Vu la procédure suivante :

Procédure contentieuse antérieure :

L’association médicale indépendante de formation de Provence-Alpes-Côte d’Azur (AMIFORM PACA) et M. A… B… ont demandé au tribunal administratif de Nice de condamner l’Agence nationale du développement professionnel continu (ANDPC) à leur verser la somme totale de 82 150 euros, assortie des intérêts au taux légal et de la capitalisation des intérêts, en réparation des préjudices subis en raison de l’illégalité de la décision de l’ANDPC du 22 août 2019, par laquelle elle a refusé la publication sur son site internet de l’action de développement professionnel continu (DPC) n° 14511900008 intitulée « Mindfulness dans la prise en charge de la douleur ».

Par un jugement n° 2105443 du 16 mai 2024, le tribunal administratif de Nice a rejeté la demande de l’AMIFORM PACA et de M. B….

Procédure devant la Cour :

Par une requête et un mémoire, enregistrés les 18 juillet 2024 et 13 juin 2025, l’association AMIFORM PACA et M. A… B…, représentés par M^e Vidal et M^e Choley, demandent à la Cour :

1°) d’annuler le jugement n° 2105443 du 16 mai 2024 du tribunal administratif de Nice ;

2°) de condamner l’ANDPC à verser à M. B… la somme de 6 000 euros et à l’AMIFORM PACA la somme totale de 76 150 euros, le montant de chacune de ces condamnations devant être assorti des intérêts au taux légal à compter du 13 juillet 2020 avec capitalisation des intérêts à chaque date anniversaire ;

3°) de mettre à la charge de l’ANDPC la somme de 3 000 euros en application de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Ils soutiennent que :

- leur requête est recevable ;

- la décision du 22 août 2019 portant refus de publication de l’action de DPC n° 14511900008 intitulée « Mindfulness dans la prise en charge de la douleur » est entachée d’une illégalité fautive qui engage la responsabilité de l’ANDPC dès lors que cette décision est entachée d’un vice de procédure résultant d’une méconnaissance de l’article R. 4021-25 du code de la santé publique, d’une erreur de droit, sur le fondement de ces mêmes dispositions, dès lors que l’ANDPC a pris sa décision en application d’une procédure non prévue par les textes, d’un détournement de pouvoir, et d’une erreur manifeste d’appréciation ;

- ils sont fondés à demander la condamnation de l’ANDPC à les indemniser de l’ensemble des préjudices qu’ils ont subis.

Par des mémoires en défense, enregistrés les 14 mai et 24 juin 2025, l’Agence nationale du développement professionnel continu (ANDPC) représentée par M^e Gonzalez, conclut au rejet de la requête et demande à la Cour de mettre à la charge solidaire des requérants la somme de 10 000 euros en application de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle fait valoir que :

- la requête d’appel est irrecevable dès lors qu’elle ne répond pas à l’exigence de motivation fixée par l’article R. 411-1 du code de justice administrative ;

- elle n’a commis aucune illégalité fautive ;

- la réalité des préjudices et le lien de causalité ne sont pas établis.

Un courrier du 15 mai 2025 adressé aux parties en application des dispositions de l’article R. 611-11-1 du code de justice administrative, les a informées de la période à laquelle il était envisagé d’appeler l’affaire à l’audience et leur a indiqué la date à partir de laquelle l’instruction pourrait être close, dans les conditions prévues par le dernier alinéa de l’article R. 613-1 et le dernier alinéa de l’article R. 613-2 du même code.

Par une ordonnance du 7 juillet 2025, la clôture de l’instruction a été prononcée avec effet immédiat, en application du dernier alinéa de l’article R. 613-1 du code de justice administrative.

Vu les autres pièces du dossier ;

Vu :

- le code de la santé publique ;

- le code de justice administrative ;

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience.

Ont été entendus au cours de l’audience publique :

- le rapport de M. Martin,

- les conclusions de M^me Balaresque, rapporteure publique,

- et les observations de M^e Liu, substituant M^e Gonzalez, représentant l’Agence nationale du développement professionnel continu.

