instituée par l’article 82 de la loi n° 86-33 du 9 janvier 1986 et les dispositions des articles L. 121-1 et L. 122-1 du code des relations entre le public et l’administration ;

— elle méconnait les stipulations de l’article 16 de la convention d’Oviedo du 4 avril 1997 et de l’article 9 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales ;

— elle est entachée d’erreur de droit au regard des dispositions de l’article 12 de la loi du 5 août 2021 ;

— elle est entachée d’erreur manifeste d’appréciation ;

— la décision attaquée étant illégale, elle est fondée à obtenir réparation des préjudices en ayant résulté ;

— son préjudice moral s’établit à 6 000 euros et son préjudice financier à 24 510 euros.

Par un mémoire en défense, enregistré le 27 février 2023, l’INSERM conclut, à titre principal, au non-lieu à statuer, dès lors que le contrat conclu avec la requérante est arrivé à échéance le 31 décembre 2021 et, à titre subsidiaire, au rejet de la requête.

Il fait valoir :

— qu’il n’a fait qu’appliquer la réglementation en vigueur, qu’il ne disposait d’aucune marge d’interprétation et qu’il était tenu de suspendre de ses fonctions tout agent non vacciné de l’établissement.

— qu’en tout état de cause, aucun moyen n’est fondé.

Par une ordonnance du 28 février 2023, la clôture de l’instruction a été fixée au 17 mars 2023.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

— la Constitution ;

— l’ordonnance n° 58-1067 du 7 novembre 1958 ;

— le pacte international relatif aux droits civils et politiques ;

— la convention de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales ;

— la charte des droits fondamentaux de l’Union européenne ;

— la convention d’Oviedo du 4 avril 1997 ;

— le règlement 2021/953 du 14 juin 2021 ;

— la directive 2001/20/CE du 4 avril 2001 ;

— le code des relations entre le public et l’administration ;

— le code de la santé publique ;

— la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983 ;

— la loi n° 86-33 du 16 janvier 1986 ;

— la loi n° 2021-1040 du 5 août 2021 ;

— le décret n° 21-1059 du 7 août 2021 ;

— le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience.

Ont été entendus au cours de l’audience publique :

— le rapport de M^me D,

— les conclusions de M^me Carvalho, rapporteure publique,

— et les observations de M^e Guyon, représentant M^me E C.

Considérant ce qui suit :

1. M^me A B a été recrutée par l’institut national de la santé et de la recherche médicale (INSERM) en qualité de doctorante-chercheure contractuelle à l’institut des maladies métaboliques et cardiovasculaires (I2MC), à Toulouse. Par une décision du 3 novembre 2021, le directeur de la délégation régionale Occitanie Pyrénées de l’INSERM l’a suspendue de ses fonctions sans rémunération à compter du 15 novembre 2021, jusqu’à la présentation d’un justificatif de vaccination ou de contre-indication à la vaccination. M^me B demande au tribunal d’annuler cette décision et de condamner l’INSERM à lui verser la somme totale de 30 028,28 euros en réparation des préjudices moral et financier qu’elle a subi de ce fait.

Sur l’exception de non-lieu à statuer opposée en défense :

2. Un recours pour excès de pouvoir dirigé contre un acte administratif n’a d’autre objet que d’en faire prononcer l’annulation avec effet rétroactif. Si, avant que le juge n’ait statué, l’acte attaqué est rapporté par l’autorité compétente et si le retrait ainsi opéré acquiert un caractère définitif faute d’être critiqué dans le délai du recours contentieux, il emporte alors disparition rétroactive de l’ordonnancement juridique de l’acte contesté, ce qui conduit à ce qu’il n’y ait lieu pour le juge de la légalité de statuer sur le mérite du pourvoi dont il était saisi. Il en va ainsi, quand bien même l’acte rapporté aurait reçu exécution. Dans le cas où l’administration se borne à procéder à l’abrogation de l’acte attaqué, cette circonstance prive d’objet le pourvoi formé à son encontre, à la double condition que cet acte n’ait reçu aucune exécution pendant la période où il était en vigueur et que la décision procédant à son abrogation soit devenue définitive.

