Vu la procédure suivante :

Procédure contentieuse antérieure

M^me A B a demandé au tribunal administratif de Grenoble, à titre principal, d’annuler la délibération du 25 février 2020 par laquelle la communauté d’agglomération Thonon Agglomération a approuvé le plan local d’urbanisme intercommunal (PLUi) du Bas-Chablais et, à titre subsidiaire, d’annuler cette délibération en tant qu’elle classe en zone agricole les parcelles cadastrées section A n°s 2867 et 2869, situées sur le territoire de la commune de Bons-en-Chablais.

Par un jugement n° 2007046 du 22 juin 2023, le tribunal administratif de Grenoble a rejeté sa demande.

Procédure devant la cour

Par une requête et un mémoire, enregistrés les 14 août 2023 et 2 novembre 2024, M^me B, représentée par M^e Plunian, demande à la cour :

1°) d’annuler ce jugement du 22 juin 2023 ;

2°) à titre principal, d’annuler la délibération du 25 février 2020 par laquelle la communauté d’agglomération Thonon Agglomération a approuvé le plan local d’urbanisme intercommunal (PLUi) du Bas-Chablais et, à titre subsidiaire, d’annuler cette délibération en tant qu’elle classe en zone agricole les parcelles cadastrées section A n°s 2867 et 2869, situées sur le territoire de la commune de Bons-en-Chablais ;

3°) de mettre à la charge de la communauté d’agglomération Thonon agglomération le versement de la somme de 5 000 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

— les communes membres de l’établissement public de coopération intercommunale (EPCI) n’ont pas collaboré avec la communauté d’agglomération Thonon agglomération pour l’élaboration de son plan local d’urbanisme intercommunal contrairement à ce qu’impose l’article L. 153-8 du code de l’urbanisme ;

— les modalités de la concertation n’ont pas été respectées, en ce qu’il n’est pas établi que les modalités d’information ont été remplies, que les registres de concertation aient été tenus dans les communes et que les réunions publiques aient effectivement été conduites ; la concertation aurait dû reprendre depuis le début à la suite du débat sur le PADD qui s’est tenu en 2018 ; le public a été privé d’une participation effective à la concertation en méconnaissance des dispositions de l’article L. 103-2 du code d’urbanisme, en ce que les remarques d’intérêt privé ont été écartées et les objectifs des directives 2001/42/CE et 2011/92/UE ont été méconnues ;

— le dossier d’enquête publique n’était pas complet lors de l’ouverture de l’enquête publique, en ce que certains avis obligatoires n’y figuraient pas notamment ceux des personnes publiques associées et des communes membres de l’EPCI ; elle a donc été privée d’une garantie ;

— l’enquête publique n’a eu lieu que sur le territoire des anciennes communes membres de la communauté de communes du Bas-Chablais, et non sur l’ensemble des communes membres de la communauté d’agglomération Thonon Agglomération ;

— les mesures de publicité de l’enquête publique n’ont pas été régulièrement réalisées, en ce qu’il n’est pas justifié de l’affichage et qu’elles n’ont concerné que les communes anciennement membres de la communauté de communes du Bas-Chablais ;

— la délibération méconnaît les dispositions de l’article L. 123-7 du code de l’environnement et de l’article L. 104-1 du code d’urbanisme en l’absence de transmission aux autorités suisses ;

— l’étude environnementale est insuffisante ;

— les dispositions de l’article L. 153-21 du code d’urbanisme sont méconnues, en ce que tous les avis et observations du public n’ont pas été présentés aux maires des communes membres de l’EPCI ;

— les conseillers communautaires n’ont pas disposé d’une information suffisante en méconnaissance des dispositions de l’article L. 2121-12 du code général des collectivités territoriales ;

— la communauté d’agglomération Thonon Agglomération ne pouvait reprendre la procédure et approuver un PLUi ne recouvrant pas l’ensemble de son territoire ; elle ne relevait pas des dispositions dérogatoires des articles L. 153-3 et L. 154-1 du code de l’urbanisme ;

— le classement des parcelles cadastrées section A n°s 2867 et 2869 est entaché d’erreur de droit et d’une erreur manifeste d’appréciation, en ce que ces parcelles sont situées dans une zone urbanisée, qu’elles sont desservies et viabilisées et présentent ainsi le caractère d’une dent creuse, en ce qu’elles ne sont pas exploitées et n’ont aucun potentiel agricole et en ce que le classement n’est pas justifié au regard de la motivation figurant dans le rapport de présentation et visant la limitation de l’extension urbaine alors que le classement en zone A poursuit un but de protection d’un espace ayant une valeur remarquable ;

— les articles L. 110-1 et L. 163-1 du code de l’environnement sont méconnus, en ce que les auteurs du PLUi n’ont pas respecté le principe de hiérarchisation, prévoyant la mise en place de la compensation seulement après avoir écarté l’évitement et la réduction, en ce que les auteurs du PLUi ont créé des zones d’urbanisation future, assortie d’orientation d’aménagement et de programmation sur le territoire de la commune de Bons-en-Chablais, qui portent atteinte à des zones humides et pour lesquelles seules des mesures de compensation sont prévues sans que des mesures d’évitement n’aient été envisagées.

