Vu la procédure suivante :

Procédure contentieuse antérieure

M. B… E… a demandé au tribunal administratif de Grenoble, par deux requêtes distinctes, d’annuler les titres exécutoires, d’un montant de 66 060,40 euros chacun, émis par la commune de Crest les 14 décembre 2016 et 12 décembre 2018, d’annuler les mises en demeure de payer des 6 mars 2017 et 11 mars 2019 ainsi que les décisions de rejet de ses recours gracieux intervenues les 10 juin 2017 et 26 février 2019, et de mettre à la charge de la commune de Crest une somme de 2 500 euros dans chacune des affaires au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Par un jugement n° 1704409-n°1902827 du 31 décembre 2019, le tribunal administratif de Grenoble a annulé le titre exécutoire émis le 12 décembre 2018, la mise en demeure de payer du 11 mars 2019 et la décision de rejet du recours gracieux du 26 février 2019 (article 1^er), a mis à la charge de la commune de Crest la somme de 1 500 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative (article 2) et a rejeté le surplus des demandes de M. E… (article 3).

Procédure devant la cour

Par une requête et des mémoires, enregistrés le 20 mars 2020 et le 1^er février 2021, la commune de Crest, représentée par M^e Delaire, demande à la cour :

1°) d’annuler l’article 1^er de ce jugement ;

2°) de rejeter l’ensemble des demandes de M. E… ;

3°) de mettre à la charge de M. E… la somme de 3 500 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

 – sa requête d’appel est recevable ;

 – le jugement est insuffisamment motivé, en ce qu’il ne critique pas les éléments probatoires qu’elle avait fournis et ne vise aucune des dispositions relatives à la signature électronique du bordereau de titre de recettes ;

 – c’est à tort que le tribunal a rejeté les justificatifs produits attestant que le bordereau de titres de recettes a bien été signé électroniquement par les autorités communales dûment habilitées, en l’espèce par M^me C… D… en sa qualité de directrice générale des services, conformément aux dispositions de l’article D. 1617-23 du code général des collectivités territoriales et de l’arrêté du 27 juin 2007 pris pour son application, de sorte que le titre émis est conforme aux dispositions de l’article L. 1617-5 du code général des collectivités territoriales ;

 – les autres moyens dirigés par M. E… contre le titre de recettes litigieux du 12 décembre 2018 ne sont pas fondés.

Par des mémoires en défense, enregistrés le 26 octobre 2020 et le 22 mars 2021, M. E…, représenté par la Selarl Retex Avocats, conclut au rejet de la requête et demande à la cour de mettre à la charge de la commune de Crest une somme de 2 500 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Il soutient que :

 – le jugement est suffisamment motivé ;

 – le bordereau produit pour la première fois en appel n’établit toujours pas qu’il aurait été signé, même de manière électronique ;

 – le titre de recettes ne contient pas l’indication précise des bases de liquidation, de sorte qu’il est irrégulier faute de lui permettre de comprendre le montant de sa dette ;

 – le bien-fondé de la créance n’est pas justifié, la commune ne produisant aucun élément relatif à la mise en œuvre du permis d’aménager obtenu en 2012, n’ayant pas réalisé les travaux projetés par le programme d’aménagement d’ensemble et n’ayant pas procédé, dans la délibération adoptant ce programme, à l’estimation quantitative des surfaces concernées par les constructions ;

 – la délibération du 30 mars 2007 créant la participation d’urbanisme est illégale, dès lors qu’elle se contente de lister sommairement les aménagements envisagés, qu’il n’est pas justifié de la réalisation des équipements publics projetés pour 2019, et que les travaux envisagés ne sont pas en lien avec les constructions futures.

Vu les autres pièces du dossier ;

Vu :

 – le code général des collectivités territoriales ;

 – le code de l’urbanisme ;

 – le décret n° 2012-1246 du 7 novembre 2012 ;

 – l’arrêté du 27 juin 2007 portant application de l’article D. 1617-23 du code général des collectivités territoriales relatif à la dématérialisation des opérations en comptabilité publique ;

- le code de justice administrative ;

Les parties ayant été régulièrement averties du jour de l’audience ;

Après avoir entendu au cours de l’audience publique :

 – le rapport de M^me Le Frapper, première conseillère,

 – les conclusions de M. Vallecchia, rapporteur public,

 – et les observations de M^e Royaux, représentant la commune de Crest, et de M^e Cunin, représentant M. E… ;

Considérant ce qui suit :