Considérant ce qui suit :

1. L’association médicale indépendante de formation Provence-Alpes-Côte d’Azur (AMIFORM PACA), présidée par M. B…, est enregistrée auprès de l’Agence nationale du développement professionnel continu (ANDPC) et propose des actions de formation à destination des professionnels de santé. Par décision du 22 août 2019, la directrice de l’ANDPC a refusé de publier sur le site de l’agence l’action de développement professionnel continu (DPC) n° 14511900008 intitulée « Mindfulness dans la prise en charge de la douleur ». Estimant que cette décision est entachée de plusieurs illégalités, l’AMIFORM PACA et M. B… ont saisi l’agence d’une demande indemnitaire préalable par courrier du 8 juillet 2020 reçu le 15 juillet 2020, laquelle a été implicitement rejetée. Par un jugement du 16 mai 2024, dont les intéressés relèvent appel dans la présente instance, le tribunal administratif de Nice a rejeté leur demande tendant à ce que l’ANDPC soit condamnée à les indemniser des préjudices résultant de l’illégalité de la décision du 22 août 2019.

Sur le cadre juridique applicable :

2. Aux termes de l’article L. 4021-1 du code de la santé publique : « Le développement professionnel continu a pour objectifs le maintien et l’actualisation des connaissances et des compétences ainsi que l’amélioration des pratiques. Il constitue une obligation pour les professionnels de santé. Chaque professionnel de santé doit justifier, sur une période de trois ans, de son engagement dans une démarche de développement professionnel continu (…) ». Aux termes de l’article L. 4021-2 du même code : « Un arrêté des ministres chargés de la santé et de la sécurité sociale (…) définit les orientations pluriannuelles prioritaires de développement professionnel continu (…) ». Aux termes de l’article L. 4021-6 de ce code, dans sa rédaction applicable au litige : « L’Agence nationale du développement professionnel continu assure le pilotage et contribue à la gestion financière du dispositif de développement professionnel continu pour l’ensemble des professionnels de santé, quels que soient leurs statuts ou leurs conditions d’exercice. / Un décret en Conseil d’Etat fixe les missions et les instances de l’Agence nationale du développement professionnel continu ». Et aux termes de l’article L. 4021-7 du même code, dans sa rédaction applicable jusqu’au 26 juillet 2019 : « Un décret en Conseil d’Etat définit les modalités selon lesquelles : / 1° Les organismes ou les structures peuvent présenter des actions ou des programmes s’inscrivant dans le cadre des orientations définies à l’article L. 4021-2 ; / 2° Les actions ou programmes mentionnés au 1° du présent article font l’objet d’une évaluation avant d’être mis à la disposition des professionnels de santé ; / 3° L’Agence nationale du développement professionnel continu contribue à la gestion financière des programmes et actions s’inscrivant dans le cadre des orientations pluriannuelles prioritaires définies à l’article L. 4021-2 ; / 4° Des sanctions à caractère financier ou administratif peuvent être prises en cas de manquements constatés dans la mise en œuvre des actions et des programmes », sa rédaction applicable à compter du 27 juillet 2019 insérant par ailleurs, entre le point 3° et le point 4°, un point 3° bis ainsi rédigé : « L’Agence nationale du développement professionnel continu établit et met en œuvre le plan de contrôle du dispositif ; ».