Par un mémoire enregistré le 21 novembre 2024, la communauté d’agglomération Thonon Agglomération, représentée par M^e Mollion, conclut au rejet de la requête et à ce qu’il soit mis à la charge de M^me B le versement de la somme de 5 000 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

— la requête est irrecevable dès lors que M^me B ne justifie pas de sa qualité pour agir ;

— les moyens tirés du non-respect de l’article L. 153-8 du code d’urbanisme, du non-respect des modalités de concertation, de l’insuffisance de l’étude environnementale ne sont pas assortis des précisions suffisantes permettant d’en apprécier le bien-fondé et sont, en tout état de cause, non fondés ;

— les autres moyens soulevés par M^me B ne sont pas fondés.

Par ordonnance du 21 novembre 2024, la clôture de l’instruction a été fixée, en dernier lieu, au 12 décembre 2024.

Vu les autres pièces du dossier ;

Vu :

— le code de l’urbanisme ;

— le code général des collectivités territoriales ;

— le code de justice administrative.

Les parties ayant été régulièrement averties du jour de l’audience ;

Après avoir entendu au cours de l’audience publique :

— le rapport de M^me Mauclair, présidente assesseure ;

— les conclusions de M^me Djebiri, rapporteure publique ;

— les observations de M^e Plunian, représentant M^me B et de M^e Martin substituant M^e Mollion pour la communauté d’agglomération Thonon Agglomération.

Considérant ce qui suit :

1. M^me B relève appel du jugement du 22 juin 2023 par lequel le tribunal administratif de Grenoble a rejeté sa demande tendant, à titre principal, à l’annulation de la délibération du 25 février 2020 par laquelle la communauté d’agglomération Thonon Agglomération a approuvé le plan local d’urbanisme intercommunal (PLUi) du Bas-Chablais et, à titre subsidiaire, à l’annulation de cette délibération en tant qu’elle classe en zone agricole les parcelles cadastrées section A n°s 2867 et 2869, situées sur le territoire de la commune de Bons-en-Chablais.

Sur la légalité de la délibération du 25 février 2020 :

En ce qui concerne les modalités de collaboration avec les communes :

2. Aux termes de l’article L. 153-8 du code d’urbanisme : " Le plan local d’urbanisme est élaboré à l’initiative et sous la responsabilité de : / 1° L’établissement public de coopération intercommunale compétent en matière de plan local d’urbanisme, de document d’urbanisme en tenant lieu et de carte communale, en collaboration avec les communes membres. L’organe délibérant de l’établissement public de coopération intercommunale arrête les modalités de cette collaboration après avoir réuni une conférence intercommunale rassemblant, à l’initiative de son président, l’ensemble des maires des communes membres ; () ".

3. Il ressort des pièces du dossier que les modalités de collaboration ont été définies, au regard des débats qui se sont tenus à l’occasion de la conférence intercommunale des maires du 4 novembre 2015, par délibération du 14 novembre 2015 du conseil communautaire de la communauté de communes du Bas-Chablais, lesquelles ont été réaffirmées à la suite de la création de la communauté d’agglomération Thonon Agglomération par délibération du 28 mars 2017. Il y était prévu la saisine, en sus des étapes obligatoires, de la conférence intercommunale des maires pour avis et observations éventuelles, pour connaître de la définition des objectifs prévalant à l’élaboration du PLUi et des modalités de la concertation, du projet d’aménagement et de développement durables (PADD) avant son débat en conseil communautaire et du PLUi finalisé avant arrêt du projet par le conseil communautaire. En outre, il était décidé de la mise en place par chaque commune d’une commission municipale PLUi en charge du suivi des travaux et de leur alimentation, d’un comité de pilotage au sein de l’organe communautaire composé d’élus municipaux désignés par délibération de leurs conseils municipaux respectifs et co-présidé par le président de la communauté de communes et le vice-président à l’aménagement du territoire, en charge d’assurer le suivi de l’ensemble de la procédure ainsi que d’un comité technique composé des personnes publiques associées et d’agents municipaux. Par ailleurs, il était également prévu l’organisation de séminaires de réflexion associant l’ensemble des élus municipaux du territoire, la tenue d’un point d’information sur l’avancement de la procédure au moins une fois par mois lors d’une séance du conseil communautaire. De plus, il ressort notamment de la délibération du 16 juillet 2019, approuvant le bilan de la concertation que les modalités de collaboration ainsi prévues ont bien été mises en œuvre tout au long de la procédure, le comité de pilotage et le comité technique s’étant notamment réunis respectivement trente-huit et soixante-huit fois. Cette délibération indique également que les modalités de concertation, telles qu’elles ont été définies et mises en place, ont permis d’associer pleinement les communes. Enfin, le rapport de la commission d’enquête rappelle qu’une plateforme cartographique collaborative a été ouverte aux élus pendant la procédure d’élaboration du PLUi et que les choix des orientations d’aménagement et de programmation ont fait l’objet de réunions régulières avec chaque commune concernée. Ainsi, compte tenu des modalités de collaboration telles qu’elles ont été définies par les délibérations du 14 novembre 2015 et du 28 mars 2017 puis mises en œuvre, les communes ont participé, dans leurs différentes composantes, à l’élaboration du PLUi en litige. Dès lors, les dispositions précitées de l’article L. 153-8 du code de l’urbanisme n’ont pas été méconnues.

