Vu la procédure suivante :

Procédure contentieuse antérieure :

M. A… B… a demandé au tribunal administratif de la Guyane d’annuler la décision du 22 février 2022 par laquelle la directrice de l’agence régionale de santé (ARS) de Guyane a rejeté sa demande de protection fonctionnelle et sa demande indemnitaire, d’enjoindre à l’ARS de Guyane, sous astreinte de 50 euros par jour de retard, de lui accorder le bénéfice de cette protection dans un délai d’un mois à compter du jugement et de condamner l’ARS de Guyane à lui verser la somme de 1 euro symbolique à titre de dommages et intérêts.

Par un jugement n° 2200481 du 12 octobre 2023, le tribunal administratif de la Guyane a annulé la décision du 22 février 2022 de la directrice générale de l’ARS de Guyane en tant qu’elle a refusé à M. B… le bénéfice de la protection fonctionnelle, a mis à la charge de l’ARS Guyane le versement de la somme de 1 200 euros à M. B… au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative et a rejeté le surplus de sa demande.

Procédure devant la cour :

Par une requête et un mémoire, enregistrés les 11 janvier et 16 décembre 2024, ce second mémoire n’ayant pas été communiqué, M. B…, représenté par M^e Latour, demande à la cour :

1°) d’annuler ce jugement du 13 octobre 2023 du tribunal administratif de la Guyane en tant qu’il a rejeté le surplus de ses demandes ;

2°) d’enjoindre à l’ARS de Guyane de lui accorder le bénéfice de la protection fonctionnelle dans le délai d’un mois à compter de l’arrêt à intervenir, sous astreinte de 50 euros par jour de retard ;

3°) de condamner l’ARS de Guyane à lui verser la somme d’un euro à titre de dommages et intérêts en réparation de ses préjudices ;

4°) de mettre à la charge de l’ARS de Guyane le versement de la somme de 3 000 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative et de 13 euros au titre du droit de plaidoirie.

Il soutient que :

- c’est à bon droit que le tribunal a retenu le moyen tiré de l’incompétence dont est entachée la décision en litige ;

- le tribunal a rejeté à tort ses conclusions aux fins d’injonction ; contrairement à ce qu’ont estimé les premiers juges, sa demande de protection fonctionnelle ne reposait pas uniquement sur une discrimination syndicale mais également sur le harcèlement et la déconsidération professionnelle dont il a fait l’objet, ainsi que sur la dégradation de ses conditions de travail, qui ont altéré sa santé ; le tribunal a ainsi omis de statuer sur une partie de son argumentation et a entaché sa décision d’une erreur d’appréciation ;

- cette demande de protection fonctionnelle était justifiée dès lors qu’il a été contraint de prendre un poste ne correspondant pas à ses compétences, qu’il ne s’est plus vu confier de missions, qu’il a fait l’objet de poursuites disciplinaires injustifiées et n’a pas été proposé à l’avancement et enfin, qu’il s’est vu proposer un poste ne correspondant pas à son grade dans le seul but de l’éloigner géographiquement ;

- son employeur a manqué à ses obligations d’assurer et de protéger la santé physique et mentale des travailleurs en violation de l’article L. 4121-1 du code du travail ;

- l’ARS a commis des fautes dans la gestion de sa carrière, lui a fait subir une discrimination syndicale et une dégradation de ses conditions de travail, engageant ainsi sa responsabilité ; ces fautes ont altéré sa santé et lui ont causé un préjudice moral.

Par un mémoire en défense, enregistré le 25 juillet 2024, l’ARS de Guyane, représentée par M^e Fernandez-Bégault, conclut au rejet de la requête de M. B… et à ce qu’il soit mis à la charge de ce dernier le versement de la somme de 3 000 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient qu’aucun des moyens de la requête n’est fondé.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- le code de la santé publique ;

- le code du travail ;

- la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983 ;

- la loi n° 2008-496 du 27 mai 2008 ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience.

Ont été entendus au cours de l’audience publique :

- le rapport de M^me Ladoire,

- et les conclusions de M^me Pruche-Maurin, rapporteure publique.