3. Si l’INSERM fait état de ce que la décision attaquée portant suspension de M^me B a cessé de produire ses effets à compter du 1er janvier 2022, soit au lendemain de l’expiration du contrat qu’il avait conclu avec celle-ci, il est constant qu’elle a reçu exécution pendant la période du 15 novembre 2021 au 31 décembre 2021. Par suite, l’exception de non-lieu à statuer opposée en défense doit être écartée.

Sur les conclusions à fin d’annulation :

4. Aux termes de l’article 12 de la loi susvisée du 5 août 2021 : « I. – Doivent être vaccinés, sauf contre-indication médicale reconnue, contre la covid-19 : / 1° Les personnes exerçant leur activité dans : / a) Les établissements de santé mentionnés à l’article L. 6111-1 du code de la santé publique () ». Aux termes de l’article 13 de cette même loi : « I. – Les personnes mentionnées au I de l’article 12 établissent : / 1° Satisfaire à l’obligation de vaccination en présentant le certificat de statut vaccinal prévu au second alinéa du II du même article 12. () ». Aux termes de l’article 14 de cette loi : « B. – A compter du 15 septembre 2021, les personnes mentionnées au I de l’article 12 ne peuvent plus exercer leur activité si elles n’ont pas présenté les documents mentionnés au I de l’article 13 ou, à défaut, le justificatif de l’administration des doses de vaccins requises par le décret mentionné au II de l’article 12. / Par dérogation au premier alinéa du présent B, à compter du 15 septembre 2021 et jusqu’au 15 octobre 2021 inclus, sont autorisées à exercer leur activité les personnes mentionnées au I de l’article 12 qui, dans le cadre d’un schéma vaccinal comprenant plusieurs doses, justifient de l’administration d’au moins une des doses requises par le décret mentionné au II du même article 12, sous réserve de présenter le résultat, pour sa durée de validité, de l’examen de dépistage virologique ne concluant pas à une contamination par la covid-19 prévu par le même décret. / () / III. – Lorsque l’employeur constate qu’un agent public ne peut plus exercer son activité en application du I, il l’informe sans délai des conséquences qu’emporte cette interdiction d’exercer sur son emploi ainsi que des moyens de régulariser sa situation. L’agent public qui fait l’objet d’une interdiction d’exercer peut utiliser, avec l’accord de son employeur, des jours de congés payés. A défaut, il est suspendu de ses fonctions ou de son contrat de travail. / La suspension mentionnée au premier alinéa du présent III, qui s’accompagne de l’interruption du versement de la rémunération, prend fin dès que l’agent public remplit les conditions nécessaires à l’exercice de son activité prévues au I. Elle ne peut être assimilée à une période de travail effectif pour la détermination de la durée des congés payés ainsi que pour les droits acquis par l’agent public au titre de son ancienneté. Pendant cette suspension, l’agent public conserve le bénéfice des garanties de protection sociale complémentaire auxquelles il a souscrit. () ».

5. Il résulte des dispositions précitées des articles 12 à 14 de la loi du 5 août 2021 relative à la gestion de la crise sanitaire, d’une part, qu’il appartient aux établissements de soins de contrôler le respect de l’obligation vaccinale de leurs personnels soignants et agents publics et, le cas échéant, de prononcer une suspension de leurs fonctions jusqu’à ce qu’il soit mis fin au manquement constaté et, d’autre part, que l’appréciation selon laquelle les personnels ne remplissent pas les conditions posées par ces dispositions, ne résulte pas d’un simple constat, mais nécessite non seulement l’identification du cas, parmi ceux énumérés par le I de l’article 13, dans lequel se trouve l’agent, mais également l’examen de la validité des justificatifs en matière vaccinale ou de contre-indications médicales produits le cas échéant par l’agent au regard de ces dispositions législatives et des dispositions réglementaires prises pour leur application. Par suite, contrairement à ce que soutient l’INSERM, qui entend ce faisant écarter comme radicalement inopérants les moyens soulevés dans la requête, l’administration n’était pas en situation de compétence liée.