En ce qui concerne la concertation préalable avec le public :

4. Aux termes de l’article L. 103-2 du code d’urbanisme, dans sa version applicable : " Font l’objet d’une concertation associant, pendant toute la durée de l’élaboration du projet, les habitants, les associations locales et les autres personnes concernées : / 1° L’élaboration ou la révision () du plan local d’urbanisme ; () « . Aux termes de l’article L. 103-3 du même code, dans sa version applicable : » Les objectifs poursuivis et les modalités de la concertation sont précisés par : / () / 2° L’organe délibérant de la collectivité ou de l’établissement public dans les autres cas. () « . Enfin, l’article L. 600-11 du même code prévoit que » Les documents d’urbanisme et les opérations mentionnées aux articles L. 103-2 et L. 300-2 ne sont pas illégaux du seul fait des vices susceptibles d’entacher la concertation, dès lors que les modalités définies aux articles L. 103-1 à L. 103-6 et par la décision ou la délibération prévue à l’article L. 103-3 ont été respectées. () ".

5. Il résulte de ces dispositions que l’adoption ou la révision du plan local d’urbanisme doit être précédée d’une concertation associant les habitants, les associations locales et les autres personnes concernées. L’organe délibérant de la collectivité ou de l’établissement public doit, avant que ne soit engagée la concertation, délibérer, d’une part, et au moins dans leurs grandes lignes, sur les objectifs poursuivis par la commune ou l’intercommunalité en projetant d’élaborer ou de réviser ce document d’urbanisme, et, d’autre part, sur les modalités de la concertation. Si cette délibération est susceptible de recours devant le juge de l’excès de pouvoir, son illégalité ne peut, en revanche, eu égard à son objet et à sa portée, être utilement invoquée contre la délibération approuvant le plan local d’urbanisme. Les irrégularités ayant affecté le déroulement de la concertation au regard des modalités définies par la délibération prescrivant la révision du document d’urbanisme demeurent par ailleurs invocables à l’occasion d’un recours contre le plan local d’urbanisme approuvé.

6. Par délibération du 17 décembre 2015, le conseil communautaire de la communauté de communes du Bas-Chablais a prescrit les modalités de la concertation, lesquelles consistent en la création, sur le site internet de la communauté de communes, d’une rubrique dédiée au contenu et à l’état d’avancement de la procédure d’élaboration du PLUi, la mise à disposition du public au siège de la communauté de communes et dans chaque mairie des communes membres d’un dossier d’information sur le PLUi évoluant en fonction de l’avancée du projet et d’un registre de concertation donnant aux administrés la possibilité d’inscrire leurs observations et propositions, l’organisation d’au moins quatre réunions publiques avant la délibération arrêtant le projet de PLUi et tirant le bilan de la concertation, dont la tenue sera annoncée par voie de presse dans un journal diffusé dans le département et par affichage sur les panneaux au siège de la communauté de communes et des mairies des communes membres, ainsi qu’une information sur l’état d’avancement de la procédure d’élaboration du PLUi dans les bulletins communaux et dans le magazine communautaire.