Considérant ce qui suit :

1. M. B…, médecin inspecteur de santé publique, affecté à l’agence régionale de santé (ARS) de Guyane depuis le 1er mai 2018, a été nommé référent pour les établissements médico-sociaux au sein de la direction de l’autonomie en mai 2020. À compter du 24 novembre suivant lui a été confié l’intérim de la directrice de l’autonomie. Il a été placé en arrêt de travail du 7 au 21 décembre 2020, puis a été déchargé de cette mission d’intérim. S’estimant victime, de la part de la directrice générale de l’ARS et du directeur adjoint, d’une discrimination syndicale et de harcèlement moral dans un contexte de dégradation du climat social de l’établissement, M. B… a saisi la cellule d’alerte des ministères sociaux, le 19 novembre 2021, puis il a été placé en arrêt de travail du 20 au 25 novembre suivant. Le 18 février 2022, il a adressé à la directrice de l’ARS une demande tendant, d’une part, au bénéfice de la protection fonctionnelle, et, d’autre part, au versement de la somme de 1 euro symbolique à titre de dommages et intérêts. Sa réclamation ayant été rejetée par l’ARS le 22 février suivant, il a demandé au tribunal administratif de la Guyane d’annuler cette décision, d’enjoindre à l’ARS de Guyane de lui accorder le bénéfice de la protection fonctionnelle et de la condamner au versement de la somme de 1 euro en réparation de son préjudice moral. Par un jugement du 12 octobre 2023, le tribunal administratif a annulé cette décision du 22 février 2022 en tant qu’elle a refusé à M. B… le bénéfice de la protection fonctionnelle et a rejeté le surplus de sa demande. M. B… relève appel de ce jugement en tant qu’il n’a pas fait droit à ses conclusions en injonction et a rejeté ses conclusions indemnitaires.

Sur les conclusions aux fins d’injonction et d’astreinte :

2. Lorsque le juge de l’excès de pouvoir annule une décision administrative alors que plusieurs moyens sont de nature à justifier l’annulation, il lui revient, en principe, de choisir de fonder l’annulation sur le moyen qui lui paraît le mieux à même de régler le litige, au vu de l’ensemble des circonstances de l’affaire. Mais, lorsque le requérant choisit de présenter, outre des conclusions à fin d’annulation, des conclusions à fin d’injonction tendant à ce que le juge enjoigne à l’autorité administrative de prendre une décision dans un sens déterminé, il incombe au juge de l’excès de pouvoir d’examiner prioritairement les moyens qui seraient de nature, étant fondés, à justifier le prononcé de l’injonction demandée.

3. Eu égard au motif retenu par le tribunal pour annuler la décision du 22 février 2022 et tiré de l’incompétence de son auteure, lequel n’est d’ailleurs pas contesté en appel, le tribunal a rejeté les conclusions de M. B… tendant à ce qu’il soit enjoint à l’ARS de lui accorder le bénéfice de la protection fonctionnelle. En conséquence, l’appelant est recevable à demander la réformation de ce jugement en tant qu’il a écarté ses autres moyens dont le bien-fondé aurait conduit le tribunal à faire droit à sa demande d’injonction.

4. À cet égard, il y a lieu pour la cour de se prononcer, dans le cadre de l’effet dévolutif de l’appel, sur les autres moyens invoqués par M. B… à l’appui de ses conclusions à fin d’injonction et d’astreinte.

5. En premier lieu, M. B… soutient que cette décision lui refusant la protection fonctionnelle est également entachée d’erreur d’appréciation compte tenu de la discrimination syndicale et du harcèlement moral dont il est victime.