En ce qui concerne la compétence de l’auteur de la décision attaquée :

6. En premier lieu, en application des dispositions de la loi du 5 août 2021, le législateur a donné compétence aux autorités investies du pouvoir de nomination pour contrôler le statut vaccinal des agents concernés par l’obligation et à défaut, suspendre ceux ne produisant pas de justificatif de vaccination ou de contre-indication à la vaccination ou de certificat de rétablissement. Cette compétence peut être déléguée à toute autre personne dès lors que celle-ci bénéficie d’une délégation de signature prévue par les textes législatifs, régulièrement publiée et suffisamment précise.

7. Il ne ressort pas des pièces du dossier que le délégué régional Occitanie Pyrénées de l’INSERM aurait effectivement bénéficié d’une délégation de signature régulièrement publiée consentie par le président de cet établissement, à l’effet de signer la mesure de suspension en litige. Par suite, le moyen tiré de l’incompétence de l’auteur de l’acte attaqué doit être accueilli, cette illégalité justifiant à elle seule l’annulation de la décision attaquée.

8. Toutefois, lorsqu’une personne sollicite le versement d’une indemnité en réparation du préjudice subi du fait de l’illégalité d’une décision administrative entachée d’incompétence, il appartient au juge administratif de rechercher, en forgeant sa conviction au vu de l’ensemble des éléments produits par les parties, si la même décision aurait pu légalement intervenir et aurait été prise, dans les circonstances de l’espèce, par l’autorité compétente. Il convient par conséquent, dès lors que M^me B a également formé des conclusions indemnitaires en se prévalant du caractère fautif de la mesure de suspension prise à son égard, d’examiner les autres moyens invoqués à l’appui de ses conclusions en excès de pouvoir.

En ce qui concerne les autres moyens de légalité externe :

9. En premier lieu, aux termes de l’article L. 211-2 du code des relations entre le public et l’administration : " Les personnes physiques ou morales ont le droit d’être informées sans délai des motifs des décisions individuelles défavorables qui les concernent. A cet effet, doivent être motivées les décisions qui : 1° restreignent l’exercice des libertés publiques ou, de manière générale, constituent une mesure de police / () 6° refusent un avantage dont l’attribution constitue un droit pour les personnes qui remplissent les conditions légales pour l’obtenir ; () « . Aux termes de l’article 20 de la loi du 13 juillet 1983 portant droits et obligations des fonctionnaires : » Les fonctionnaires ont droit, après service fait, à une rémunération comprenant le traitement ainsi que les indemnités instituées par un texte législatif ou réglementaire. « . Enfin, aux termes de l’article 41 de la loi n°86-33 du 9 janvier 1986 : » Le fonctionnaire en activité a droit : () 2° A des congés de maladie dont la durée totale peut atteindre un an pendant une période de douze mois consécutifs en cas de maladie dûment constatée mettant l’intéressé dans l’impossibilité d’exercer ses fonctions. Celui-ci conserve alors l’intégralité de son traitement pendant une durée de trois mois (). Le fonctionnaire conserve, en outre, ses droits à la totalité du supplément familial de traitement et de l’indemnité de résidence () ".

10. La décision prononçant une mesure de suspension à l’égard d’un agent qui ne satisfait pas à l’obligation vaccinale contre la Covid-19 constitue une décision restreignant l’exercice des libertés publiques au sens des dispositions précitées de l’article L. 211-2. Par ailleurs, elle a également pour effet de priver l’intéressé de son salaire dont le versement constitue, après service fait ou pendant la période de congés maladie, un droit garanti par les dispositions précitées de la loi du 13 juillet 1983 et de la loi du 9 janvier 1986. Une telle décision doit, par suite, être motivée en application de l’article L. 211-2 du code des relations entre le public et l’administration.