7. D’une part, il ressort de la délibération du 16 juillet 2019 dressant le bilan de la concertation, ainsi que du rapport de la commission d’enquête, que toutes les modalités de concertation précédemment décrites ont été réalisées. Ainsi, trois ateliers participatifs se sont déroulés en phase de diagnostic et d’identification des enjeux (atelier 1 : « vivre en Bas-Chablais et armature territoriale » le 20 juin 2016, atelier 2 : « Travailler en Bas-Chablais » le 21 juin 2016 et atelier 3 : « Se ressourcer en Bas-Chablais » le 22 juin 2016). Ensuite, six réunions se sont tenues tout au long de la procédure, dont la publicité a été réalisée à travers la distribution de flyers dans les boîtes aux lettres, mais aussi d’affiches A2 sur les panneaux d’affichage dédiés à cet effet dans les communes, ainsi qu’une communication en amont sur le site internet de Thonon Agglomération. Ces réunions se sont déroulées les 21 novembre 2016 à Magencel, 22 novembre 2016 à Chens-sur-Léman, 29 novembre 2018 à Ballaison dont le compte-rendu figure au dossier de première instance, 5 mars 2019 à Brenthonne, le 6 mars 2019 à Douvaine et le 7 mars 2019 à Sciez-sur-Léman. La délibération indique que chacune de ces réunions a offert un temps d’échanges avec les habitants, lesquels sont retranscrits dans le bilan de la concertation annexé à la délibération. Ces réunions publiques ont en outre fait l’objet de supports de présentation mis à disposition sur le site internet de Thonon Agglomération, lesquels sont d’ailleurs toujours librement consultables ainsi que de comptes rendus. Par ailleurs, une rubrique spécifique a été créée sur le site de la communauté de communes du Bas-Chablais, puis de la communauté d’agglomération Thonon Agglomération, qui a été complétée au fur et à mesure de l’état d’avancement du dossier et certains documents sont au demeurant toujours en ligne. Une information a été réalisée au travers de trois parutions dans le magazine Point Com de la communauté de communes du Bas-Chablais en décembre 2015, avril 2016 et octobre 2016, ce dernier numéro étant d’ailleurs toujours accessible en ligne. Enfin, les habitants ont pu s’exprimer, outre sur les registres, par des courriers et des courriels à la communauté de communes du Bas-Chablais, puis à la communauté d’agglomération Thonon Agglomération.

8. De plus, il ressort du bilan de la concertation, annexé à la délibération du 16 juillet 2019, que les affiches et tracts annonçant les réunions y sont décrits précisément et des modèles y figurent. Cette annexe développe également les thèmes et les conclusions des échanges qui ont eu lieu au cours des réunions publiques et des ateliers.

9. Dans ces conditions, eu égard au caractère suffisamment précis et détaillé de ce bilan, et dès lors que les mentions de la délibération du 16 juillet 2019 font foi jusqu’à preuve contraire, qui n’est pas rapportée en l’espèce par M^me B qui se borne à soutenir que les modalités de la concertation n’auraient pas été respectées en l’absence de production notamment des affiches, tracts, registres et comptes rendus, le moyen tiré du non-respect des modalités de concertation, telles qu’elles ont été prévues par la délibération du 17 décembre 2015, ne peut qu’être écarté.

10. D’autre part, le moyen tiré de ce que la concertation aurait dû reprendre depuis le début à la suite du débat sur le PADD qui s’est tenu en 2018 doit être écarté par les motifs retenus par les premiers juges qu’il y a lieu pour la cour d’adopter.

11. Enfin, si M^me B soutient que le public a été privé d’une participation effective à la concertation, en ce que la communauté d’agglomération Thonon Agglomération a diffusé, en cours de concertation, un fascicule indiquant que « Les remarques d’intérêt privé ne seront pas prises en compte dans la phase de concertation », un tel élément n’avait que pour objet d’expliquer la différence entre la phase de concertation et celle de l’enquête publique. Par ailleurs, en se bornant à mentionner les directives 2001/42/CE du 27 juin 2001 et 2011/92/UE du 13 décembre 2011, la requérante n’assortit pas cette branche du moyen de précision suffisante permettant d’en apprécier le bien-fondé.

12. Par suite, le moyen tiré de l’irrégularité de la concertation doit être écarté en toutes ses branches.

En ce qui concerne l’enquête publique :

13. Aux termes de l’article L. 123-10 du code de l’environnement : « I.- Quinze jours au moins avant l’ouverture de l’enquête et durant celle-ci, l’autorité compétente pour ouvrir et organiser l’enquête informe le public. L’information du public est assurée par voie dématérialisée et par voie d’affichage sur le ou les lieux concernés par l’enquête, ainsi que, selon l’importance et la nature du projet, plan ou programme, par voie de publication locale. () ».

14. Les inexactitudes, omissions ou insuffisances d’une enquête publique ne sont susceptibles de vicier la procédure, et donc d’entraîner l’illégalité de la décision prise à l’issue de cette enquête publique, que si elles ont pu avoir pour effet de nuire à l’information complète de la population ou si elles ont été de nature à exercer une influence sur la décision de l’autorité administrative.