6. D’une part, aux termes de l’article 6 de la loi du 13 juillet 1983 portant droits et obligations des fonctionnaires alors en vigueur : « Aucune distinction, directe ou indirecte, ne peut être faite entre les fonctionnaires en raison de leurs opinions politiques, syndicales. / (…) / Aucune mesure concernant notamment le recrutement, la titularisation, la rémunération, la formation, l’appréciation de la valeur professionnelle, la discipline, la promotion, l’affectation et la mutation ne peut être prise à l’égard d’un fonctionnaire en prenant en considération : 1° Le fait qu’il a subi ou refusé de subir des agissements contraires aux principes énoncés au deuxième alinéa du présent article (…) ». Aux termes de l’article 1er de la loi du 27 mai 2008 portant diverses dispositions d’adaptation au droit communautaire dans le domaine de la lutte contre les discriminations : « Constitue une discrimination directe la situation dans laquelle, sur le fondement de (…) ses activités syndicales, (…) une personne est traitée de manière moins favorable qu’une autre ne l’est, ne l’a été ou ne l’aura été dans une situation comparable./ Constitue une discrimination indirecte une disposition, un critère ou une pratique neutre en apparence, mais susceptible d’entraîner, pour l’un des motifs mentionnés au premier alinéa, un désavantage particulier pour des personnes par rapport à d’autres personnes, à moins que cette disposition, ce critère ou cette pratique ne soit objectivement justifié par un but légitime et que les moyens pour réaliser ce but ne soient nécessaires et appropriés (…) ». Enfin, aux termes de l’article 4 de cette même loi : « Toute personne qui s’estime victime d’une discrimination directe ou indirecte présente devant la juridiction compétente les faits qui permettent d’en présumer l’existence. Au vu de ces éléments, il appartient à la partie défenderesse de prouver que la mesure en cause est justifiée par des éléments objectifs étrangers à toute discrimination (…) ».

7. Il appartient au juge administratif, dans la conduite de la procédure inquisitoire, de demander aux parties de lui fournir tous les éléments d’appréciation de nature à établir sa conviction. Cette responsabilité doit, dès lors qu’il est soutenu qu’une mesure ou une pratique a pu être empreinte de discrimination, s’exercer en tenant compte des difficultés propres à l’administration de la preuve en ce domaine et des exigences qui s’attachent aux principes à valeur constitutionnelle des droits de la défense et de l’égalité de traitement des personnes. S’il appartient au requérant qui s’estime lésé par une telle mesure de soumettre au juge des éléments de fait susceptibles de faire présumer une atteinte à ce dernier principe, il incombe au défendeur de produire tous ceux permettant d’établir que la décision attaquée repose sur des éléments objectifs étrangers à toute discrimination. La conviction du juge se détermine au vu de ces échanges contradictoires. En cas de doute, il lui appartient de compléter ces échanges en ordonnant toute mesure d’instruction utile.

8. D’autre part, aux termes du premier alinéa de l’article 6 quinquies de la loi du 13 juillet 1983 applicable au litige : « Aucun fonctionnaire ne doit subir les agissements répétés de harcèlement moral qui ont pour objet ou pour effet une dégradation des conditions de travail susceptible de porter atteinte à ses droits et à sa dignité, d’altérer sa santé physique ou mentale ou de compromettre son avenir professionnel. Aucune mesure concernant notamment le recrutement, la titularisation, la formation, la notation, la discipline, la promotion, l’affectation et la mutation ne peut être prise à l’égard d’un fonctionnaire en prenant en considération : /1° Le fait qu’il ait subi ou refusé de subir les agissements de harcèlement moral visés au premier alinéa ; / 2° Le fait qu’il ait exercé un recours auprès d’un supérieur hiérarchique ou engagé une action en justice visant à faire cesser ces agissements ; / 3° Ou bien le fait qu’il ait témoigné de tels agissements ou qu’il les ait relatés. / Est passible d’une sanction disciplinaire tout agent ayant procédé ou ayant enjoint de procéder aux agissements définis ci-dessus. (…) ». Il appartient à un agent public qui soutient avoir été victime d’agissements constitutifs de harcèlement moral de soumettre au juge des éléments de fait susceptibles de faire présumer l’existence d’un tel harcèlement. Il incombe à l’administration de produire, en sens contraire, une argumentation de nature à démontrer que les agissements en cause sont justifiés par des considérations étrangères à tout harcèlement. La conviction du juge, à qui il revient d’apprécier si les agissements de harcèlement sont ou non établis, se détermine au vu de ces échanges contradictoires, qu’il peut compléter, en cas de doute, en ordonnant toute mesure d’instruction utile. Pour apprécier si des agissements dont il est allégué qu’ils sont constitutifs d’un harcèlement moral revêtent un tel caractère, le juge administratif doit tenir compte des comportements respectifs de l’agent auquel il est reproché d’avoir exercé de tels agissements et de l’agent qui estime avoir été victime d’un harcèlement moral. En revanche, la nature même des agissements en cause exclut, lorsque l’existence d’un harcèlement moral est établie, qu’il puisse être tenu compte du comportement de l’agent qui en a été victime pour atténuer les conséquences dommageables qui en ont résulté pour lui. Le préjudice résultant de ces agissements pour l’agent victime doit alors être intégralement réparé.

