Vu la procédure suivante :

Procédure contentieuse antérieure

M^me A… B… a demandé au tribunal administratif de Grenoble, d’une part, d’annuler la décision du 6 décembre 2021 par laquelle le préfet de la région Auvergne-Rhône-Alpes a subordonné la délivrance d’une autorisation d’exercer la profession de masseur-kinésithérapeute en France à des mesures compensatoires, ainsi que la décision du 17 janvier 2022 rejetant son recours gracieux, et, d’autre part, de condamner l’Etat à lui verser la somme de 30 584,08 euros.

Par un jugement n° 2201874 du 24 janvier 2025, le tribunal administratif de Grenoble a rejeté cette demande.

Procédure devant la cour

Par une requête enregistrée le 25 mars 2025, M^me B…, représentée par M^e Angot, demande à la cour :

1°) d’annuler le jugement n° 2201874 du 24 janvier 2025 du tribunal administratif de Grenoble ;

2°) d’annuler la décision du 6 décembre 2021 par laquelle le préfet de la région Auvergne-Rhône-Alpes a subordonné la délivrance d’une autorisation d’exercer la profession de masseur-kinésithérapeute en France à des mesures compensatoires, ainsi que la décision du 17 janvier 2022 rejetant son recours gracieux ;

3°) de condamner l’Etat à lui verser la somme de 30 584,08 euros ;

4°) de mettre à la charge de l’Etat une somme de 2 500 euros en application de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

M^me B… soutient que :

- le jugement est entaché d’irrégularité en tant qu’il a procédé irrégulièrement à une substitution de motifs concernant l’équivalence des qualifications professionnelles ;

- les décisions sont entachées d’incompétence, dès lors qu’elles ont été prises à tort par la commission régionale spécialisée et signées de la présidente de cette commission ;

- elles sont entachées d’erreur de droit dès lors que l’administration s’est crue à tort liée par l’avis de la commission régionale spécialisée ;

- elles sont entachées de vice de forme compte tenu de la qualité invoquée au sens de l’article L. 212-1 du code des relations entre le public et l’administration ;

- elles sont entachées d’erreur de fait sur le nombre d’heures de stage réalisées et d’erreur d’appréciation sur la valeur de la formation suivie en Allemagne ;

- elles sont entachées d’erreur manifeste d’appréciation dans la définition des mesures compensatoires au regard de son expérience ;

- elle a subi des préjudices, sous la forme d’une perte de gains professionnels, de dépenses liées aux stages et d’un préjudice moral.

La ministre de la santé, des familles, de l’autonomie et des personnes handicapées, régulièrement mise en cause, n’a pas produit.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- le code des relations entre le public et l’administration ;

- le code de la santé publique ;

- le décret n° 2015-1110 du 2 septembre 2015 ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience.

Ont été entendus au cours de l’audience publique :

- le rapport de M. Stillmunkes, président-assesseur,

- et les conclusions de M^me Djebiri, rapporteure publique.

Considérant ce qui suit :

M^me B…, qui a obtenu en Allemagne un certificat de physiothérapeute, a sollicité l’autorisation d’exercer en France la profession de masseur-kinésithérapeute. Par une décision du 6 décembre 2021, le préfet de la région Auvergne-Rhône-Alpes lui a imposé la réalisation préalable d’une épreuve d’aptitude ou le suivi d’un complément de formation au regard des exigences de formation requises en France. Le recours gracieux formé par M^me B… a été rejeté par une décision du 17 janvier 2022. M^me B… a demandé au tribunal administratif de Grenoble d’annuler ces deux décisions, ainsi que de condamner l’Etat à lui verser la somme de 30 584,08 euros en réparation des préjudices qu’elle impute à ces décisions. Par le jugement attaqué du 24 janvier 2025, le tribunal a rejeté la demande de M^me B….

Sur l’exception de non-lieu à statuer opposée en première instance :

L’exception de non-lieu à statuer opposée en défense en première instance doit être écartée pour les motifs retenus par le tribunal au point 5 du jugement et que la cour fait siens.