11. En l’espèce, la décision querellée suspendant l’exercice des fonctions et le versement de la rémunération de M^me B mentionne la loi du 5 août 2021 et son décret d’application du 7 août 2021. Elle mentionne par ailleurs, au titre des considérations de fait, que l’intéressée n’a pas produit un justificatif de vaccination à la Covid-19 ou de contre-indication à cette vaccination. Elle est, par suite, suffisamment motivée au regard des dispositions de l’article L. 211-5 du code des relations entre le public et l’administration.

12. En deuxième lieu, M^me B soutient que la décision du 3 octobre 2021 par laquelle le directeur du centre hospitalier de Graulhet l’a suspendue de ses fonctions sans traitement jusqu’à la production d’un justificatif de vaccination ou de contre-indication à la vaccination, qui constitue une sanction, est irrégulière car elle n’a pas bénéficié des garanties de la procédure disciplinaire et de la mise en œuvre d’une procédure contradictoire préalable.

13. Toutefois, la décision par laquelle l’autorité investie du pouvoir de nomination prononce la suspension d’un agent public en application de l’article 14 de la loi du 5 août 2021 doit s’analyser comme une mesure prise dans l’intérêt du service et de la politique sanitaire, destinée à lutter contre la propagation de l’épidémie de Covid-19 dans un objectif de maîtrise de la situation sanitaire, et n’a pas vocation à sanctionner un éventuel manquement ou agissement fautif commis par cet agent. Reposant sur un régime juridique propre, cette mesure de suspension, qui constate le non-respect par l’agent de l’obligation vaccinale imposée par le dispositif légal en vigueur, est limitée à la période au cours de laquelle l’agent s’abstient de se conformer aux obligations qui sont les siennes en application des dispositions précitées. Dès lors, elle n’a pas le caractère d’une sanction administrative nécessitant que soient mises en œuvre les garanties procédurales attachées à la procédure disciplinaire et n’a pas davantage la nature d’une mesure prise en considération de la personne justifiant le respect d’une procédure contradictoire préalable. Les moyens tirés de la privation de telles garanties procédurales sont, par suite, sans incidence sur la légalité de la décision contestée et doivent être écartés.

En ce qui concerne les moyens de légalité interne :

14. En premier lieu, l’article 12 de la loi du 5 août 2021 a défini le champ de l’obligation de vaccination contre la covid-19 en retenant, notamment, un critère géographique pour y inclure les personnes exerçant leur activité dans un certain nombre d’établissements, principalement les établissements de santé et des établissements sociaux et médico-sociaux, ainsi qu’un critère professionnel pour y inclure les professionnels de santé. Le législateur a ainsi entendu à la fois protéger les personnes accueillies par ces établissements qui présentent une vulnérabilité particulière au virus de la covid-19 et éviter la propagation du virus par les professionnels de la santé dans l’exercice de leur activité qui, par nature, peut les conduire à soigner des personnes vulnérables ou ayant de telles personnes dans leur entourage. L’article 14 de la loi du 5 août 2021 prévoit que seuls les professionnels exerçant dans des établissements de santé ayant satisfait à cette obligation puissent continuer à exercer leur activité à compter du 15 septembre 2021. Dès lors, les professionnels n’ayant pas satisfait à cette obligation se voient interdits d’exercer jusqu’à la régularisation de leur situation.

15. Il résulte de l’instruction que l’institut des maladies métaboliques et cardiovasculaires (I2MC), au sein duquel M^me B exerce ses fonctions, se situe dans l’enceinte du centre hospitalier universitaire (CHU) de Toulouse, sur le site de Rangueil. Si la requérante soutient que cet institut y est installé dans des bâtiments indépendants du CHU, il apparaît néanmoins que des praticiens-hospitaliers et des professeurs des université-praticiens-hospitaliers (PU-PH) y exercent des activités de recherche. Ainsi, et alors même que lesdites activités ne constitueraient pas, pour ces professionnels hospitaliers, leur activité principale, ces derniers sont nécessairement amenés à côtoyer, dans ces locaux, les autres personnels relevant de cette structure de recherche. Dans ces conditions, et eu égard à l’objectif poursuivi par la loi rappelé au point précédent, M^me B n’est pas fondée soutenir que c’est à tort que l’INSERM a considéré qu’elle était soumise à l’obligation vaccinale contre la covid-19 et l’a suspendu de ses fonctions à raison du non-respect de cette obligation.