1. Par délibération du 30 mars 2007, le conseil municipal de la commune de Crest a approuvé le programme d’aménagement d’ensemble (PAE) dénommé « Armozin-Rozier » en vue de l’aménagement des avenues Félix Rozier et Charles Armorin, et a notamment mis à la charge des constructeurs, au titre de la part des dépenses correspondant aux besoins des futurs habitants du secteur, une participation de 53,58 euros par mètre carré de surface œuvre nette construite, actualisée en fonction de l’évolution de l’indice TP01. M. B… E…, propriétaire de parcelles situées dans le périmètre du programme, a obtenu un permis d’aménager un lotissement de 13 lots d’une surface de 2 000 m² par un arrêté du maire de Crest du 25 mai 2012 mettant à sa charge une participation au PAE d’un montant actualisé de 132 120,80 euros. La commune a émis le 14 décembre 2016 un titre exécutoire d’un montant de 66 060,40 euros afin d’obtenir le paiement d’un premier acompte correspondant à 50% de la participation au PAE mise à la charge de M. E…. Une mise en demeure a été adressée le 6 mars 2017 à ce dernier, qui a alors formé un recours gracieux rejeté le 10 juin 2017. La commune de Crest a émis le 12 décembre 2018 un second titre exécutoire du même montant afin d’obtenir le solde de la participation au PAE mise à la charge de M. E…, qui a présenté un recours gracieux explicitement rejeté le 26 février 2019 par la commune de Crest. Une mise en demeure de payer a été adressée à M. E… le 11 mars 2019. Par un jugement du 31 décembre 2019, le tribunal administratif de Grenoble, après avoir joint les deux requêtes successivement introduites par M. E…, a annulé le titre exécutoire du 12 décembre 2018 ainsi que la décision de rejet de recours gracieux du 26 février 2019 et la mise en demeure de payer du 11 mars 2019 (article 1^er), a mis à la charge de la commune une somme de 1 500 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative et a rejeté le surplus des conclusions de M. E…, dirigées notamment contre le premier titre exécutoire. La commune de Crest relève appel de l’article 1^er de ce jugement.

Sur la régularité du jugement :

2. Aux termes de l’article L. 9 du code de justice administrative : « Les jugements sont motivés ». En l’espèce, il résulte des termes mêmes du jugement attaqué que le tribunal a répondu aux arguments de défense opposés par la commune de Crest au moyen tiré de la méconnaissance des dispositions de l’article L. 1617-5 du code général des collectivités territoriales. Les premiers juges ont en particulier précisément décrit la capture d’écran d’un logiciel présentée par la commune comme constituant un bordereau de titres de recettes avant d’en déduire que ce bordereau n’avait pas été produit. Dans ces conditions, ils n’étaient pas tenus de répondre à l’argument de la commune tiré de ce que le bordereau aurait été signé électroniquement. Par suite, le moyen tiré de l’insuffisance de motivation ne peut qu’être écarté.

Sur le bien-fondé du jugement :

3. Aux termes de l’article L. 1617-5 du code général des collectivités territoriales : « En application de l’article L. 111-2 du code des relations entre le public et l’administration, le titre de recettes individuel ou l’extrait du titre de recettes collectif mentionne les nom, prénoms et qualité de la personne qui l’a émis ainsi que les voies et délais de recours. / Seul le bordereau de titres de recettes est signé pour être produit en cas de contestation ». Selon l’article D. 1617-23 du même code : « Les ordonnateurs des organismes publics, visés à l’article D. 1617-19, lorsqu’ils choisissent de transmettre aux comptables publics, par voie ou sur support électronique, les pièces nécessaires à l’exécution (…) de leurs recettes, recourent à une procédure de transmission de données et de documents électroniques, dans les conditions fixées par un arrêté du ministre en charge du budget pris après avis de la Cour des comptes, garantissant la fiabilité de l’identification de l’ordonnateur émetteur, l’intégrité des flux de données et de documents relatifs aux actes mentionnés en annexe I du présent code et aux deux alinéas suivants du présent article, la sécurité et la confidentialité des échanges ainsi que la justification des transmissions opérées. / (…) La signature manuscrite, ou électronique conformément aux modalités fixées par arrêté du ministre en charge du budget, du bordereau récapitulant les titres de recettes emporte attestation du caractère exécutoire des pièces justifiant les recettes concernées et rend exécutoires les titres de recettes qui y sont joints conformément aux dispositions des articles L. 252 A du livre des procédures fiscales et des articles R. 2342-4, R. 3342-8-1 et R. 4341-4 du présent code ». L’arrêté du 27 juin 2007 visé ci-dessus pris pour l’application de l’article précité dispose en son article 2 que : « La validité juridique (…) des titres de recettes et des bordereaux (…) de titres de recettes dématérialisés résulte de l’utilisation du protocole d’échange standard d’Hélios dans ses versions 2 et suivantes ainsi que de la signature électronique de l’ordonnateur ou de son représentant dans les conditions prévues à l’article 5 ». L’article 5 prévoit notamment que : « La transmission au comptable public par l’ordonnateur ou son représentant de fichiers aller recette et dépense, signés électroniquement dans les conditions fixées à l’article 4, conformément au protocole d’échange standard dans ses versions 2 et suivantes, dispense l’ordonnateur ou son représentant de produire (…) les titres de recettes, (…) et les bordereaux de titres sur support papier au comptable public ». Aux termes du I de l’article 4 du même arrêté : " En application de l’article D. 1617-23 du code général des collectivités territoriales, la signature électronique des fichiers de données et de documents électroniques transmis au comptable est effectuée par l’ordonnateur ou son délégataire au moyen : / – soit d’un certificat garantissant notamment son identification et appartenant à l’une des catégories de certificats visées par l’arrêté du ministre de l’économie et des finances en date du 15 juin 2012 relatif à la signature électronique dans les marchés publics (NOR : EFIM1222915A) ; / – soit du certificat de signature « DGFiP » délivré gratuitement par la direction générale des finances publiques aux ordonnateurs des organismes publics visés à l’article 1^er du présent arrêté ou à leurs délégataires qui lui en font la demande ".