15. D’une part, le moyen tiré de ce que l’enquête publique ne s’est déroulée que sur le territoire des anciennes communes membres de la communauté de communes du Bas-Chablais et non sur l’ensemble des communes membres de la communauté d’agglomération Thonon Agglomération doit être écarté par les motifs retenus par les premiers juges qu’il y a lieu pour la cour d’adopter.

16. D’autre part, en se bornant à soutenir que le dossier d’enquête publique n’était pas complet lors de l’ouverture de l’enquête, le 4 novembre 2019, en ce que certains avis n’y figuraient pas, sans préciser ceux dont elle n’aurait pas disposé en consultant ledit dossier le 8 novembre 2019, M^me B ne justifie pas avoir été privée d’une garantie, d’autant qu’il n’est pas établi que les avis de la commission départementale de préservation des espaces naturels, agricoles et forestiers (CDPENAF) et de la République et canton de Genève, transmis respectivement les 4 et 5 novembre 2019 n’auraient pas été versés dans le dossier d’enquête. Par ailleurs, il ressort des termes de l’arrêté du 4 octobre 2019 ordonnant l’ouverture d’une enquête publique sur le projet de PLUi ainsi que du rapport de la commission d’enquête que le dossier était constitué notamment des avis des personnes publiques associées. De plus, le dossier d’enquête publique comportait les délibérations des communes relatives aux avis qu’elles ont émis sur le projet du PLUi arrêté le 16 juillet 2019, ainsi que les délibérations des communes membres à l’occasion du débat sur le PADD. Dans ces circonstances, le moyen tiré du caractère incomplet du dossier d’enquête publique ne peut qu’être écarté.

17. Enfin, le rapport de la commission d’enquête, qui fait foi jusqu’à preuve du contraire, indique que l’avis d’enquête publique a été publié dans les journaux d’annonces légales « Le Dauphiné Libéré » et « Le Messager », quinze jours avant le début de l’enquête les 17 et 18 octobre 2019, puis dans la première semaine de l’enquête le 7 novembre 2019 et qu’un précédent avis a également été publié les 10 et 11 octobre 2019 soit trois semaines avant le début de l’enquête. La commission d’enquête indique également que les affiches format A2, au nombre de quinze par commune, leur ont été distribuées. L’affichage a par ailleurs été certifié par les maires dans chaque commune. De plus, en raison des fortes intempéries du début du mois de novembre, une nouvelle série d’affiches plastifiées a été distribuée, dès le 12 novembre, aux communes pour remplacer les affiches délavées. Enfin, certains panneaux lumineux dans les communes ont aussi annoncé les dates de l’enquête et les horaires des permanences. Ainsi, dès lors qu’elles n’avaient pas à être réalisées sur l’ensemble du territoire de la communauté d’agglomération Thonon Agglomération, ces mesures de publicité ont été régulièrement réalisées.

En ce qui concerne le périmètre du PLUi :

18. Aux termes de l’article L. 153-1 du code de l’urbanisme : « Le plan local d’urbanisme couvre l’intégralité du territoire : / 1° De l’établissement public de coopération intercommunale compétent en matière de plan local d’urbanisme, de document d’urbanisme en tenant lieu et de carte communale () ». Aux termes de l’article L. 153-3 du même code : « Par dérogation aux articles L. 153-1 et L. 153-2 et pendant une période de cinq ans à compter de sa création, une communauté de communes ou d’agglomération issue d’une fusion entre un ou plusieurs établissements publics de coopération intercommunale compétents en matière de plan local d’urbanisme, document en tenant lieu et carte communale et un ou plusieurs établissements publics de coopération intercommunale ne détenant pas cette compétence peut prescrire la révision d’un plan local d’urbanisme existant sans être obligée d’engager l’élaboration d’un plan local d’urbanisme couvrant l’ensemble de son périmètre ». Par ailleurs, aux termes de l’article L. 154-1 du même code, dans sa version alors en vigueur : « Par dérogation à l’article L. 153-1, un établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre compétent peut être autorisé, dans les conditions définies au présent chapitre, à élaborer plusieurs plans locaux d’urbanisme infracommunautaires, regroupant chacun plusieurs communes ou une commune nouvelle, dont l’ensemble couvre l’intégralité de son territoire. / Cette dérogation est ouverte aux établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre compétents en matière de plan local d’urbanisme, de document d’urbanisme en tenant lieu et de carte communale sur l’ensemble de leur territoire et regroupant au moins cent communes. / Cette dérogation n’est pas applicable dans les métropoles ».

