Vu la procédure suivante :

Procédure contentieuse antérieure :

M^me B… A… a demandé au tribunal administratif de Toulon d’annuler la décision du 1er avril 2023 par laquelle le maire de la commune de Lorgues a implicitement refusé sa demande d’abrogation du plan local d’urbanisme (PLU) approuvé le 12 juillet 2017 en tant qu’il intègre ses parcelles cadastrées section M n° 28 et 29 dans l’orientation d’aménagement et de programmation (OAP) de la Muscatelle.

Par un jugement n° 2301156 du 19 juillet 2024, le tribunal administratif de Toulon a rejeté cette demande.

Procédure devant la Cour :

Par une requête et un mémoire, enregistrés le 17 septembre 2024 et le 18 octobre 2024, M^me B… A…, représentée par M^e Paloux, demande à la cour :

1°) d’annuler le jugement du tribunal administratif de Toulon du 19 juillet 2024 ;

2°) d’annuler la décision du 1er avril 2023 du maire de Lorgues ;

3°) d’enjoindre au maire de Lorgues d’inscrire à l’ordre du jour du conseil municipal de Lorgues l’abrogation du plan local d’urbanisme (PLU) approuvé le 12 juillet 2017 en ce que l’OAP de la Muscatelle intègre les parcelles cadastrées section M n° 28 et 29 dans un espace paysager de respiration et en ce qu’elles sont classées en zone 1AUa ;

4°) de mettre à la charge de la commune de Lorgues la somme de 4 000 euros en application des dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

- le jugement est irrégulier à défaut de la signature de la minute, en méconnaissance de l’article R. 741-7 du code de justice administrative ;

- le jugement est insuffisamment motivé en méconnaissance de l’article L. 9 du code de justice administrative ;

- les espaces paysagers de respiration de l’orientation d’aménagement et de programmation (OAP) de La Muscatelle ne sont pas cohérents avec le projet d’aménagement et de développement durable (PADD) qui prévoit un renforcement de l’urbanisation au centre-ville et dans sa périphérie et que les seules réserves de transition paysagère concernent les espaces de transition vers les espaces agricoles ou naturels à forte valeur paysagère, ce qui n’est pas le cas de ses parcelles qui ne font l’objet d’aucune protection environnementale et ne présente aucun intérêt naturel ou paysager particulier ;

- l’interdiction de construire sur les espaces paysagers de respiration à l’intérieur desquels se trouvent ses parcelles porte une atteinte disproportionnée au droit de propriété ;

- la zone 1AUa du PLU est irrégulière dès lors que les constructions nouvelles y sont autorisées sous réserve de respecter les principes et conditions définis par l’OAP de La Muscatelle, laquelle n’est pas cohérente avec le PADD ;

- le classement de ses parcelles par l’OAP de La Muscatelle en espaces paysagers de respiration est entachée d’un détournement de pouvoir.

Par un mémoire en défense, enregistré le 21 mars 2025, la commune de Lorgues, représentée par M^e Marchesini, conclut au rejet de la requête d’appel et à ce que la somme de 3 000 euros soit mise à la charge de M^me A… en application des dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle fait valoir que les moyens invoqués par M^me A… ne sont pas fondés.

Des mémoires ont été présentés pour M^me A… qui ont été enregistrés les 30 juin et 1er juillet 2025 et n’ont pas été communiqués en application de l’article R. 611-1 du code de justice administrative.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- le code de l’urbanisme ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience.

Ont été entendus au cours de l’audience publique :

- le rapport de M. Claudé-Mougel,

- les conclusions de M. Quenette, rapporteur public,

- et les observations de M^e Paloux, représentant M^me A…, et celles de M^e Reghin, substituant M^e Marquès, représentant la commune de Lorgues.

Considérant ce qui suit :

1. Par une lettre du 30 janvier 2023, M^me A… a demandé au maire de la commune de Lorgues l’abrogation du plan local d’urbanisme (PLU) de la commune approuvé le 12 juillet 2017 en tant que les parcelles cadastrées section M n° 28 et 29 dont elle est propriétaire ont été intégrées dans l’orientation d’aménagement et de programmation (OAP) de La Muscatelle et classées en zone 1AUa. Elle relève appel du jugement du tribunal administratif de Toulon du 19 juillet 2024 qui a rejeté sa demande tendant à l’annulation de la décision du 1er avril 2023 par laquelle le maire de la commune de Lorgues a implicitement rejeté cette demande.

Sur la régularité du jugement :

2. D’une part, aux termes de l’article R. 741-7 du code de justice administrative : « Dans les tribunaux administratifs et les cours administratives d’appel, la minute de la décision est signée par le président de la formation de jugement, le rapporteur et le greffier d’audience. »

3. Il ressort du dossier de première instance que, contrairement à ce que soutient M^me A…, la minute du jugement est signée des personnes désignées par les dispositions citées au point précédent.