Sur la régularité du jugement :

M^me B… a invoqué en première instance le moyen tiré de ce que la décision serait entachée d’erreur matérielle sur le nombre d’heures de formation réalisées en Allemagne et d’erreur d’appréciation sur l’équivalence entre la formation réalisée en Allemagne et celle requise pour l’exercice en France de la profession de masseur-kinésithérapeute. Elle s’est prévalue pour ce faire, outre du certificat de physiothérapeute obtenu en Allemagne, d’une formation de masseur-balnéothérapeute médical également suivie en Allemagne. La décision de rejet du recours gracieux du 17 janvier 2022 écarte expressément l’argument tiré de la formation de masseur-balnéothérapeute médical au motif que cette dernière formation ne peut être prise en compte. Ainsi, en retenant au point 11 du jugement, pour répondre au moyen invoqué, que la formation de masseur-balnéothérapeute médical ne permet pas de bénéficier des mêmes qualifications professionnelles que celles attendues en France d’un masseur-kinésithérapeute ou de qualifications équivalentes, le tribunal, contrairement à ce que soutient en appel M^me B…, n’a pas procédé à une substitution de motifs mais s’est borné à confirmer l’analyse du préfet de la région Auvergne-Rhône-Alpes. Le moyen tiré de ce que cette prétendue substitution ne relève pas de l’office du juge et ne peut en outre être réalisée sans en avoir informé les parties doit dès lors être écarté comme manquant en fait.

Sur la légalité des décisions :

Aux termes de l’article L. 4321-2 du code de la santé publique : « Peuvent exercer la profession de masseur-kinésithérapeute les personnes titulaires d’un diplôme, certificat ou titre mentionné aux articles L. 4321-3 et L. 4321-4 ou titulaires des autorisations mentionnées aux articles L. 4321-5 à L. 4321-7 ». Aux termes de l’article L. 4321-3 du même code : « Le diplôme d’Etat de masseur-kinésithérapeute est délivré après des études préparatoires et des épreuves dont la durée et le programme sont fixés par décret (…) ». Aux termes de l’article L. 4321-4 du même code : « L’autorité compétente peut, après avis d’une commission composée notamment de professionnels, autoriser individuellement à exercer la profession de masseur-kinésithérapeute les ressortissants d’un Etat membre de l’Union européenne ou d’un autre Etat partie à l’accord sur l’Espace économique européen qui, sans posséder le diplôme prévu à l’article L. 4321-3, sont titulaires : / 1° De titres de formation délivrés par un ou plusieurs Etats, membres ou parties, et requis par l’autorité compétente de ces Etats, membres ou parties, qui réglementent l’accès à cette profession ou son exercice, et permettant d’exercer légalement ces fonctions dans ces Etats (…) / Dans ces cas, lorsque l’examen des qualifications professionnelles attestées par l’ensemble des titres de formation initiale, de l’expérience professionnelle pertinente et de la formation tout au long de la vie ayant fait l’objet d’une validation par un organisme compétent fait apparaître des différences substantielles au regard des qualifications requises pour l’accès à la profession et son exercice en France, l’autorité compétente exige que l’intéressé se soumette à une mesure de compensation. / Selon le niveau de qualification exigé en France et celui détenu par l’intéressé, l’autorité compétente peut soit proposer au demandeur de choisir entre un stage d’adaptation ou une épreuve d’aptitude, soit imposer un stage d’adaptation ou une épreuve d’aptitude, soit imposer un stage d’adaptation et une épreuve d’aptitude. / (…) / La délivrance de l’autorisation d’exercice permet au bénéficiaire d’exercer la profession dans les mêmes conditions que les personnes titulaires du diplôme mentionné à l’article L. 4321-3 ».

Sur le fondement des dispositions de l’article L. 4321-4 du code de la santé publique, la décision du 6 décembre 2021 définit une mesure de compensation en laissant le choix à M^me B… entre, soit la réalisation de trente-trois semaines de stage d’adaptation en France dans un organisme agréé, pour un tiers en « respiratoire cardio-vasculaire », pour un tiers en « neuromusculaire » et pour le dernier tiers en « musculo-squelettique », soit la soumission à une épreuve d’aptitude consistant en un contrôle des savoirs et des compétences dans chacun des trois domaines d’exercice professionnel précités.