19. Aux termes de l’article L. 153-9 du même code, dans sa version applicable : « I.- L’établissement public de coopération intercommunale mentionné au 1° de l’article L. 153-8 peut achever toute procédure d’élaboration ou d’évolution d’un plan local d’urbanisme ou d’un document en tenant lieu, engagée avant la date de sa création, y compris lorsqu’elle est issue d’une fusion ou du transfert de cette compétence. () L’établissement public de coopération intercommunale se substitue de plein droit à la commune ou à l’ancien établissement public de coopération intercommunale dans tous les actes et délibérations afférents à la procédure engagée avant la date de sa création, de sa fusion, de la modification de son périmètre ou du transfert de la compétence. / II.- L’établissement public de coopération intercommunale mentionné au I de l’article L. 153-6 peut également délibérer pour étendre à la totalité de son territoire une procédure d’élaboration ou de révision, en application du 1° de l’article L. 153-31, d’un plan local d’urbanisme intercommunal engagée avant la date du transfert de cette compétence, de la modification de son périmètre ou de sa création, y compris lorsque celle-ci résulte d’une fusion. Cette possibilité est ouverte si le projet de plan local d’urbanisme intercommunal n’a pas été arrêté () ». Le I de l’article L. 153-9 du code de l’urbanisme s’applique tant aux procédures d’élaboration ou d’évolution d’un plan local d’urbanisme qu’à celles d’un plan local d’urbanisme intercommunal engagées avant la création d’un établissement public de coopération intercommunale.

20. Par une délibération du 17 décembre 2015, le conseil communautaire de la communauté de communes du Bas-Chablais a prescrit l’élaboration du plan local d’urbanisme intercommunal couvrant l’intégralité de son territoire alors composé de ses dix-sept communes membres. A la suite de la fusion de cette communauté de communes avec la communauté de communes des Collines du Léman, avec extension à la commune de Thonon-les-Bains, la communauté d’agglomération Thonon Agglomération issue de cette fusion, à compter du 1er janvier 2017, a arrêté le projet de plan local d’urbanisme intercommunal du Bas-Chablais couvrant le territoire de l’ancienne communauté de communes du Bas-Chablais le 16 juillet 2019 puis a approuvé ce plan local d’urbanisme intercommunal par la délibération contestée du 25 février 2020. Il n’est pas contesté que la communauté d’agglomération Thonon Agglomération était compétente en matière de plan local d’urbanisme à la date de la délibération attaquée. Ainsi, en approuvant le plan local d’urbanisme intercommunal en litige, la communauté d’agglomération Thonon Agglomération a, ce faisant, achevé la procédure d’élaboration de ce plan engagée par la communauté de communes du Bas-Chablais à laquelle elle s’est substituée, faculté permise par le I de l’article L. 153-9 du code de l’urbanisme. Ainsi, contrairement à ce qui est soutenu, la communauté d’agglomération Thonon Agglomération n’était pas dans l’obligation d’approuver un plan local d’urbanisme couvrant l’intégralité du territoire de cet établissement public de coopération intercommunale. Par suite, M^me B n’est pas fondée à soutenir que la communauté d’agglomération Thonon Agglomération ne pouvait reprendre la procédure et approuver un PLUi ne recouvrant pas l’ensemble de son territoire.

En ce qui concerne la participation des autorités suisses :

21. Le moyen tiré de ce que la délibération en litige méconnaît les dispositions de l’article L. 123-7 du code de l’environnement et de l’article L. 104-1 du code d’urbanisme en l’absence de transmission aux autorités suisses du projet de PLUi doit être écarté par les motifs retenus par les premiers juges qu’il y a lieu pour la cour d’adopter.

En ce qui concerne l’insuffisance du rapport de présentation s’agissant d’un PLUi soumis à enquête environnementale :

22. Le moyen tiré de l’insuffisance de l’étude environnementale doit être écarté par les motifs retenus par les premiers juges qu’il y a lieu pour la cour d’adopter.

En ce qui concerne le respect de l’article L. 153-21 du code de l’urbanisme :

23. Le moyen tiré de la méconnaissance de l’article L. 153-21 du code d’urbanisme doit être écarté par les motifs retenus par les premiers juges qu’il y a lieu pour la cour d’adopter.

En ce qui concerne l’information des conseillers communautaires :

24. Aux termes de l’article L. 2121-12 du code général des collectivités territoriales : « Dans les communes de 3 500 habitants et plus, une note explicative de synthèse sur les affaires soumises à délibération doit être adressée avec la convocation aux membres du conseil municipal. () / Le maire en rend compte dès l’ouverture de la séance au conseil municipal qui se prononce sur l’urgence et peut décider le renvoi de la discussion, pour tout ou partie, à l’ordre du jour d’une séance ultérieure. / Le présent article est également applicable aux communes de moins de 3 500 habitants lorsqu’une délibération porte sur une installation mentionnée à l’article L. 511-1 du code de l’environnement ».