3. En outre, il résulte de l’article R. 4021-7 du code de la santé publique, dans sa rédaction alors applicable, issue du décret du 8 juillet 2016 pris pour l’application des dispositions citées au point précédent, que l’Agence nationale du développement professionnel continu a notamment pour mission de : « 1° Assurer le pilotage du dispositif de développement professionnel continu des professionnels de santé (…) », ce qui inclut en particulier, dans les conditions que ces dispositions précisent, l’évaluation des organismes et structures qui souhaitent présenter des actions de développement professionnel continu et l’évaluation de la mise en œuvre des méthodes de développement professionnel continu, en veillant à leur qualité scientifique et pédagogique. Elle a également pour mission de : « 2° Contribuer au financement des actions s’inscrivant dans le cadre des orientations prioritaires pluriannuelles définies à l’article L. 4021-2, concernant les professionnels de santé non salariés et les professionnels de santé salariés des centres de santé relevant des conventions » que ces dispositions énumèrent, parmi lesquelles la convention, mentionnée à l’article L. 162-16-1 du code de la sécurité sociale, régissant les rapports entre les organismes d’assurance maladie et l’ensemble des pharmaciens titulaires d’officine. Le I de l’article R. 4021-22 du code de la santé publique, dans sa version applicable au litige, dispose de même que : « L’Agence nationale du développement professionnel continu concourt au financement des actions de développement professionnel continu s’inscrivant dans le cadre des orientations prioritaires pluriannuelles définies à l’article L. 4021-2 : / 1° Pour les professionnels de santé libéraux conventionnés et les professionnels de santé salariés des centres de santé relevant des conventions définies aux articles (…) L. 162-16-1 (…) du code de la sécurité sociale (…) ». En vertu de l’article R. 4021-24 du code de la santé publique, seuls les organismes ou structures qui souhaitent présenter des actions de développement professionnel continu s’inscrivant dans le cadre des orientations prioritaires pluriannuelles peuvent déposer une demande d’enregistrement auprès de l’agence. Leur engagement à ce que les actions qu’ils déposent, qu’ils doivent présenter de façon dématérialisée sur le site internet de l’agence, s’inscrivent dans le cadre de ces orientations est en outre au nombre des critères de cet enregistrement, tels qu’ils ont été précisés par l’article 2 de l’arrêté du 14 septembre 2016 relatif aux critères d’enregistrement des organismes ou structures qui souhaitent présenter des actions de développement professionnel continu auprès de l’Agence nationale du développement professionnel continu et à la composition du dossier de présentation des actions.

4. Il résulte de l’ensemble de ces dispositions que l’Agence nationale du développement professionnel continu ne peut légalement contribuer au financement d’actions de développement professionnel continu que si ces actions s’inscrivent dans le cadre des orientations définies de façon pluriannuelle par les ministres chargés de la santé et de la sécurité sociale. A ce titre, il relève de sa compétence de contrôler que les actions de développement professionnel continu déposées sur son site internet en vue d’être mises à la disposition des professionnels de santé s’inscrivent dans le cadre de ces orientations. Un tel contrôle, qui relève de la mission mentionnée au 2° de l’article R. 4021-7 du code de la santé publique, est distinct tant de celui, régi par les dispositions de l’article R. 4021-24 du même code, effectué lors de la demande d’enregistrement de l’organisme ou de la structure qui souhaite présenter des actions de développement professionnel continu, que de ceux, régis par les dispositions de l’article R. 4021-25 de ce code, portant sur la mise en œuvre des actions et pouvant conduire au constat de manquements et au prononcé de sanctions ainsi qu’au refus de prise en charge des frais pédagogiques exposés ou à leur remboursement, qui relèvent du 1° de l’article R. 4021-7.

Sur la responsabilité de l’ANDPC :

5. En premier lieu, aux termes de l’article R. 4021-25 du code de la santé publique, dans sa version applicable au litige : « I.- L’organisme ou la structure enregistré en application de l’article R. 4021-24 peut proposer des actions de développement professionnel continu, présentées sous forme dématérialisée conformément au modèle défini par un arrêté du ministre chargé de la santé. / Ces actions sont évaluées par les commissions scientifiques indépendantes, conformément aux critères scientifiques et pédagogiques fixés par le Haut Conseil du développement professionnel continu des professions de santé, sous la responsabilité de l’Agence nationale du développement professionnel continu. / Dans le cadre du plan national annuel de contrôle défini par le Haut Conseil du développement professionnel continu des professions de santé, des vérifications sont effectuées pour s’assurer que les actions mises en œuvre par les organismes ou structures et éligibles au financement de l’agence sont conformes aux critères de qualité retenus par le haut conseil. / II.- Lorsque l’évaluation ou le contrôle défini au I est négatif, l’organisme ou la structure est informé, par tout moyen permettant d’apporter la preuve de sa réception, des manquements constatés lors de ces différents contrôles et des sanctions éventuelles encourues. Il dispose d’un délai de quinze jours francs pour faire valoir ses observations. / III.- Les sanctions d’une évaluation défavorable ou d’un contrôle qui laisse apparaître un manquement dans l’exécution de l’action sont : / 1° Le retrait de l’action ayant fait l’objet d’une évaluation défavorable de la liste des actions déposées sur le site internet de l’Agence nationale du développement professionnel continu ; (…) / La sanction est prononcée par le directeur général de l’agence. (…) / IV.- En cas de retrait prononcé conformément aux 1° à 3° du III, l’organisme ou de la structure concernée en informe sans délai les bénéficiaires de ses prestations. Chacun d’eux est informé que sa participation à de nouvelles sessions de l’action ou des actions en cause ne pourra pas être prise en compte pour valider son obligation de développement professionnel continu. / La prise en charge des frais pédagogiques exposés peut être refusée ou, le cas échéant, leur remboursement exigé. (…) ».