4. En l’espèce, la commune de Crest produit pour la première fois en appel le bordereau de titres de recettes n° 166 du 12 décembre 2018 comportant trois titres de recettes, dont le titre n° 846 émis à l’encontre de M. E… pour la somme de 66 060,40 euros. Ce document indique que l’ordonnateur est M^me C… D…, directrice générale des services, et comporte la mention suivante : « Ce bordereau est signé. Ces éléments sont déduits du flux avec présence de signature électronique ». Ces éléments suffisent à établir la réalité de la signature électronique du bordereau dématérialisé, en l’absence de contestation sérieuse de la conformité de la solution logicielle proposée par le prestataire de la commune à la mise en œuvre des protocoles exigés par les dispositions précitées, tout comme de contestation sérieuse de la validité du certificat de signature fourni par ce tiers de transmission au regard des dispositions de l’article 4 de l’arrêté du 27 juin 2007. Ces éléments sont en outre corroborés par la copie du fichier au format .xml correspondant à la transmission du bordereau en litige au comptable public selon le protocole d’échanges standard Helios, dont les mentions non utilement discutées permettent notamment d’identifier tant la date que la présence d’une signature électronique certifiée. Dans ces conditions, la commune de Crest est fondée à soutenir que c’est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Grenoble a annulé le titre exécutoire du 12 décembre 2018 et, par voie de conséquence, la mise en demeure de payer et la décision de rejet du recours gracieux, au motif que le bordereau de titre de recettes signé n’était pas produit en réponse à la contestation formée par M. E….

5. Toutefois, il appartient à la cour, saisie de l’ensemble du litige par l’effet dévolutif de l’appel, d’examiner les autres moyens soulevés par M. E… devant le tribunal administratif.

6. En premier lieu, selon l’article 24, applicable aux collectivités territoriales, du décret du 7 novembre 2012 relatif à la gestion budgétaire et comptable publique : « Dans les conditions prévues pour chaque catégorie d’entre elles, les recettes sont liquidées avant d’être recouvrées. La liquidation a pour objet de déterminer le montant de la dette des redevables. (…) / Toute créance liquidée faisant l’objet d’une déclaration ou d’un ordre de recouvrer indique les bases de la liquidation ». En application de ce principe, une collectivité territoriale ne peut mettre en recouvrement une créance sans indiquer, soit dans le titre lui-même, soit par référence précise à un document joint à l’état exécutoire ou précédemment adressé au débiteur les bases et les éléments de calcul sur lesquels elle se fonde pour mettre les sommes en cause à la charge des redevables.

7. En l’espèce, le titre de recettes d’un montant de 66 060,40 euros mentionne comme seul objet « Solde participation PAE Armorin 12/12/2018 ». La commune de Crest fait valoir que le permis d’aménager délivré à M. E… le 25 mai 2012, et notamment son article 6, comportait l’ensemble des indications permettant de comprendre les éléments de calcul de la participation actualisée de 132 120,80€ mise à sa charge au titre du programme d’aménagement d’ensemble approuvé par une délibération du 30 mars 2007 dont il n’est pas contesté qu’elle était jointe au permis d’aménager. Le titre de recettes en litige ne fait toutefois référence de façon suffisamment précise ni à ce permis d’aménager délivré plus de 4 années auparavant, ni même, à défaut, à la délibération approuvant le programme d’aménagement d’ensemble. La circonstance que le titre exécutoire émis le 14 novembre 2016, correspondant au premier acompte, ait rappelé le montant total de la participation et le pourcentage de l’acompte, sans toutefois faire davantage référence au permis d’aménager, n’est pas de nature à pallier l’insuffisante indication des bases de la liquidation sur le titre de recettes du 12 décembre 2018, dont M. E… est, par suite, fondé à demander l’annulation.