25. Il résulte de ces dispositions que les documents joints à la convocation doivent comprendre une note explicative de synthèse sur les affaires soumises à délibération afin de permettre aux membres de l’organe délibérant de disposer d’une information suffisante pour se prononcer en toute connaissance de cause.

26. En l’espèce, la convocation du 18 février 2020 adressée aux conseillers communautaires par le président de la communauté d’agglomération Thonon Agglomération était accompagnée d’une note de synthèse, laquelle indique que l’enquête a fait l’objet d’une forte mobilisation du public, et rappelle que le dossier d’enquête a été consulté 3 132 fois sur la plateforme numérique, en plus des consultations du dossier papier dans les mairies des dix-sept communes et de l’antenne de Ballaison de Thonon Agglomération et des rencontres lors des permanences. Cette note précise également que la commission d’enquête a reçu 425 observations orales en plus des 521 contributions enregistrées sur le registre numérique, soit un total de 946 observations recueillies durant l’enquête publique. Elle rappelle également qu’à l’issue de l’enquête publique, la commission d’enquête a remis à la communauté d’agglomération Thonon Agglomération, un procès-verbal de synthèse qui l’interrogeait sur plusieurs thématiques et choix du PLUi, ainsi que sur chacune des observations recueillies durant l’enquête publique et que la communauté d’agglomération Thonon Agglomération a répondu, le 26 décembre 2019, à la quasi-totalités des observations, à l’exception de celles pour lesquelles les données fournies par les demandeurs ne permettaient pas de localiser avec certitude le foncier concerné. Enfin, cette note fait état des remarques émises par la commission d’enquête à l’appui de son avis favorable sans réserve, puis expose les modifications du dossier à l’issue de l’enquête. Il suit de là que les conseillers communautaires ont été suffisamment informés sur le projet de délibération approuvant le PLUi.

En ce qui concerne « la séquence éviter-réduire-compenser » :

27. Le rapport de présentation, dans sa partie 3 – Justifications, prévoit un point 7.2 relatif à l’analyse des effets attendus de la mise en œuvre du plan sur l’environnement, notamment en ce qui concerne la biodiversité et la dynamique écologique, le paysage, la ressource en eau et les sols et sous-sols, et aux mesures envisagées pour éviter, réduire et compenser les effets du plan sur l’environnement, examine les secteurs d’urbanisation future et indique que « Les secteurs d’urbanisation future évitent les réservoirs de biodiversité ». De plus, en se bornant à soutenir, en ce qui concerne la ZAC des prés de la Colombière, que le rapport de présentation renvoie à une étude d’impact réalisée par un prestataire extérieur en 2016, M^me B n’établit pas l’insuffisance de l’étude environnementale. Ainsi, M^me B n’est pas fondée à soutenir que les auteurs du PLUi n’ont pas respecté le principe de hiérarchisation, prévoyant la mise en place de la compensation seulement après avoir écarté l’évitement et la réduction, alors que le PLUi crée des zones d’urbanisation future, assorties d’OAP sur la commune de Bons-en-Chablais, lesquelles portent atteinte à des zones humides pour lesquelles seules des mesures de compensation sont prévues. Par ailleurs, contrairement à ce que soutient la requérante, les auteurs du PLUi ont pu légalement prévoir, au niveau des zones d’urbanisation future, les mesures d’évitement, de réduction et de compensation des dommages causés aux zones humides par les orientations d’aménagement et de programmation.

En ce qui concerne le classement des parcelles cadastrées section A n°s 2869 et 2867 appartenant à M^me B :

28. En vertu de l’article L. 151-5 du code de l’urbanisme, dans sa version applicable à la date de la délibération attaquée, le projet d’aménagement et de développement durables du plan local d’urbanisme définit notamment « Les orientations générales des politiques d’aménagement, d’équipement, d’urbanisme, de paysage, de protection des espaces naturels, agricoles et forestiers, et de préservation ou de remise en bon état des continuités écologiques » et « fixe des objectifs chiffrés de modération de la consommation de l’espace et de lutte contre l’étalement urbain ». En vertu de l’article L. 151-9 du même code : « Le règlement délimite les zones urbaines ou à urbaniser et les zones naturelles ou agricoles et forestières à protéger. / Il peut préciser l’affectation des sols selon les usages principaux qui peuvent en être faits ou la nature des activités qui peuvent y être exercées et également prévoir l’interdiction de construire. / Il peut définir, en fonction des situations locales, les règles concernant la destination et la nature des constructions autorisées ». Aux termes de l’article R. 151-22 de ce code : « Les zones agricoles sont dites » zones A « . Peuvent être classés en zone agricole les secteurs de la commune, équipés ou non, à protéger en raison du potentiel agronomique, biologique ou économique des terres agricoles ».