6. Il résulte de ces dispositions que ce n’est que dans le cadre du contrôle scientifique et pédagogique des actions de développement professionnel continu, qui intervient après la publication d’une action sur le site de l’ANDPC, que les commissions scientifiques indépendantes procèdent à leur évaluation, laquelle, lorsqu’elle est défavorable, peut être sanctionnée par le retrait de l’action publiée sur le site de l’agence. Il ressort par ailleurs du document intitulé « Règles de gestion pour les organismes de développement professionnel continu », mis à disposition de ces organismes sur le site internet de l’ANDPC depuis juillet 2017, que l’évaluation de la formation par les commissions scientifiques indépendantes intervient après la publication d’une action ou d’un programme de développement professionnel continu. Par suite, l’AMIFORM PACA et M. B… ne peuvent utilement soutenir que la décision en litige, qui refuse la publication sur le site de l’ANDPC de l’action de DPC n° 14511900008 intitulée « Mindfulness dans la prise en charge de la douleur» aurait dû être précédée de la consultation des commissions scientifiques indépendantes, ni qu’ils n’auraient pas été mis à même, en méconnaissance des exigences fixées par les dispositions citées au point précédent de l’article R. 4021-25 du code de la santé publique, de présenter leurs observations.

7. En deuxième lieu, il relève de la compétence de l’ANDPC non seulement de contrôler que les actions de développement professionnel continu déposées sur son site internet en vue d’être mises à la disposition des professionnels de santé s’inscrivent dans le cadre des orientations définies de façon pluriannuelle par les ministres chargés de la santé et de la sécurité sociale, ainsi que cela a été exposé aux points 2 à 4 du présent arrêt, mais également, au préalable, de s’assurer que de telles actions entrent dans le champ du développement professionnel continu tel que défini, notamment, par l’article R. 4021-4 du code de la santé publique.

8. Il résulte de l’instruction que, pour prendre la décision en litige, l’ANDPC a opposé le manque de clarté des objectifs de l’action et de l’audit et la circonstance que les publics visés ne sont pas concernés par la thématique, dès lors que seuls les médecins généralistes et les psychiatres bénéficient d’orientations prioritaires relatives au traitement de certains troubles mentaux fréquents, unique domaine dans lequel le recours à la pleine conscience est admis. Ce faisant, l’agence, qui ne s’est pas livrée à une appréciation scientifique a priori mais s’est bornée à mettre en œuvre le contrôle qui lui incombe avant la mise à la disposition des professionnels de santé des actions de développement professionnel continu déposées sur son site, n’a pas méconnu l’étendue de sa compétence. Par suite, le moyen tiré de ce que l’ANDPC serait intervenue en dehors des procédures prévues par le code de la santé publique doit être écarté.