En premier lieu, aux termes de l’article R. 4321-27 du code de la santé publique : « Le préfet de la région désignée par arrêté du ministre chargé de la santé délivre, après avis de la commission des masseurs-kinésithérapeutes, l’autorisation d’exercice prévue à l’article L. 4321-4, au vu d’une demande accompagnée d’un dossier présenté et instruit selon les modalités fixées par l’arrêté mentionné à l’article R. 4321-29 (…) ». Aux termes de l’article R. 4321-28-1 du même code : « Dans chaque région, la commission des masseurs-kinésithérapeutes mentionnée à l’article L. 4321-4 comprend : / 1° Le directeur régional de la jeunesse, des sports et de la cohésion sociale ou son représentant, président (…) ». Il résulte de ces dispositions que la compétence pour définir les mesures de compensation relève du préfet de région.

Les décisions attaquées, prises au nom du préfet de la région Auvergne-Rhône-Alpes, ainsi que le précise leur en-tête, et préparées par le service des métiers paramédicaux et du travail social de la direction régionale de l’économie, de l’emploi, du travail et des solidarités, sont signées par M^me C…, qui indique qu’elle agit en qualité de délégataire. Le préfet a produit en première instance un arrêté du 2 décembre 2021, par lequel la directrice régionale de l’économie, de l’emploi, du travail et des solidarités, elle-même titulaire d’une délégation de signature du préfet, a régulièrement subdélégué, dans l’article 4 de cet arrêté, sa signature à M^me C…, responsable du service métiers paramédicaux et du travail social dans cette direction, pour tous les domaines relevant de son service. M^me C… était dès lors régulièrement habilitée à signer les décisions en litige. Si elle était par ailleurs, en qualité de représentante de la directrice régionale chargée de la jeunesse, des sports et de la cohésion sociale au sens de l’article R. 4321-28-1 du code de la santé publique, présidente de la commission des masseurs-kinésithérapeutes, il ressort clairement de ces décisions qu’elle les a signées sur le fondement de la délégation de signature précitée, au nom du préfet de la région Auvergne-Rhône-Alpes. Le moyen tiré de l’incompétence doit en conséquence être écarté. Par ailleurs, la circonstance que M^me C… a rappelé qu’elle a la qualité de présidente de la commission, ce qui implique nécessairement qu’elle est une représentante de l’Etat nommée à ce titre, ne constitue pas en l’espèce une méconnaissance de l’article L. 212-1 du code des relations entre le public et l’administration.

En deuxième lieu, il ne ressort pas des pièces du dossier que le préfet de la région Auvergne-Rhône-Alpes, qui a exposé les motifs de sa décision, se serait à tort cru lié par l’avis de la commission des masseurs-kinésithérapeutes.

En troisième lieu et d’une part, aux termes de l’article R. 4321-1 du code de la santé publique : « La masso-kinésithérapie consiste en des actes réalisés de façon manuelle ou instrumentale, notamment à des fins de rééducation, qui ont pour but de prévenir l’altération des capacités fonctionnelles, de concourir à leur maintien et, lorsqu’elles sont altérées, de les rétablir ou d’y suppléer. Ils sont adaptés à l’évolution des sciences et des techniques ». Les articles R. 4321-2 à R. 4321-13 du même code définissent les traitements, techniques et actes relevant de l’office d’un masseur-kinésithérapeute, ainsi que ses diverses attributions. Aux termes de l’article D. 4321-14 du même code : « Le diplôme d’Etat de masseur-kinésithérapeute est délivré par le préfet de région aux personnes qui, sauf dispense, ont suivi l’enseignement préparatoire au diplôme d’Etat et validé les enseignements théoriques et pratiques ainsi que les stages constitutifs de la formation (…) ». Enfin, aux termes de l’article D. 4321-16 du même code, dans sa rédaction alors applicable : « La formation conduisant au diplôme d’Etat de masseur-kinésithérapeute, organisée en deux cycles de quatre semestres chacun, dure quatre années, soit huit semestres. / La formation organise le développement des compétences professionnelles. Le premier cycle apporte les enseignements scientifiques, méthodologiques et professionnels fondamentaux nécessaires à la compréhension des problèmes de santé et des situations cliniques rencontrées en kinésithérapie. Le second cycle, à partir du socle de connaissances théoriques et pratiques acquis, organise le développement des compétences diagnostiques et d’intervention kinésithérapique dans tous les champs d’exercice de la profession. / La répartition des enseignements sur les quatre années est la suivante : / 1° La formation théorique et pratique de 1 980 heures, sous la forme de cours magistraux (895 heures) et de travaux dirigés (1 085 heures) ; / 2° La formation à la pratique masso-kinésithérapique de 1 470 heures (…) ».