9. Tout d’abord, M. B… fait valoir qu’il a été contraint d’accepter une mission d’intérim sur un poste qui ne correspondait pas à ses compétences et nécessitait un investissement à temps plein alors qu’il n’avait bénéficié d’aucune formation ni d’aide de sa hiérarchie et qu’il n’avait pas été déchargé de certaines missions transversales ni de ses astreintes. Cependant, en vertu de l’article R. 1421-14 du code de la santé publique, « les membres du corps des médecins inspecteurs de santé publique (…) ont vocation à exercer des fonctions de direction et d’encadrement », de sorte que l’appelant ne saurait reprocher à l’ARS de lui avoir confié des fonctions pour lesquelles il n’aurait pas eu les compétences requises alors, au surplus, qu’il avait été amené à manager des équipes pluridisciplinaires dans le cadre de la coordination de certains projets. De plus, il est constant qu’il était l’agent le plus expérimenté au sein de cette direction constituée de seulement cinq agents. Contrairement à ce que soutient M. B…, il ne ressort pas des pièces du dossier que dans le cadre de cet intérim, envisagé sur une courte période, d’autres affaires que la gestion des affaires courantes lui auraient été confiées. À cet égard, il ressort du rapport établi par la cellule d’alerte des ministères sociaux, que les dossiers sensibles, tels que celui des établissements médico-sociaux en crise sociale grave, ont été gérés directement par la direction générale, et que si l’intéressé a pu être exposé à un stress important et à une charge de travail accrue, cette surcharge ne saurait s’analyser comme relevant d’un processus harcelant alors qu’il avait, en qualité de médecin inspecteur, les compétences pour assumer ces fonctions. Il est également constant que M. B… n’a pas fait remonter les difficultés auxquelles il avait été confronté et qu’il n’a pas non plus sollicité l’accompagnement de la directrice de l’offre de soins qui avait pourtant été positionnée en appui durant son intérim. En outre, lorsqu’il a été placé en congés maladie, cet intérim a finalement été confié à un agent de catégorie A, moins qualifiée que lui, et qui semble n’avoir rencontré aucune difficulté dans l’exercice de cette mission. Dans ces conditions, la mission d’intérim qui lui a été confiée ne saurait être regardée comme révélatrice d’une discrimination syndicale ou d’un harcèlement moral commis à son encontre.