4. D’autre part, aux termes de l’article L. 9 du code de justice administrative : « Les jugements sont motivés ».

5. Le tribunal a suffisamment motivé son jugement en indiquant que les espaces paysagers de respiration ne sauraient à eux seuls rendre inconstructibles les parcelles de la requérante.

Sur le bien-fondé du jugement :

6. En premier lieu, aux termes de l’article L. 151-5 du code de l’urbanisme dans sa rédaction alors applicable : « Le projet d’aménagement et de développement durables définit :/ 1° Les orientations générales des politiques d’aménagement, d’équipement, d’urbanisme, de paysage, de protection des espaces naturels, agricoles et forestiers, et de préservation ou de remise en bon état des continuités écologiques ;/ 2° Les orientations générales concernant l’habitat, les transports et les déplacements, les réseaux d’énergie, le développement des communications numériques, l’équipement commercial, le développement économique et les loisirs, retenues pour l’ensemble de l’établissement public de coopération intercommunale ou de la commune. (…) » Aux termes de l’article L. 151-6 du même code : « Les orientations d’aménagement et de programmation comprennent, en cohérence avec le projet d’aménagement et de développement durables, des dispositions portant sur l’aménagement, l’habitat, les transports, les déplacements et, en zone de montagne, sur les unités touristiques nouvelles. (…) » Pour apprécier la cohérence ainsi exigée au sein du plan local d’urbanisme entre les orientations d’aménagement et de programmation (OAP) et le projet d’aménagement et de développement durables (PADD), il appartient au juge administratif de rechercher, dans le cadre d’une analyse globale le conduisant à se placer à l’échelle du territoire couvert par le document d’urbanisme, si les orientations d’aménagement et de programmation ne contrarient pas les orientations générales et objectifs que les auteurs du document ont définis dans le projet d’aménagement et de développement durables, compte tenu de leur degré de précision. Par suite, l’inadéquation d’une OAP du plan local d’urbanisme à une orientation ou un objectif du projet d’aménagement et de développement durables ne suffit pas nécessairement, compte tenu de l’existence d’autres orientations ou objectifs au sein de ce projet, à caractériser une incohérence entre cette OAP et ce projet.

7. Le PADD du PLU de Lorgues approuvé le 12 juillet 2017 prévoit, au titre de son orientation C dite « Lorgues, un développement durable orienté vers le centre-ville », un objectif n° 1 consistant à maîtriser et organiser le développement urbain, notamment en organisant les quartiers et la densité suivant un schéma concentrique à partir du centre-ville et en renforçant le centre-ville et la zone péri-urbaine desservies par les réseaux ou destinée à l’être, un objectif n° 2 consistant à diversifier l’offre en logements aux besoins de la population, notamment en développant l’habitat en petit collectif ou individuel groupé et un objectif n° 3, consistant notamment à promouvoir la qualité urbaine et ses équipements, en particulier par la réalisation d’opérations alliant densité et qualité de vie au moyen de l’habitat intermédiaire, en ménageant des espaces de transition vers les espaces agricoles ou naturels à forte valeur paysagère. Il fixe également des objectifs qualitatifs consistant à limiter la consommation d’espaces hors de l’enveloppe urbaine et parallèlement optimiser les espaces déjà urbanisés et le potentiel de greffe urbaine, pour faire supporter à ces zones la majorité des besoins en logements par densification, renouvellement urbain ou greffe urbaine. Le site de la Muscatelle, identifié comme un potentiel de greffe urbaine au nord du centre-ville, est destiné, selon l’OAP litigieuse, à recevoir des programmes de logement avec un secteur d’habitat de petits collectifs et d’habitats intermédiaires, en R+1 et R+2 et un autre secteur d’habitat individuel et groupé en R+1, pour un total de 180 logements (160 logements collectifs et intermédiaires et 20 logements individuels), avec l’aménagement d’espaces communs et de stationnements publics paysagers et mutualisés en lien avec les programmes de logements. Cette OAP s’avère ainsi cohérente avec les objectifs du PADD en matière de logements, en prévoyant l’implantation d’habitats en petit collectif ou individuel groupé, les espaces paysagers de respiration permettant, contrairement à ce que soutient l’appelante, d’allier densité et qualité de vie, suivant l’intention des auteurs du PLU traduite dans les objectifs du PADD. L’objectif de renforcement de l’urbanisation dans les greffes urbaines n’implique nullement d’exclure tout espace de respiration dans cette OAP. Il ne ressort pas davantage de ces objectifs que lesdits auteurs auraient entendu réserver les espaces libres de toute constructions aux seuls espaces de transition vers les espaces agricoles ou naturels à forte valeur paysagère. Ce moyen ne peut qu’être écarté.