29. Il résulte de ces dispositions qu’une zone agricole, dite « zone A », du plan local d’urbanisme a vocation à couvrir, en cohérence avec les orientations générales et les objectifs du projet d’aménagement et de développement durables, un secteur, équipé ou non, à protéger en raison du potentiel agronomique, biologique ou économique des terres agricoles.

30. Il appartient aux auteurs d’un PLU de déterminer le parti d’aménagement à retenir pour le territoire concerné par ce plan, en tenant compte de la situation existante et des perspectives d’avenir, et de fixer en conséquence le zonage et les possibilités de construction. Leur appréciation ne peut être censurée par le juge administratif que dans le cas où elle est entachée d’une erreur manifeste ou fondée sur des faits matériellement inexacts.

31. En l’espèce, les parcelles de la requérante cadastrées section A n° 2867 et n° 2869, à l’état de prairie arborée, et d’une superficie globale d’environ 1 000 m², sont situées à l’extérieur du centre-bourg de Bons-en-Chablais, dans une zone, constituée de grandes parcelles, moyennement dense en termes de constructions. Ces parcelles jouxtent une zone Ud définie par le règlement écrit du PLUi comme une zone urbaine à dominante habitat – Espace résidentiel peu dense, dont elles sont séparées par la route du club. Au nord et à l’est, elles s’insèrent dans une vaste zone agricole, dont elles font partie intégrante alors même qu’elles n’auraient pas de vocation ou de potentiel agronomique ou de valeur agricole particulière ni n’auraient été identifiées comme telles. Elles ne constituent donc pas, contrairement à ce que soutient la requérante, une « dent creuse ». L’absence de potentiel agricole et agronome de ces parcelles n’a pas d’incidence sur leur classement en zone A. Par ailleurs, ce classement répond aux objectifs que se sont assignés, dans le PADD, les auteurs du PLUi de développer l’urbanisation de façon cohérente et raisonnée (Axe 2, objectif 13), de préserver et valoriser la production des espaces agricoles stratégiques (Axe 3, objectif 21), de maîtriser le développement urbain et modérer la consommation foncière notamment en limitant la consommation foncière de l’ordre de 50 % à l’échelle du futur PLUi, pour ce qui est des espaces consommés en extension de l’enveloppe urbaine (Axe 3, objectif 23). M^me B ne saurait utilement se prévaloir du classement antérieur des parcelles en litige ni de la possibilité d’un classement en zone urbaine, dont la limite a été fixée en tenant compte du tissu existant. Par suite, le classement en zone agricole des parcelles concernées, qui correspond tant à la situation et à la nature des terrains qu’au parti d’urbanisme retenu et qui a été défini en tenant compte des espaces agricoles existants conformément à la méthode fixée par le rapport de présentation, ne méconnaît pas les dispositions de l’article R. 151-22 du code de l’urbanisme ni n’est entaché d’erreur manifeste d’appréciation.

32. Il résulte de ce qui précède, sans qu’il soit besoin de statuer sur la fin de non-recevoir soulevée par la communauté d’agglomération Thonon Agglomération, que M^me B n’est pas fondée à soutenir que c’est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif a rejeté sa demande.

Sur les frais de l’instance :

33. Les dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que la communauté d’agglomération Thonon Agglomération, qui n’est pas la partie perdante dans la présente affaire, verse à M^me B la somme que celle-ci réclame au titre des frais exposés et non compris dans les dépens. Il y a lieu, en revanche, de mettre à la charge de M^me B le versement à la communauté d’agglomération Thonon Agglomération d’une somme de 2 000 euros en application de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

DÉCIDE :

Article 1er : La requête de M^me B est rejetée.

Article 2 : M^me B versera la somme de 2 000 euros à la communauté d’agglomération Thonon Agglomération au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Article 3 : Le présent arrêt sera notifié à M^me A B et à la communauté d’agglomération Thonon Agglomération.

Délibéré après l’audience du 17 juin 2025 à laquelle siégeaient :

M^me Anne-Gaëlle Mauclair, présidente de la formation de jugement,

M^me Claire Burnichon, première conseillère,

M^me Gabrielle Maubon, première conseillère.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 1er juillet 2025.

La présidente-rapporteure,

A.-G. Mauclair L’assesseure la plus ancienne,

C. Burnichon

La greffière,

F. Prouteau

La République mande et ordonne à la préfète de la Haute-Savoie en ce qui la concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l’exécution de la présente décision.

Pour expédition conforme,

La greffière,