10. Ensuite, M. B… allègue avoir été l’objet d’une mise à l’écart professionnelle et qu’une seule mission lui a été confiée en un an, laquelle a consisté en la rédaction d’une note sur la santé des détenus. Il ressort cependant des pièces du dossier, et en particulier de l’évaluation réalisée en 2021, que plusieurs objectifs pluriannuels lui ont été assignés, tels que la participation à la politique de l’autonomie et de l’amélioration de l’offre médico-sociale (participation à des visites de conformité des établissements), le pilotage de la stratégie « addiction », l’accompagnement de la stratégie relative à l’« autisme », la participation à la politique de prévention et de gestion du covid-19 dans les établissements sanitaires et médico-sociaux, et la politique relative à la santé des détenus. Le fait qu’en 2021, ces objectifs étaient atteints ou partiellement atteints par l’intéressé témoigne de ce qu’il n’avait pas été laissé sans mission. Dans un courriel adressé le 10 mai 2021 au directeur général adjoint de l’ARS, M. B… relevait d’ailleurs avoir une « quantité importante de travail » dans de nombreux domaines. À cet égard, et compte tenu de ses compétences en matière de santé publique, de sa qualification en médecine tropicale et de son expérience internationale, l’ARS de Guyane lui a d’ailleurs proposé le poste de coordonnateur du projet d’éradication du paludisme en collaboration avec le Surinam. Si l’intéressé soutient que cette proposition visait uniquement à l’éloigner géographiquement, il ressort des pièces du dossier que le titulaire de ce poste devait être affecté à l’ARS de Guyane et qu’il n’aurait donc pas impliqué de changement géographique pour M. B…. De plus, et contrairement à ce que soutient l’intéressé, il ressort de la fiche de poste que le profil attendu était celui d’un « médecin inspecteur de santé publique avec une expérience confirmée dans la veille sanitaire, la gestion de projets et l’animation de réseaux » et qu’ainsi, ce poste n’impliquait ni perte de responsabilité, ni perte de rémunération. Pour l’ensemble de ces motifs, le fait de lui avoir proposé ce poste, lequel a finalement été confié à un autre médecin inspecteur de santé publique, ne pouvait s’analyser ni comme une discrimination syndicale ni comme un fait constitutif de harcèlement moral.

11. M. B… soutient également que son évaluation en 2021 reposait sur des critères extérieurs à sa manière de servir et reproche à l’ARS de ne pas l’avoir proposé à l’avancement au grade de médecin général de santé publique pour l’année 2022. Toutefois, le rapport précité, établi par la ligne d’écoute et d’alerte des ministères sociaux, a relevé que son évaluation, moins bonne que les années précédentes, et le fait qu’il n’ait pas été proposé à l’avancement, sont uniquement liés à son changement de fonctions et à sa manière de servir. À cet égard, l’absence de mention de ses capacités à exercer des fonctions supérieures au terme de son évaluation n’est pas imputable à une discrimination syndicale mais à l’abandon, par ce dernier, de son intérim de direction, lequel lui aurait permis d’acquérir des compétences managériales. D’ailleurs, bien qu’il ait fait l’objet de propositions à l’avancement entre 2013 et 2020, il n’a jamais été promu au grade de médecin général. Dans ces conditions, en lui précisant, par un courriel du 31 mars 2022, que sa manière de servir n’apparaissait pas satisfaisante au point de justifier une promotion, la directrice générale de l’ARS n’a pas commis un agissement constitutif de discrimination syndicale ou de harcèlement moral à son encontre.

12. En outre, aux termes de l’article 28 de la loi du 13 juillet 1983, en vigueur à la date de la décision attaquée : « Tout fonctionnaire, quel que soit son rang dans la hiérarchie, est responsable de l’exécution des tâches qui lui sont confiées. Il doit se conformer aux instructions de son supérieur hiérarchique, sauf dans le cas où l’ordre donné est manifestement illégal et de nature à compromettre gravement un intérêt public (…). ». Il ressort des pièces du dossier qu’une procédure disciplinaire a été introduite à l’encontre de M. B… au motif qu’il avait refusé de participer, le 21 septembre 2021, au plateau d’appels des professionnels de santé soumis à l’obligation de vaccination contre le covid. S’il a contesté la pertinence de cette organisation qui, selon lui, était de nature à l’exposer à un risque de contamination, en refusant d’exécuter des consignes qui n’étaient pas manifestement illégales et de nature à compromettre gravement un intérêt public, il a manqué à son devoir d’obéissance hiérarchique. Par suite, la procédure disciplinaire diligentée à son encontre, à laquelle l’ARS a finalement renoncé dans un souci d’apaisement, ne présentait pas un caractère injustifié et ne pouvait dès lors être assimilée à une sanction déguisée en raison de son activité syndicale ou à un fait constitutif de harcèlement moral.

13. Enfin, la circonstance que l’ARS de Guyane connaîtrait un climat social tendu induisant une dégradation de l’environnement de travail pour l’ensemble des agents n’est pas de nature à établir la discrimination syndicale ou les faits constitutifs de harcèlement moral allégués par M. B….