16. En deuxième lieu, eu égard à l’objectif de santé publique poursuivi, rappelé au point 14, et alors même qu’aucune dérogation personnelle à l’obligation de vaccination n’est prévue en dehors des cas de contre-indication, l’obligation vaccinale pesant sur le personnel exerçant dans un établissement de santé, qui ne saurait être regardée comme incohérente et disproportionnée au regard de l’objectif de santé publique poursuivi, ne méconnaît pas le consentement libre et éclairé garanti par la Convention d’Oviedo. Cette obligation, justifiée par une exigence de santé publique et qui n’est pas manifestement inappropriée à l’objectif qu’elle poursuit, ne méconnaît pas davantage la liberté de conscience, garantie par l’article 9 de la convention européenne des droits de l’homme et des libertés fondamentales.

17. En troisième lieu, et pour les motifs exposés aux points précédents, M^me B n’est pas davantage fondée à soutenir que la décision en litige serait entachée d’erreur manifeste dans l’appréciation de ses conséquences sur sa situation personnelle.

Sur les conclusions indemnitaires :

18. Il résulte de ce qui précède que la décision du 3 novembre 2021 n’est pas illégale pour d’autres motifs que celui tiré de l’incompétence de son signataire et qu’elle est justifiée au fond. Dès lors que la même décision aurait été prise par l’autorité compétente, les préjudices allégués par M^me B ne peuvent être regardés comme la conséquence directe du vice d’incompétence entachant cette décision administrative illégale. Par suite, les conclusions à fin d’indemnisation fondées sur l’illégalité fautive de cette décision ne peuvent qu’être rejetées.

Sur les conclusions à fin d’injonction :

19. L’annulation de la décision du 3 novembre 2021 suspendant M^me B de ses fonctions sans traitement à compter du 16 novembre 2021 implique seulement, compte tenu du motif pour laquelle elle a été prononcée, que le président de l’INSERM procède au réexamen de la situation de l’intéressée pour la période du 16 novembre au 31 décembre 2021.

Sur les frais liés au litige :

20. Dans les circonstances de l’espèce, il y a lieu de mettre à la charge de l’INSERM une somme de 500 euros au titre des frais exposés par M^me B et non compris dans les dépens.

D E C I D E :

Article 1er : La décision du 3 novembre 2021 suspendant M^me B de ses fonctions sans traitement à compter du 16 novembre 2021 est annulée.

Article 2 : Il est enjoint au président de l’INSERM de procéder au réexamen de la situation de M^me B pour la période du 16 novembre au 31 décembre 2021, dans le délai d’un mois suivant la notification du présent jugement.

Article 3 : L’INSERM versera à M^me B une somme de 500 euros sur le fondement de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Article 4 : Le surplus des conclusions de la requête et les conclusions présentées par l’INSERM sur le fondement des dispositions de l’article L. 761-1 sont rejetées.

Article 5 : Le présent jugement sera notifié à M^me A B et à l’Institut national de la santé et de la recherche médicale (INSERM).

Délibéré après l’audience du 20 juin 2024, à laquelle siégeaient :

M^me Sylvie Cherrier, présidente,

M^me Jorda, conseillère,

M^me Péan, conseillère,

Rendu public par mise à disposition au greffe le 2 juillet 2024.

L’assesseure la plus ancienne,

V. JORDA

La présidente-rapporteure,

S. D

La greffière,

F. DEGLOS

La République mande et ordonne au ministre de la santé et de la prévention en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l’exécution de la présente décision.

Pour expédition conforme,

La greffière en chef,

N°2107346