8. Au surplus, aux termes de l’article L. 332-9 du code de l’urbanisme, alors en vigueur : « Dans les secteurs de la commune où un programme d’aménagement d’ensemble a été approuvé par le conseil municipal, il peut être mis à la charge des constructeurs tout ou partie du coût des équipements publics réalisés pour répondre aux besoins des futurs habitants ou usagers des constructions à édifier dans le secteur concerné. Lorsque la capacité des équipements programmés excède ces besoins, seule la fraction du coût proportionnelle à ces besoins peut être mise à la charge des constructeurs. (…) / Le conseil municipal détermine le secteur d’aménagement, la nature, le coût et le délai prévus pour la réalisation du programme d’équipements publics. Il fixe, en outre, la part des dépenses de réalisation de ce programme qui est à la charge des constructeurs, ainsi que les critères de répartition de celle-ci entre les différentes catégories de constructions ».

9. Pour que la délibération du conseil municipal approuvant un programme d’aménagement d’ensemble et mettant à la charge des constructeurs une participation au financement des équipements publics à réaliser puisse légalement fonder cette participation en application de l’article L. 332-9 précité du code de l’urbanisme, elle doit décrire le programme des travaux tant par leur consistance que par leur implantation en faisant état de données physiques telles que la surface, pour les bâtiments, ou tout autre élément de nature à permettre d’apprécier le bien-fondé de l’évaluation des travaux mis à la charge des contributeurs ainsi que des modalités selon lesquelles le coût de ces travaux doit être réparti entre les différentes catégories de constructions.

10. En l’espèce, la délibération du 30 mars 2007 approuvant le programme d’aménagement d’ensemble dénommé « Armorin-Rozier » prévoit, au titre des équipements publics prévus : " aménagement des avenues Rozier et Armorin ; aménagement de la partie nord de la rue Prunet ; aménagement de circulations piétonnières et cyclistes sécurisées ; amélioration de l’éclairage public le long de ces circulations ; aménagement paysager des deux avenues ; extension du réseau d’assainissement collectif ; traitement des eaux pluviales ; extension et renforcement de l’alimentation en eau potable ; extension et renforcement des réseaux électrique et téléphone ". Cette seule énumération ne précise toutefois pas de manière suffisante la consistance et l’implantation des aménagements ainsi prévus dans le périmètre du programme, afin de permettre aux contributeurs d’apprécier la pertinence de l’évaluation des coûts correspondants, en l’absence notamment d’indications relatives à la nature des aménagements paysagers, ou encore à l’étendue des circulations devant faire l’objet d’aménagements. Dès lors, M. E… est fondé à se prévaloir, par la voie de l’exception, de l’illégalité de la délibération du 30 mars 2007 approuvant le programme d’aménagement d’ensemble et fixant la participation mise à la charge des contributeurs.

11. Par suite, sans qu’il soit besoin de se prononcer sur les autres moyens, et dans les limites des conclusions présentées devant le tribunal administratif, M. E… est fondé à demander l’annulation du titre de recettes émis à son encontre le 12 décembre 2018 ainsi que, par voie de conséquence, de la décision du 26 février 2019 rejetant son recours gracieux et de la mise en demeure de payer du 11 mars 2019.

12. Il résulte de tout ce qui précède que la commune de Crest n’est pas fondée à se plaindre de ce que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Grenoble a annulé le titre exécutoire émis le 12 décembre 2018, la mise en demeure de payer du 11 mars 2019 et la décision de rejet du recours gracieux du 26 février 2019.

Sur les frais liés au litige :

13. Les dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que M. E… qui n’a pas, dans la présente instance, la qualité de partie perdante, verse à la commune de Crest la somme qu’elle demande au titre des frais exposés et non compris dans les dépens. Il y a lieu, en revanche, en application des mêmes dispositions, de mettre à la charge de la commune de Crest le versement à M. E… A… la somme de 2 000 euros à ce titre.

DÉCIDE :

Article 1^er : La requête de la commune de Crest est rejetée.

Article 2 : La commune de Crest versera à M. B… E… une somme de 2 000 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Article 3 : Le présent arrêt sera notifié à la commune de Crest et à M. B… E….

Délibéré après l’audience du 21 octobre 2021, à laquelle siégeaient :
M. Bourrachot, président de chambre,
M^me Dèche, présidente assesseure,
M^me Le Frapper, première conseillère.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 10 novembre 2021.

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N° 20LY01163