14. En troisième lieu, aux termes de l’article L. 4111-1 du code du travail : « Sous réserve des exceptions prévues à l’article L. 4111-4, les dispositions de la présente partie (…) sont également applicables : (…) 3° Aux établissements de santé, sociaux et médico-sociaux mentionnés à l’article 2 de la loi n° 86-33 du 9 janvier 1986 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique hospitalière ainsi qu’aux groupements de coopération sanitaire de droit public mentionnés au 1° de l’article L. 6133-3 du code de la santé publique. ». En vertu de l’article L. 4121-1 de ce code : « L’employeur prend les mesures nécessaires pour assurer la sécurité et protéger la santé physique et mentale des travailleurs (…) ».

15. M. B… ne produit aucun élément de nature à établir que l’ARS de Guyane aurait manqué, en qualité d’employeur, à ses obligations de sécurité et de protection de sa santé physique et mentale. Par suite, la décision lui refusant le bénéfice de la protection fonctionnelle n’a pas méconnu les dispositions précitées du code du travail.

16. Il résulte de ce qui précède que la décision du 22 février 2022 étant uniquement entachée d’incompétence et non, comme le soutient M. B…, d’une erreur d’appréciation, son annulation n’implique pas qu’il soit enjoint à l’ARS de Guyane de lui accorder le bénéfice de la protection fonctionnelle. Par suite, les conclusions de M. B… aux fins d’injonction et d’astreinte doivent être rejetées.

Sur les conclusions indemnitaires :

17. Lorsqu’une personne sollicite le versement d’une indemnité en réparation du préjudice subi du fait de l’illégalité d’une décision administrative entachée d’incompétence, il appartient au juge administratif de rechercher, en forgeant sa conviction au vu de l’ensemble des éléments produits par les parties, si la même décision aurait pu légalement intervenir et aurait été prise, dans les circonstances de l’espèce, par l’autorité compétente. Dans le cas où il juge qu’une même décision aurait été prise par l’autorité compétente, le préjudice allégué ne peut alors être regardé comme la conséquence directe du vice d’incompétence qui entachait la décision administrative illégale.

18. Ainsi qu’il a été dit précédemment, si la décision du 22 février 2022 refusant d’accorder à M. B… le bénéfice de la protection fonctionnelle est intervenue en méconnaissance du principe d’impartialité et qu’elle est ainsi entachée d’incompétence, elle était justifiée par le fait que l’intéressé, contrairement à ce qu’il prétendait, n’était ni victime de discrimination syndicale ni de harcèlement moral. Il en résulte que le préjudice moral allégué par ce dernier du fait de l’altération de son état de santé ne pouvait être regardé comme présentant un lien direct avec le vice dont est entachée la décision en litige. Par suite, ses conclusions indemnitaires ne peuvent qu’être rejetées.

19. Il résulte de tout ce qui précède que M. B… n’est pas fondé à soutenir que c’est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif a rejeté ses demandes.

Sur les frais liés au litige :

20. L’ARS étant la partie gagnante dans la présente instance, les dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce qu’il soit fait droit aux conclusions présentées par M. B… sur leur fondement.

21. Il y a lieu, dans les circonstances de l’espèce, de mettre à la charge de M. B…, le versement de la somme de 1 500 euros à l’ARS Guyane au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

dÉcide :

Article 1er : La requête de M. B… est rejetée.

Article 2 : M. B… versera la somme de 1 500 euros à l’ARS de Guyane au titre de l’article L.761-1 du code de justice administrative.

Article 3 : Le présent arrêt sera notifié à M. A… B… et à l’agence régionale de santé de Guyane.

Délibéré après l’audience du 13 mai 2026 à laquelle siégeaient :

M. Rey-Béthbèder, président

M^me Ladoire, présidente-assesseure,

M. Henriot, conseiller.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 4 juin 2026.

La rapporteure,

S. LADOIRE

Le président,

É. REY-BÈTHBÉDER

La greffière,

L. CHAIGNEAU

La République mande et ordonne à la ministre de la santé, des familles, de l’autonomie et des personnes handicapées en ce qui la concerne, ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l’exécution de la présente décision.