D’autre part, aux termes du paragraphe 9 de la loi allemande du 26 mai 1994 relative aux masseurs et masseurs-kinésithérapeutes, dans sa rédaction applicable : « (1) La formation dure trois ans et se compose d’un enseignement théorique et pratique et d’une formation pratique. Elle est dispensée par des écoles agréées par l’Etat et validée par un examen d’Etat (…) ».

Enfin, aux termes du paragraphe 3 de la loi allemande du 26 mai 1994 citée au point précédent, qui régit la formation de masseur balnéothérapeute médical : « Conformément aux missions de la profession, la formation doit notamment permettre, par l’application de procédés appropriés de thérapie physique en prévention, en médecine curative, en rééducation et en cure, d’apporter une aide à la guérison et au soulagement des douleurs, au rétablissement ou à l’amélioration de la capacité de travail et des performances, à un comportement favorable à la santé et au succès de la cure (objectif de la formation) ».

Tout d’abord, pour exiger une mesure de compensation, le préfet de la région Auvergne-Rhône-Alpes a relevé que la formation des masseurs-kinésithérapeutes, telle qu’elle est organisée en Allemagne, est substantiellement plus brève que la formation requise pour exercer cette activité en France. Il a plus précisément relevé un différentiel d’une année de formation et de 770 heures de stage, dès lors que seulement 700 heures de stage ont été réalisées par M^me B… en Allemagne, contre 1 470 heures prévues par les dispositions précitées de l’article D. 4321-16 du code de la santé publique, dans sa rédaction alors applicable. Ce faisant, il n’a commis aucune erreur de fait.

Ensuite, il ne ressort pas des pièces du dossier que la formation spécialisée de masseur-balnéothérapeute médical suivie par ailleurs en Allemagne par M^me B… aurait le même objet que la formation de masseur-kinésithérapeute et pourrait suppléer au déficit de formation et de stage identifié au point précédent. Le préfet de la région Auvergne-Rhône-Alpes n’a ainsi commis aucune erreur de fait en ne prenant en compte que la formation suivie en Allemagne au titre de l’activité de masseur-kinésithérapeute.

Enfin, eu égard au différentiel précité de formation, notamment s’agissant des stages, le préfet de la région Auvergne-Rhône-Alpes n’a pas commis d’erreur manifeste d’appréciation en prévoyant, à titre de mesure de compensation, un stage d’adaptation de trente-trois semaines dans les principaux domaines d’intervention des kinésithérapeutes. Au demeurant, ainsi qu’il a été dit, la décision du 6 décembre 2021 laissait à M^me B… le choix entre ce complément de formation et l’organisation d’une épreuve d’aptitude consistant en un contrôle de ses savoirs et compétences dans les domaines d’activité en cause. La décision ne faisait donc pas obstacle, si elle s’estimait suffisamment compétente et formée comme elle l’allègue, à ce qu’elle en obtienne la validation, sans avoir à suivre la formation complémentaire, qui n’était qu’une option alternative.

Sur les conclusions indemnitaires :

Eu égard à ce qui vient d’être dit sur la légalité des décisions attaquées, M^me B… n’est pas fondée à demander la condamnation de l’Etat à l’indemniser en invoquant la faute qui résulterait de l’illégalité de la mesure de compensation.

Il résulte de tout ce qui précède que M^me B… n’est pas fondée à soutenir que c’est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Grenoble a rejeté sa demande. Par voie de conséquence, ses conclusions tendant à l’application des dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative doivent également être rejetées.

DECIDE :

Article 1er : La requête de M^me B… est rejetée.

Article 2 : Le présent arrêt sera notifié à M^me A… B… et à la ministre de la santé, des familles, de l’autonomie et des personnes handicapées. Copie en sera adressée au préfet de la région Auvergne-Rhône-Alpes.

Délibéré après l’audience du 2 juin 2026, à laquelle siégeaient :

M. Pourny, président de chambre,

M. Stillmunkes, président-assesseur,

M. Gros, premier conseiller.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 18 juin 2026.

Le rapporteur,

H. Stillmunkes

Le président,

F. Pourny

La greffière,

N. Lecouey

La République mande et ordonne à la ministre de la santé, des familles, de l’autonomie et des personnes handicapées en ce qui la concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l’exécution de la présente décision.

Pour expédition conforme,

La greffière,