8. En deuxième lieu, aux termes de l’article L. 151-8 du code de l’urbanisme : « Le règlement fixe, en cohérence avec le projet d’aménagement et de développement durables, les règles générales et les servitudes d’utilisation des sols permettant d’atteindre les objectifs mentionnés aux articles L. 101-1 à L. 101-3. » Pour apprécier la cohérence ainsi exigée au sein du plan local d’urbanisme entre le règlement et le projet d’aménagement et de développement durables (PADD), il appartient au juge administratif de rechercher, dans le cadre d’une analyse globale le conduisant à se placer à l’échelle du territoire couvert par le document d’urbanisme, si le règlement ne contrarie pas les orientations générales et objectifs que les auteurs du document ont définis dans le projet d’aménagement et de développement durables, compte tenu de leur degré de précision. Par suite, l’inadéquation d’une disposition du règlement du plan local d’urbanisme à une orientation ou un objectif du projet d’aménagement et de développement durables ne suffit pas nécessairement, compte tenu de l’existence d’autres orientations ou objectifs au sein de ce projet, à caractériser une incohérence entre ce règlement et ce projet.

9. Il ressort de l’article 1AU2 du règlement du PLU litigieux, portant sur une zone qui correspond également à celle couverte par l’OAP de la Muscatelle, que les constructions à usage d’habitation qui, n’étant pas interdites par l’article 1AU 1, y sont autorisées, doivent respecter les principes et objectifs fixés par cette OAP. Si M^me A… soutient que ce règlement n’est pas cohérent avec le PADD dès lors que ladite OAP n’est elle-même pas cohérente avec ce document, il résulte de ce qui a été dit au point 7 que la seule circonstance qu’elle prévoit des espaces paysagers de respiration ne la rend pas pour autant incohérente avec le PADD. Ce moyen doit être écarté.

10. En troisième lieu, aux termes de l’article R. 410-10 du code de l’urbanisme : « Dans le cas prévu au b de l’article L. 410-1, le délai d’instruction est de deux mois à compter de la réception en mairie de la demande. (…) » Aux termes de l’article R. 410-12 du code : « A défaut de notification d’un certificat d’urbanisme dans le délai fixé par les articles R. 410-9 et R. 410-10, le silence gardé par l’autorité compétente vaut délivrance d’un certificat d’urbanisme tacite. Celui-ci a exclusivement les effets prévus par le quatrième alinéa de l’article L. 410-1, y compris si la demande portait sur les éléments mentionnés au b de cet article. »

11. Il résulte de ce qui précède que les espaces paysagers de respiration prévus dans l’OAP de la Muscatelle sont cohérents avec les orientations du PADD. Alors au demeurant que M^me A… ne soutient pas même que l’inclusion de ses parcelles dans un tel espace paysager de respiration serait entachée d’une erreur manifeste d’appréciation, l’atteinte disproportionnée au droit de propriété dont elle se prévaut ne peut qu’être écartée. Au demeurant, M^me A… a produit elle-même à l’instance une demande de certificat d’urbanisme opérationnel portant sur la construction d’une maison individuelle sur les parcelles en cause qui, faute de réponse du maire de Lorgues et contrairement à ce qu’elle soutient dans son dernier mémoire enregistré le 1er juillet 2025, a donné lieu à la délivrance d’un certificat d’urbanisme tacite en application des dispositions rappelées au point précédent.

12. En quatrième lieu, si M^me A… soutient que l’inclusion de ses parcelles dans un espace paysager de respiration inconstructible au sein de l’OAP de la Muscatelle serait motivée par un conflit d’ordre privé avec le maire de la commune, dont témoigneraient deux litiges sur des parcelles dont elle a fait donation à son fils, le premier d’entre eux dont elle fait état fait suite à un permis d’aménager accordé par le maire de Lorgues à son fils qui a fait l’objet d’un retrait à la suite d’un recours gracieux du préfet du Var. Le second porte sur le classement d’une parcelle en zone naturelle avec la création d’un espace boisé classé qui a été annulé par le tribunal administratif de Toulon par un jugement n° 2302891du 20 septembre 2024 au motif d’une erreur commise par la commune dans le choix de la procédure de révision du PLU mise en œuvre. Dès lors, le détournement de pouvoir allégué n’est pas établi.

13. Il résulte de tout ce qui précède que M^me A… n’est pas fondée à soutenir que c’est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Toulon a rejeté sa demande tendant à l’annulation partielle du PLU de la commune de Lorgues.

Sur les frais liés au litige :

14. Les dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que la commune de Lorgues, qui n’est pas la partie perdante dans la présente instance, soit condamnée à verser une quelconque somme à M^me A…. Dans les circonstances de l’espèce, il n’y a pas lieu de mettre à la charge de cette dernière une somme au titre des frais exposés par la commune de Lorgues au même titre.

D É C I D E

Article 1er : La requête de M^me A… est rejetée.

Article 2 : Les conclusions de la commune de Lorgues tendant à l’application des dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées.

Article 3 : Le présent arrêt sera notifié à M^me B… A… et à la commune de Lorgues.

Délibéré après l’audience du 20 novembre 2025, où siégeaient :

- M. Portail, président,

- M^me Hameline, présidente-assesseure,

- M. Claudé-Mougel, premier conseiller.

Rendu public par mise à disposition au greffe, le 4 décembre 2025.