9. En troisième lieu, il résulte de l’instruction, et plus particulièrement de la fiche action de DPC référencée n°14511900008 intitulée « Mindfulness dans la prise en charge de la douleur » déposée par l’AMIFORM PACA, qu’elle visait, notamment, l’orientation prioritaire n° 8 de l’arrêté ministériel du 8 décembre 2015 fixant la liste des orientations nationales du développement professionnel continu des professionnels de santé intitulée « Coordination des soins entre médecin traitant et médecin correspondant », l’orientation prioritaire n° 17 intitulée « Prise en charge de la douleur », l’orientation prioritaire n° 26 « Juste prescription des médicaments et prévention de la iatrogénie médicamenteuse », ainsi que l’orientation prioritaire n° 31 « Amélioration de la pertinence des soins ». Toutefois, ainsi qu’il a été dit, alors que l’ANDPC a motivé la décision attaquée par le manque de clarté des objectifs de l’action et de l’audit, et la circonstance que les publics visés ne sont pas concernés par la thématique, dès lors que seuls les médecins généralistes et les psychiatres bénéficient d’orientations prioritaires relatives au traitement de certains troubles mentaux fréquents, unique domaine dans lequel le recours à la pleine conscience est admis, les requérants n’apportent aucun élément pertinent de nature à remettre en cause un tel motif. En outre, il ne résulte pas de l’arrêté ministériel précité du 8 décembre 2015 que les autres professionnels visés par l’action seraient effectivement concernés par des orientations prioritaires au titre desquelles l’action de formation en cause serait éligible. Enfin, les appelants ne contredisent pas l’affirmation de l’Agence en première instance, selon laquelle, d’après plusieurs rapports et guides de la Haute Autorité de santé, concernant notamment les troubles anxieux graves, les recommandations de bonne pratique préconisent la méditation en pleine conscience comme alternative de soin dans le cadre de certaines affections seulement, à savoir l’épuisement professionnel, les troubles anxieux graves et la dépression de l’adulte. Dans ces conditions, en dépit de la circonstance que des actions de développement professionnel continu portant sur la méditation de pleine conscience ont été précédemment publiées sur le site de l’ANDPC, actions dont il n’est au demeurant pas démontré qu’elles étaient similaires à celle en cause dans la présente instance, l’ANDPC n’a pas commis d’illégalité en refusant de procéder à sa publication.

10. Enfin, il ne résulte pas de l’instruction que la décision du 22 août 2019 aurait été guidée par la seule volonté de mettre à l’écart les requérants, ni qu’elle aurait été justifiée par les seules préoccupations d’ordre privé de la directrice générale de l’ANDPC. Par suite, le moyen tiré de ce qu’elle serait entachée d’un détournement de pouvoir doit être écarté.

11. Il résulte de ce qui précède que les requérants n’établissent pas que la décision du 22 août 2019 serait entachée d’une illégalité fautive leur ouvrant droit à indemnisation. Par suite, sans qu’il soit besoin de statuer sur la recevabilité, ils ne sont pas fondés à soutenir que c’est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Nice a rejeté leur demande. Leurs conclusions à fin d’annulation de ce jugement, ainsi que leurs conclusions indemnitaires, doivent, par conséquent, être rejetées.

Sur les frais liés au litige :

12. L’ANDPC n’étant pas la partie perdante dans la présente instance, les conclusions présentées par les appelants sur le fondement de l’article L. 761-1 du code de justice administrative doivent être rejetées. Dans les circonstances de l’espèce, il y a lieu de mettre à la charge solidaire de l’association AMIFORM PACA et de M. B… une somme de 2 000 euros à verser à l’ANDPC au titre des frais qu’elle a exposés et non compris dans les dépens.

D É C I D E :

Article 1er : La requête de l’association AMIFORM PACA et de M. B… est rejetée.

Article 2 : Il est mis à la charge solidaire de l’association AMIFORM PACA et de M. B… une somme de 2 000 euros à verser à l’ANDPC en application de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Article 3 : Le présent arrêt sera notifié à l’association médicale indépendante de formation Provence-Alpes-Côte d’Azur, à M. A… B…, et à l’Agence nationale du développement professionnel continu.

Délibéré après l’audience du 30 septembre 2025, où siégeaient :

- M. Marcovici, président,

- M. Revert, président assesseur,

- M. Martin, premier conseiller.

Rendu public par mise à disposition du greffe, le 14 octobre 2025.